印度宏观质量管理的发展历程与措施*

2017-11-14上海市质量协会课题组

上海质量 2017年10期

◆ 上海市质量协会课题组 / 文

印度宏观质量管理的发展历程与措施*

◆ 上海市质量协会课题组 / 文

印度与中国有不少相似之处，同为发展中国家和人口大国，近几年经济都发展迅速，对宏观质量管理的发展都比较重视。然而，目前对印度质量管理的现状进展的介绍与研究报告甚少。本文介绍了印度国家质量基础的情况、质量法规的建设与发展，还重点介绍了近年来印度质量管理的新进展，包括质量教育、质量会议、项目质量奖、政府部门质量管理及针对中小企业的质量发展计划，并在其基础之上总结了几点较为具体、细节的经验，可供参阅、借鉴。

质量管理；发展历程；新进展

一、印度质量发展历程与重要事件概览

印度的现代经济发展可以分为三个阶段，各阶段有相应的质量措施。第一阶段为英国殖民统治时期（17世纪~1947年），殖民政府提倡自由贸易，制定统一货币，统一度量衡，实施普通法等，质量概念初步奠定。第二阶段为独立后至1990年的缓慢增长期，经济政策倾向保护主义，质量管理机构逐步成立，质量管理从日本引进并发展，在一些质量管理的导入方面与我国大致同步。第三阶段从1991年至今，印度经济自由化和全球化改革发展迅速，虽然2017年第一季度下滑幅度较大，增幅降为6.1%，但2000年至今年均GDP增速持续保持在7%左右；这一阶段，质量法律法规、质量基础设施、质量激励等方面进一步完善，质量活动不断丰富。从表1可以看出，在不同的发展阶段，印度根据自身条件、发展需要、技术能力制定了相应的宏观质量管理措施，近年来呈现加速势头。根据2016年全球制造业竞争力指数报告1来看，印度排名第11位，是世界主要经济体中成长最快的经济体2，制造业竞争力持续上升，这与印度近年来对质量及其宏观管理的认识提升密不可分。印度是除日本以外，获得戴明奖最多的国家。

二、印度国家质量基础发展

在经济发展初期，尽管当时还未出现国家质量基础（NQI）这一概念，但印度政府已经意识到质量基础对经济发展的重要性，循序渐进地建立并完善印度质量基础。首先，成立了国家计量机构；其次，吸纳民间发展较为成熟的标准组织成立了国家标准机构，此外还签署国际计量委员会互认协议（CIPMMRA），与参与的国家计量机构（NMIs）彼此承认测量标准的等效度和矫正及测量证书的有效性，以促进自由贸易和消除贸易技术壁垒；第三，成立质量管理委员会（见图1）统一负责全国质量相关工作的管理，并成立国家合格评定机构。至此，印度的国家质量基础设施系统化框架完善，对接国际质量基础（见图2）。

表1 印度经济发展阶段与主要质量事件简表

图1 印度质量委员会构架

1.国家计量机构

1943年，印度政府提出成立印度国家计量机构，以统一国家的计量标准，奠定基础促进经济的发展，为此建立印度国家物理研究室（NPLI）作为国家计量机构，专注于国家计量标准，同时开展物理领域的各项研究活动。1957年，印度成为米制公约的成员国。NPLI代表印度，是国际计量委员会（CIPM）下电磁学咨询委员会（CCEM）、质量咨询委员会（CCM）、时间和频率咨询委员会（CCTF）的成员，是声学、超声波和振动学咨询委员会（CCAUV）、物质量咨询委员会：化学和生物计量（CCQM）和电离辐射咨询委员会（第二小组委员会）：放射性核素的测量（CCRIII）的官方观察员4。NPLI于1999年10月14日签署了国际计量互认协议（CIPM MRA），加入国际计量互认体系，并指定印度巴巴原子研究中心（BARC，成立于1966年）作为其电离辐射测量机构。

2.国家标准机构

1946年英国统治末期，印度面临着建设工业基础设施的艰巨任务。印度工程师协会起草了建立一个承担制定国家标准工作的机构的宪法草案初稿，工业和供应部发出了宣布正式成立“印度标准机构（ISI）”的备忘录。ISI于1947年正式成立。成立初期，ISI专注于标准化活动，为普通消费提供标准。ISI根据1952年印度标准机构（认证标志）法令，启动了认证标志计划，并于1955～1956年正式开始向符合印度标准的制造商授予ISI标志。虽然产品认证标志是根据法令进行的项目，但ISI的其他标准化工作及其制定不受立法的管辖和约束，属于民间机构。因此，1986年议会通过了一项法案，于1987年成立了印度标准局（BIS）。根据法案，BIS接管了ISI的职员、资产、负债和职能，并扩大了原ISI的管理范围与权力。政府想通过这次转变，建立起质量文化和意识的氛围，让消费者更多地参与到制定与实施国家标准中来。印度标准局作为印度国家标准机构，作为法人团体行使政府职能，进行国内外的标准、标准化以及认证管理的活动。

图2 印度国家质量基础设施（国际计量局认可）

3.国家认可机构

1992年印度质量委员会（QCI）成立。作为印度工业质量促进局下辖的一家独立组织，QCI旨在为全球提供有竞争力的印度产品、服务和流程，积极促进印度产品的国内和国际贸易，旗下国家认证认可委员会（NABCB）是印度唯一的国家合格评定服务机构。NABCB根据委员会的标准和国际标准准则对认证和检验机构进行能力评估，并提供认可评定。NABCB作为印度国家认可机构，在国际性论坛上代表印度工业利益，通过成员和积极参与成为国际多边/双边互认协议（MLA/MRA）的签署国。现在，NABCB是国际认证论坛（IAF）和太平洋认证合作委员会（PAC）的成员，是其质量管理体系、环境管理体系、产品认证、国际G.A.P、食品安全管理体系和信息安全管理体系的多边互认协议的签署国。NABCB还是国际实验室认可合作组织（ILAC）和亚太实验室认可合作组织（APLAC）的正式成员，签署了检验多边互认协议。

三、印度质量法规建设与发展

印度历来重视立法，为质量管理的发展提供良好的法制环境。印度传统法律在英国殖民时期被颠覆，印度社会接受了现代西方法治文明，加入了普通法系的行列。同时，通过大量印度本地的判例，解决了英国传入的普通法与印度传统教法的转接与过渡问题，形成了本土化的现代印度法律体系。印度自独立后开始由农业型经济转向工业主导经济，强调国家干预、商业监管及中央规划，国家在各个领域设立法案，使政府工作有法可依。

1.在经济领域的立法

独立后，在保留英国在印度实行法律的基础上，印度政府生效了《印度共和国宪法1950》，奠定建立新法律体系的基础；系统整理和编纂了《印度教法典1956》，法典化、系统化了混乱的印度教法，降低印度法律现代化的障碍；为了迅速改变落后局面，印度很长一段时期实行了计划经济，并加强了经济立法：《外汇管理法1947》、《进出口（控制）法1947》、《资本发行（控制）法1947》、《版权法1947》、《工业（开发和管理）法1951》、《主要商品法1955》、《公司法1956》、《贸易和商品标记法1958》、《垄断和限制贸易实施法1969》、《专利法1970》等5。

随着时间和经济的发展，印度逐渐步入工业化。自1980年起，印度政府相继对《公司法》、《所得税法》、《关税法》等法律进行修改，为国内产品的出口创造了稳定的法律条件6。2014年莫迪政府上台后，撤销了印度国家计划委员会，成立了“全国改革印度学会”作为政府智库性咨询机构。此后，展开了一系列的改革：税收制度改革、公营企业改革、新征地法案修改，并放松对国外投资的限制7。2017年3月印度议会下院通过《新税改方案》并在7月开始实施，该法统一了全国税制，新税制系统若推行成功将是推动印度经济现代化的重大立法胜利。

2.质量基础相关法律法规

印度在质量基础方面的立法不多，主要有计量相关法规、标准相关法案及其更新补充法案。计量方面主要有《度量衡标准法案1976》以及《包装商品度量衡使用标准规定1977》两部法规，为商品计量方面尤其是包装计量上创造了一个相对公平的环境8，基本保证了消费者能够获得必要的信息，确保了消费者对商品情况的知情权。

1986年12月颁布的第63号法令——《印度标准局法1986》9作为印度管理标准及认证的基本法律，规定了印度标准局的设立、机构以及职能等方面。《印度标准局规则1987》、《印度标准局（认证）法规1988》作为补充更新法案分别规定了标准的制定和管理制度，以及产品认证和体系认证的管理制度（印度BIS认证）。BIS作为第三方认证机构，通过其认证的产品会打上ISI的标签，在印度及周边国家有着广泛的影响和良好的信誉。衍生的相关法规还有《印度保准局（局长的任命、期限及条件法规）1987》、《印度标准局（顾问委员会）法规1987》、《印度标准局（认可消费者协会）法规1991》、《印度标准局（科技人员招募）法规2002》、《印度标准局（实验室技术人员招募）法规2007》等，对标准局工作人员的管理做了详细规定，加强产品的标准和认证工作。

3.食品安全法律法规

在印度编纂并出台《食品安全及标准法2006》前很长一段时间，印度的食品安全监管是以《防止假冒伪劣食品法1954》、《防止假冒伪劣食品法规则1955》为核心，由印度卫生及家庭福利部（MHFW）强制执行，以《牲畜进口法案1898》、《必须日用品法1955》、《水果产品指令1955》、《食品产品指令1992》、《奶及奶制品指令1992》、《植物检疫指令2003》等十多部法规共同作为法律保障来进行监管10，并随着时间推进不断进行修订。现今，MHFW的职能类似美国食药监局（FDA）。

2005年印度政府编制了一部完整的食品法，以科学的法规标准为基础，为所有涉及到的食品建立相应的基准，并为食品生产、储藏、销售等各环节提供指导和管理。《食品安全及标准法2006》建立了科学的食品安全风险管理体制，与所有现行的法规法案共同组成了印度食品管理法律系统，完善了食品安全监管手段与责任机制，由印度食品卫生及标准局（FSSAI）管辖。此后，FSSAI不断对此法案进行补充与修订，如《食品安全和标准（食品标准和食品添加剂）2011、2016》、《食品安全和标准操作法规（进口食品）2017》等。印度对食品安全司法建立的专业机制，对保障印度食品安全、保障食品安全的基本权利发挥着重要的作用。

在2015年，印度食品监管部门以食品法律法规为依据，对雀巢“美极”方便面因味精和铅超标发出了史上最大规模食品召回令，是一次成功的食品安全风险管理。但长期以来，印度食品市场掺假和污染牛奶、毒苹果、假酒事件、鼠药蔬菜、混油苛性钠的糖果等全国普遍性食品质量问题，并没有得到有效的根治。

4.消费者保护及法律法规

随着经济的发展，印度逐渐步入工业化进程，日益增长的经济需求与民众对高质量要求的冲突日渐加深，法律法规也随之及时更新。印度保护消费者权利运动起步晚于美国和英国等发达国家。1986年，印度政府颁布了《消费者保护法1986》——印度最重要的法律之一，设立国家级、邦级和县市级消费者保护委员会及国家消费者争端赔偿委员会，负责处理消费者对厂商的投诉，对消费者进行“消费权利”教育：政府相关部门通过自愿者组织和宣传媒介，组织报告会、讲座，开办夏令营，或由学校、院校开办培训班等。

为保证《消费者保护法1986》的实施，印度还制定了以一些法规对原有法律进行补充及更新，如《消费者保护法解释1986》、《消费者保护规则1987》、《印度标准局（消费者协会认可）法规1991》、《消费者福利基金规则1992》、《消费者保护法规2005》等。印度标准局通过产品质量认证、检查和监督工作来保护消费者利益，尤其是当已认证、标有BIS标记的产品仍然不合格时，一经查出立即在媒体予以曝光，直至撤销认证标记。除此之外，在相关领域印度也制定和实施了一系列法律法规以监督、管理产品质量，保护消费者权益。

四、印度质量发展的新进展

印度经济自1991年实行经济改革开放以后迅猛发展，年均GDP增速达到5.5%，其中2000～2010年为6.75%，2010后为7.3%11。为了令经济政策自由化，印度政府采取了重大措施，包括放松贸易约束、减少国内贸易限制等。作为回应，美国、欧洲、日本等跨国公司扩大了在印度的业务。同时，印度国内的企业看到了拓宽出口贸易的机会。这一时期，标准的发展和质量奖的评选推广，对印度质量的发展非常有效12，一定程度上满足了企业为了应对发展机遇，提升质量管理的需求。

1.质量教育职业化

印度以质量技术基础为依托，加强质量教育的发展，推动政府的印度制造计划。但印度交通设施和城市基础设施落后，教育的两极分化加剧了贫富差距，质量管理的应用与发展目前较多体现在企业产品质量与效益的提升上，以及高等教育体系和人才教育的推进上，对社会其他方面的作用并未显现。印度的经济正在转型，成熟的经济社会是从农业主导转到制造经济，再转到服务经济，质量对促进经济增长的作用不容小觑。印度目前依然是农业社会，超过60%的印度青壮年从事农业及农业相关的活动，约30%的青壮年从事服务行业，而中间领域也就是制造业还没有得到充分的发展。随着农业科技的发展，印度产生了大量的剩余劳动力，这些人没有足够的就业技能，因此印度要想发展整个经济生态系统，必须发展制造业。

过去，印度的质量教育主要依靠企业引进TQM、ISO、六西格玛等管理方法，由企业对自身员工进行相关的质量教育13。为了将印度的人口潜力转化为收益，印度政府引进美国质量教育体系，通过印度质量委员会在全国推广和认证[印度质量委员会的其中一个认证委员会是国家教育和培训认证委员会（NABET）]，建立从形式到技能的转型机制。比如，在一些不需要高等教育知识和能力的工作中，使学位与职位分离，让印度的专业人才触及重要、先进的质量知识体系。

NABET有两种职业培训机构。（1）工业培训机构（ITI）隶属国家职业培训委员会（NCVT）。1950年，印度引进了“工匠训练计划”，通过提高工业培训，为受过教育的青年提供就业岗位，减少失业率，培育年轻一代的技术和工业态度。（2）职业培训机构不要求NCVI隶属，获得NABET认可即可。职业培训是印度国家福利保障的重点之一。QCI负责制定培训机构质量管理和认可标准，旨在为全面发展学生的职业教育和培训提供框架。NABET在其中负责制定培训的标准和课程，并颁发相关证书。相关行业和职业的教育和培训包括工程技术、农业和农村发展、业务与商业、家庭科学与酒店服务、健康和医疗、计算机科学与信息技术、图书馆与信息科学等丰富课程14。

2.印度国家质量会议、质量奖和刊物

印度自2005年至今，每年举办国家质量大会（National Quality Conclave）15。作为印度质量方面最大的活动，该大会由印度质量委员会主办，印度工业政策促进局、美国质量学会（印度分会）等机构支持。每一届都有超过1600多位来自各行各业的代表参加，包括工业、医疗保健、教育和政府等。为期两天的会议包括开幕式和致辞、主旨演讲、分会场演讲及讨论、质量奖颁奖及案例分享、闭幕致辞。印度国家质量大会由WHO为其医疗保健部分提供技术支持，也有一些国际质量学术组织作为其智库以供咨询，邀请一些国际级的专家分享质量专业领域的最新趋势。历年国家质量大会主题如表2所示，2017年9月举办的第12届国家质量大会，主题为“利用质量驱动经济和社会发展”。

印度质量委员会（QCI）自2007年起开展QCI-D.L.Shah质量奖的评选，提升大家对通过质量举措来改善发展水平以获得竞争性优势的意识，设白金奖、金奖和银奖。与印度吉拉夫•甘地国家质量奖（此奖项与美国波多里奇质量奖、欧盟EFQM卓越绩效奖、日本戴明奖类似）不同，D.L.Shah质量奖是以单个的项目或案例为评选内容的。评判标准包括：问题/解决方案的阐明；方法上的智慧与创新；数据源和收集；技术方法；团队协作；问题诊断（根源分析&质量工具部署）；项目中使用的标杆；项目的影响（有形利益、无形利益、社会经济效益和环境效益）；项目的可持续性；标准化和横向展开。奖项的评选流程如下：（1）线上申报，通过NBQP秘书处审查后，根据资料请企业补充材料；（2）文件审查，评选工作组根据提交的文件资料进行初步筛选，邀请通过筛选的组织进行项目演讲答辩；（3）项目答辩；（4）现场审查项目的实施情况；（5）终选与交流。最后，获奖的组织将在印度质量大会上进行演讲。

每年，QCI都会收到大量各行各业的申报项目，经过多重严格评审后，为优秀项目授奖。2013年，QCI编制并出版了《质量最佳实践I》，从几年来获奖的项目选出有特点的进行详细介绍，以供借鉴。2015年，《质量最佳实践II》出版，包括了八大行业的17个案例，每一个案例都代表了独特的质量理念应用，从基础实施技术到一些最新的工具和战略，比如精益六西格玛、流程重组等。不论哪个行业的质量专业人员和质量经理，都能够从中获取重要资讯，帮助读者了解质量管理实践的广泛应用性、在竞争性世界中持续改善和长期维持高质量的重要性16。2016年第十届印度D.L.Shah质量奖有8个机构获得白金奖，13个机构获得金奖，17个机构获得银奖。

表2 历年印度国家质量大会主题

3.政府部门开展质量管理

印度质量促进委员会（NBQP）在政府部门的授权下，在一些政府部门中开展实施精益管理和持续改善的任务17。国际改善协会（印度）在此质量管理系列项目中也起到了较大的促进作用18。政府公共服务部门长期处在为其公民提供更好更快服务的压力之下，然而政府的运营能力是有限的，需要部门减少浪费并充分利用每一分钱。简而言之，公民、政要、贸易伙伴、邻国以及全世界都在期望行政部门能够提供更多，由此推动着行政部门必须提升运营效率。

精益管理和持续改善旨在简化工作流程、改善工作场所、建立一种持续性实践改进文化。改善是由提升期望所驱动的可持续性的方法，能够提升运作效率、减少浪费，以个人为单位解决日常面临的工作挑战。通过近几年的努力，获得了一些切实有效的益处，比如节约空间，更好的空间利用，减少文件检索时间，提升工作流程等。这些明显的效益，让政府要求NBQP继续执行在政府部门中开展的质量管理项目，作为政府传递“改革”的媒介，形成一种质量文化，并持续性地为此提供支持。

4.制造零缺陷零影响计划（ZED）

印度企业对质量的重要性有超强的意识，但实施力度与意识不匹配。全球所有的质量管理技术在印度企业中均有存在，但新技术的使用率较低。TQM和ISO认证管理的实施率最高，其次是质量奖和六西格玛。印度总理莫迪在第68届独立日庆典上指出，印度的工业，尤其是中小微型企业，要制造出没有缺陷、对环境没有负面影响的产品。为了鼓励本国和外国公司在印度开设工厂，帮助印度成为制造业大国，2015年印度质量委员会响应印度制造“零缺陷、零影响”的目标，建立了ZED计划，及其知识体系模型和认证19，提高中小微企业的竞争力。

ZED计划包括成熟度评定模型，是一个综合、整体集成的认证系统，旨在通过这一评定和认证模型来提升中小微型企业的质量发展水平。该评定模型包括生产管理、质量管理、设计管理、安全管理、环境管理、能源管理、自然资源管理、人力资源管理、知识产权管理和绩效管理10个维度。ZED认证和评定涵盖印度中小微企业已存在的所有评价参数，包括质量管理体系或质量技术工具、精益制竞争力项目、临床设计和技术与质量升级、构建知识产权意识。将质量概念从一个管理工具整体变为一种竞争力资源，将减少缺陷产品依赖于最终检验转变为依赖流程改善，比如质量计划、产品和流程设计、流程优化、高效资源管理、有效外包和突破性成果；聚焦于产品与服务的质量，并通过对生产过程的设计、生产的维护、环境效益最终达到制造的可持续发展20。同时，根据每个行业的独特运营条件，正在开发针对不同行业的特定模型。以食品制造业为例，整个评估模型共制定了13个大类50个小类的评价标准，每个类别分为5个等级，通过评分最终确定该企业的ZED评定等级。

图3 ZED公司等级评价分类（有效期为4年）

表3 印度政府对参与ZED认证企业的财政支持

印度政府鼓励并建议寻求绩效增长与环境保护协同发展的企业，加入并认可ZED认证项目。ZED为印度许多中小微企业尤其是寻求内部管理和运营系统提升的中小微型企业带来了许多益处：更容易获得银行贷款（印度银行家协会予以支持）；可信可靠的供应数据；高品质、低报废、高收入的产品和流程；加强国际竞争力；减少对环境的负影响；国家奖励和鼓励体系；学习标杆案例和密切合作的机会；品牌认知和影响力等。许多印度质量相关的协会与机构也参与推进ZED，加速各行各业质量的意识、采用和接受。迄今为止，已有14712家印度中小微企业参加了宣贯项目，4111家已经注册了ZED计划，886家已经完成了自我评估，完成ZED认证与授牌的企业数量暂未有官方的统计发布。

印度政府还实施“对参与ZED认证计划的中小微企业的财政支持”，总预算为491千万卢比，约合5.03亿人民币，其中印度政府捐款365千万卢比。该财政补助仅用于支持前22222个中小微企业（现场评估），具体的补贴情况如表3所示。

近几年，政策工具和市场干预开始对中小微企业的公共采购政策的实施进行干预，外商投资也开始涉入印度本土的制造业，如铁路、国防、电子商务，甚至电子制造及航空航天领域。在国际市场的强大驱动下，印度政府希望通过ZED计划让印度本土制造朝着支持印度市场快速变化、生产更有国际竞争力的产品的方向发展，最终获得双赢局面。

五、小结

纵观印度质量管理的发展历程与措施，我们可以发现，政府在其中起到了必要的作用，有以下几点可以阅参、借鉴。

第一，印度的众多质量机构，比如印度质量委员会、印度标准局等，都是由政府部门主导，与工业界共同协调而成立的，是介于政府与纯社会机构之间的“半官方”，具有连接政府、工业界与社会三者之间的桥梁作用。政府部门负责质量法律法规以及监管监督；而促进质量推动和发展，则由诸如印度质量委员会等在政府的支持下承担具体推进工作。

例如，印度质量委员会作为独立的社会团体，承担着国家ZED计划的制定与推广工作；印度的质量职业教育，是由印度质量委员会下属的国家教育和培训认证委员会进行具体的课程、认证证书的设置，并对相关职业教育机构进行认证认可，保证了全国范围内的证书、培训机构的一致性、市场性，杜绝了假冒伪劣培训机构的出现。

第二，在国家质量发展战略上，印度最高领导人明确提出了“印度制造”的概念，并提出了“零缺陷、零影响”作为支撑“印度制造”的重要环节，提升质量。此外，“零影响”支持环境保护，减少工业制造对环境的负面影响。这在发展中国家的国家策略中并不多见。

印度政府意识到中小微企业对于印度成为制造大国的重要性，启动了ZED计划对中小微企业进行企业成熟度评估与授牌，由该计划统一为中小微企业梳理、改进内部管理，并通过提高质量以提升企业竞争力，进而成为提升印度制造整体国际竞争力的有效助力。

第三，印度对质量发展计划有非常明确的财政支持。仅针对中小微企业的“ZED认证计划”补贴，印度政府拨款超过5亿人民币。与其他国家直接针对企业的财政扶持计划相比，额度较大，从国家财政层面上全力支持“零缺陷、零影响”的质量发展战略建设。

近年来，印度作为全球经济增长最快的主要经济体之一，不断地缩短与我国的差距。我国的宏观质量管理，亦可从印度的质量管理新进展与措施中，借鉴一二。

[1] 2016全球制造业竞争力指数，德勤&美国竞争力委员会.

[2] 印度经济，http://zh.wikipedia.org/wiki/印度经济.

[3] 日本戴明奖，https://en.wikipedia.org/wiki/Deming_Prize.

[4] 国际计量局印度质量基础设施，http://www.bipm.org/en/about-us/member-states/in.

[5] 印度的法律概况，http://std.gdciq.gov.cn/gssw.

[6] 文富德，印度高科技发展战略研究,2011.

[7] 莫迪上台后印度经济增长“新常态”，亚太经济，2015.