杭州市黑臭河治理长效管理问题与对策

余佳龙+余晓燕+戴海炎

摘要 近几年来，杭州市黑臭河道治理取得了阶段性成效，但是河道长效管理体制缺失造成黑臭河整治存在反弹隐患，治水成果不稳定。本文对杭州市黑臭河整治管理现状进行了分析，找出影响水环境长效管理问题的关键原因，提出了针对性治理对策。

关键词 黑臭河道；治理；长效管理；问题；对策；浙江杭州

中图分类号 X522 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）20-0161-03

杭州市共有河道3 223条，总长14 751 km。其中，绕城以内河道470条，总长1 012 km，绕城以外河道2 753条，总长13 739 km。杭州市河道大多属于原河网，多数河道配水靠钱塘江，水环境容量很小。随着城市化、工业化进程的不斷加快，河道生态系统承受的压力越来越大，河涌污染问题日益凸显[1]。水体黑臭是最为典型的河涌污染现象之一[2]。按照浙江省定黑臭河、垃圾河标准和地表水环境质量标准，杭州市在“五水共治”之前有348条垃圾河和黑臭河，纳入监测范围的1 334条河道中，劣Ⅴ类水河道约占40%，其中主城区劣Ⅴ类河道又占河道总数的2/3以上。

自2014年“五水共治”以来，杭州市投入巨大的物力、财力和精力治理黑臭河和垃圾河，至今已消灭71条垃圾河和193条黑臭河，全市水环境质量得到明显改善。2015年6月水质监测结果显示，全市纳入监测的1 334条河道中，Ⅰ～Ⅲ类水质比例为55%，达到或优于Ⅴ类水质比例为72%，较治水前提高22%。其中市区河道达到或优于Ⅴ类水质比例为67%，较治水前提升17个百分点。

然而河道水环境问题并没有得到根本性解决。2015年上半年，媒体多次曝光杭州市河道存在的问题，一些2014年“摘帽”的黑臭河2015年又“戴帽”，群众满意度不高。因此，本文调查了杭州市“摘帽”黑臭河道的水质现状，找出了黑臭河治管的主要问题，并提出了加强河道长效管理的对策。

1 杭州市摘帽黑臭河水质监测概况

为了科学评价杭州市已整治黑臭河治理效果和管理水平，2015年5—9月，杭州市五水办委托第三方检测机构对杭州市193条摘帽黑臭河进行连续5个月的跟踪监测，监控水质变化。按照《浙江省垃圾河、黑臭河清理验收标准》（浙治水办发〔2014〕5号），对透明度<20 cm或者高锰酸盐指数>15 mg/L的河道发出黑臭河红色预警（反弹率）；对透明度或高锰酸盐指数接近省定黑臭河标准10%或者有轻微臭味的河道发出黄色预警。

从表1可知，全市已整治黑臭河红色预警率在4.10%～9.30%之间，黄色预警率在3.10%～10.80%之间。杭州市治水办从2015年5月起每月通报预警黑臭河，并启动问责程序，基层河道养护管理的力度有所加大，黑臭河红色预警率和黄色预警率呈下降趋势（图1）。

对照地表水环境质量标准的4项主要指标（透明度、高锰酸盐、氨氮和总磷），跟踪监测的193条河中，劣Ⅴ类水质河道比例始终在1/2以上；Ⅳ类水质河道有25条，占13%；Ⅲ类水质及以上河道32条，占17%，主要分布在建德。

2 杭州黑臭河治管的主要问题

从对已“摘帽”的193条黑臭河跟踪监测数据进行分析发现，杭州市黑臭河治理虽然取得阶段性成效，但部分已“摘帽”的黑臭河由于治本措施采取不够，长效管理养护不到位，黑臭河治理成果存在反复现象，反弹率在4.1%～9.3%之间；治理好的黑臭河1/2以上还是劣Ⅴ类水质，距离群众“获得感”还有不小差距。究其根源，主要有以下5个方面的原因。

2.1 截污不彻底，大市政管网不配套

杭州市主城区河道治理效果反复的主要原因是截污纳管不彻底。据统计，每天有超过10万t的污水直排河道。杭州市主城区河道流量流速小、环境容量小，无法自然降解直排至河道的污染物，直排的污水严重影响河道水质。截污纳管不到位的根本原因是大市政污水设施建设与河道末端截污纳管脱节。长期“管随路走”的建设模式造成外部大市政污水管网、泵站尚未配套建设到位，存在有主干管无毛细管、或有毛细管无主干管、或主次管均有而无泵站、或泵站与管网设计容量偏低等问题。仅主城区亟需大市政配套设施就有134处，分布在双浦、三墩、拱北康桥、乔司、城东新城、笕桥等区域。目前，地下市政污水管网建设主体交叉混乱，主管网和泵站建设主要由建委负责，还有一些污水主管网由各种区块建设指挥部或者地块开发主体负责，末端河道截污纳管又由城管委负责牵头。其次，由于部分已建雨污管网图纸台账不清，管理混乱，后期易造成雨污混接，越接越错综复杂，从而造成污水进河道。

由于发展的阶段性，农村地区与城乡结合部的黑臭河治理后仍然有大量生活污水直排入河。有些乡镇农村生活污水处理和黑臭河治理完全脱节，已经完成农村生活污水处理的村庄往往忽略河边的截污纳管。

2.2 河道长效管理和养护投入严重不足

河道长效管理最根本的手段是河道养护[3]，但因为标准不高、经费不足，无法保证治理后的垃圾河和黑臭河不反弹。目前执行的绕城内河道养护管理标准是6年前制定的，为2.5元/m2，仅为宁波河道养护标准的1/10，完全跟不上人工成本的上升，甚至连河道最基础的保洁费用也难以满足，更不要说河道生态修复保持水质稳定的花费。绕城外河道养护由林水局河道管理总站牵头监督考核，属地政府负责。2011年市政府出台郊区河道长效管理考核办法，每年由市财政拨付700万元，通过以奖代补形式补助各区，但是这个补助政策在“五水共治”后已取消。

2.3 河道引配水缺乏科学统一调度

河道自净能力很大程度上依赖于河道的流动性[4]。目前，杭州市主城区400多条河道配水缺乏统一科学调度，51座有引配水功能的闸站、泵站分别由林水局、城管委、园文局3个部门和各区政府分头管理。由于各个部门和区政府都从本部门或本区域利益角度调度配水，易出现应配不配等问题，造成部分河道水质恶化。此外，运河引水条件受制于下游地区，钱塘江引配水又受氯度、浊度等水质条件影响，较难做到应配尽配，引配水机制有待进一步完善。绕城外河道的配水由各行政区自行调度为主，缺乏跨区的协调，造成部分河道长期无水可配，变成封闭水体而影响水质。endprint

2.4 部分基层河长制落实不到位

河长制是地方政府对河道水环境治理负责的基本制度[5]，是加强水环境治理的重要抓手。河长均由各级党政主要负责人担任，为第一责任人，负责辖区内河流的综合治理。然而现场抽查和媒体抽查发现，有些乡镇（街道）、村（社区）河长没有建立巡查机制，检查记录缺失，对河道情况特别是排污情况未掌握。部分乡镇（街道）干部调整后，河长未及时调整，出现“空挡”。部分河长公示牌信息不全，群众发现问题无法及时与河长取得联系。少数河道长效保洁制度没有认真落实，出现“垃圾”反弹现象。如萧山区、富阳区少数河道有垃圾未及时清理或存在油污，还有河岸两侧垃圾和违章搭建也出现反弹。

2.5 全民治水的氛围尚未充分形成

从随机询问调查来看，大部分群众还是不了解黑臭河治理工作，缺乏“保护河道环境、人人有责”的意识，认为那是政府的事。甚至部分河道周边群众不光参与治水的意愿不强，还存在乱倒垃圾的习惯，特别是城乡结合部外来人口多的地区，保洁压力更大，保洁速度跟不上倾倒垃圾的速度。已经整治好的垃圾河和黑臭河现场除了河长公示牌外，很少见到宣传全民治水的横幅和标语。

3 加强河道长效管理的对策

要保证河道水环境根本性好转并持续改善，“三分靠治理，七分靠长效管理”。根据杭州市河道治管存在的问题和原因分析，提出以下对策。

3.1 以污水零直排为突破，加快河道治本工程

河道水环境要根本改善，关键是截污纳管这个治本工程，特别是解决截污“最后一公里”问题。要抓紧制订大市政管网与小市政管网的配套综合规划，加快推进河道周边大市政建设，加大末端截污纳管力度，解决污水直排、混排河道问题。对目前难以接入大市政的生活污水，由区级政府采取建设分散式污水处理设施的方式，经处理后排入河道，减小河道污染负荷。杭州市治水办提出的采用5种“污水零直排”建设模式，具有很强的科学性、操作性和可达性，建议予以推广。一是沿河永久性截污纳管模式，适合外围具备大市政条件的河道，如拱墅区零李佛桥河。二是沿河临时性截污納管模式，适合外围具备大市政条件，属于城中村待拆迁区域的河道，如拱墅区神龙桥河。三是雨污合流区域前端难以分流，末端采取截污闸或泵的形式，实现晴天污水进入大市政模式，如西溪河桃花江暗渠治理。四是周围无大市政配套，沿河截污后配套建分散式污水处理终端，处理达标后排放河道，如滨江区许家河。五是沿河面源排污难以直接截污的，采取沿河生态床技术进行局部处理模式。在截污纳管的基础上，注重雨污管网图纸档案的建立和管理。建议以区级政府为主体，建立各自行政区内雨污管网的电子档案，并对图纸的覆盖率和准确性进行考核，避免后期出现误接、误挖现象，也便于后期的维护和规划。

3.2 加大财政投入，完善河道长效管养机制

一是在方式上，建议以市场化、专业化、社会化为方向，加快建立治污设施运行维护、河道保洁清淤、农村保洁管理等方面的长效机制。建立网格化河道保洁网络，确保每条河道都有管护单位，形成点线面结合、水岸同治同管、河面路面立体保洁机制。积极探索第三方专业运行维护河道管理模式，建立健全河道保洁及河道清淤轮疏机制。二是在经费上，建议提高河道养护标准，按照改善和稳定水质要求，科学测算养护成本，大幅度提高河道单位面积养护经费。恢复绕城外河道保洁养护的以奖代补政策，从政策导向上实实在在体现长效管理的重要性。对绕城外河道截污纳管和生态修复的项目，也制定相应的市区补助政策。

3.3 全市一盘棋，科学调度配排水

在组织协调上，建议对现有的“九龙治水”模式进行改革，将多部门的引配水职责进行整合，建立高效协调的城区河道统一配水调度机制。在配水方式上，摸清运河、钱塘江等主要配水源的水质、水位等时空变化特点，摸清农业等用水需求特点，从全市一盘棋的角度，按照问题导向，应配尽配，统一科学调度，实现效益最大化。

3.4 落实河长制，强化治水责任

建议对河长职责进一步明确，并加大抽查考核力度。各级河长要切实牵头组织开展包干河道水质和污染源现状调查、制订水环境治理实施方案、推动落实重点工程项目、协调解决重点难点问题，做好督促检查，确保完成水环境治理的目标任务，履行好管、治、保“三位一体”职责，实现河长制的长效性。建议各级河长加大对包干河道的巡查力度，县级河长不少于15 d巡查1次，乡级河长不少于每旬1次，村级河长不少于每周1次。巡查的重点是河道截污纳管、日常保洁是否到位；工业企业、畜禽养殖场、污水处理设施、服务行业企业等是否存在偷排、漏排及超标排放等环境违法行为，是否存在各类污水直排口。每次巡查都要做好记录，发现问题及时妥善处理。河道保洁员、网格化监管员要结合保洁、监管等日常工作，每天开展巡查，发现问题及时报告河长。对河长工作不到位，造成河道水环境恶化的，要严格问责。同时发挥群众的监督作用，确保群众反映的问题，河长事事有记录、件件有落实。

3.5 多途径、多手段整合，实现全民治水

一是利用河长制APP载体，加强推广，发动公众发现问题。 杭州市河长办组织开发了一套河长制APP，社会公众可以通过手机下载安装。该软件实现河道问题“随手拍”等即时投诉和整改反馈功能；同时公开河道信息（各级河长信息、河道治理“一河一策”、河道治理目标、河道每月水质数据、河道治理重点工程等信息）。但目前推广使用率偏低，建议加强该APP的推广，鼓励群众通过手机参与治水、监督治水。二是利用河道保洁员兼职信息员，随时发现河道问题。探索将河道保洁员转为兼职信息员，在河道巡查保洁中发现问题随时报告，同时给这些兼职信息员一定的绩效激励，确保第一时间发现问题。三是全民动员，构建社会共治的河道治理网络。河道水环境也是一种公共产品，其维护需要回归其公共产品的属性。各地可以组建民间护河队，招聘民间河长协助河道治理。四是主动公开治水信息，对列入整治计划河道要对所有晴天排污口全部现场挂牌，标注完成时间和监督电话。四是加强对河岸居民宣传力度，发动群众监督向河道抛洒垃圾的行为，让全民治污、全民护水的观念深入千家万户。

4 结语

河道水环境改善是一项系统工程，需要系统的长效管理机制。只要坚持盯牢长效机制建设这一聚焦点，坚持紧扣问题导向和实效导向这一关键点，秉承“一抓到底”的精神和态度，一定可以实现“小河清清大河净”，治水成果惠及广大群众。

5 参考文献

[1] 李平日.从地理学视角看广州河涌治理[J].热带地理，2009，29（2）：107-111.

[2] 刘成，胡湛波，郝晓明，等.城市河道黑臭评价模型研究进展[J].华东师范大学学报（自然科学版），2011（1）：43-54.

[3] 罗刚，刘军，胡和平.生物修复技术在白海面黑臭河涌治理中的应用[J].环境科学与管理，2009，34（2）：115-118.

[4] 谌伟，李小平，孙从军，等.低强度曝气技术修复河道黑臭水体的可行性研究[J].中国给水排水，2009，25（1）：57-59.

[5] 叶镕蓉.我国城市黑臭河道治理的法律支撑[J].法制与社会，2016（7）：194-197.endprint