发挥会计监督作用确保扶贫资金精准管理

[摘要]我国扶贫攻坚战已经进入关键的决战时期，中央及各级地方政府为实现2020年全国贫困人口整体脱贫的总体目标逐步加大了资金的投入力度。然而，扶贫资金被贪污、挪用、冒领、闲置、浪费等问题并没有得到根本的解决。文章以近年来国家审计署的审计报告和审计公告为依据，通过对扶贫资金出现问题的原因分析，发现扶贫资金从预算到使用以及效率评价都缺少强有力的会计监督。为此，文章提出构建扶贫资金的会计监督体系以及完善预算核算体系的对策和建议。

[关键词]审计报告； 会计监督； 预算体系； 公共资源

[DOI]1013939/jcnkizgsc201731187

1前言近年来，国家逐步加大扶贫资金的投入力度，多渠道增加扶贫开发投入。2011—2015年，中央财政扶贫资金从272亿元增长到46745亿元，年平均增幅183%，2016年中央财政和省级地方财政专项扶贫资金首次突破1000亿元。其中，中央财政扶贫资金667亿元，同比增长434%，省级财政超过400亿元，同比增長50%以上，减少贫困人口1000万以上。然而，与此同时，国家审计署的审计报告披露的扶贫资金的管理问题依然突出，如何加强对扶贫的管理是迫切需要解决的问题。

2财政扶贫资金在管理和使用上存在问题及原因分析

2014年6月和2016年6月，国家审计署先后两次发布公告并向全国人大常委会汇报审计工作报告，披露了扶贫资金存在的问题。

审计了40个县的扶贫资金5013亿元，违法违规资金1027亿元，占抽查资金的2036%。主要问题有：

部分资金分配未充分考虑建档立卡贫困人口情况；

大量扶贫资金被虚报冒领或违规使用

扶贫资金闲置或损失浪费严重

仔细研读这两份《公告》和《报告》，我们发现造成财政扶贫资金存在问题的原因有以下几个方面。

21投入渠道分散，统筹整合不到位

我国财政扶贫资金投入和管理机制的特点是“分项投入，多头管理”。这些扶贫资金的使用和管理部门涉及财政部门、各级扶贫办、发展改革委、民委、农业部、林业部和残疾人联合会等。这种多部门管理的方式，虽然可以调动和鼓励更多的社会职能部门积极地参与到扶贫工作中来，但是，也给扶贫工作的统一安排带来了不少的沟通障碍，使得扶贫资金缺乏有效的协调，经常出现多项资金投入同一项目、同一成果冲抵多项任务的现象，从而增大管理资金的成本，降低了资金使用的效率。

22基层监管薄弱，资金被骗取或违规使用

在实际工作中，财政扶贫资金的无偿性大大激发了基层地方政府“抢夺”资金的原始动力，由于我们还没有形成一套完整的、透明的、可操作的基础数据收集方法，导致虚报贫困人口，套取大量扶贫资金的行为屡禁不止，而一旦取得了大量的扶贫资金，出于政绩和下年度预算安排的考虑，有些地方政府巧立名目，违规使用。2013年抽查的扶贫资金中就发现了此类违规资金234亿元，占抽查总资金的184%。2016年抽查中发现有151亿元（占当年抽查资金的301%）被虚报冒领违规使用。

23部分扶贫项目无法实现预期效果导致损失浪费

按现行办法规定，需要资金的贫困户是不能直接接受资金的，要想接受资金，前提是进入当地政府和扶贫办申报的项目中，而项目的申报和实施却缺乏群众的参与，导致有些项目在申请资金后无法具体落实，造成大量损失和浪费。2013年抽查的审计报告中显示有443268万元的扶贫资金形成损失浪费，此外，还有227亿元扶贫资金闲置1年以上。2016年的情况更为严重，有87亿元的扶贫资金闲置或损失浪费，占被抽查资金的1735%。

24资金分配未与贫困人口数据有效对接，未严格按规定筛选对象

由于我们还没有形成一套完整的、透明的、可操作的基础数据收集方法，有的地方也未严格按规定条件筛选扶贫对象，加之贫困家庭和贫困人口的传统思想和脸面等问题，有些贫困人口长期得不到资助，而有些非贫困人口却大量消耗扶贫资金，导致部门地区人民对扶贫工作的不信任等问题。2016年的审计工作报告中抽查云南省寻甸县2015年发放的1339笔扶贫到户贴息贷款6560万元中，仅有711笔3433万元（占52%）发放给了建档立卡贫困户。

25部分扶贫项目未按规定履行程序，在个人账户上存放扶贫资金

对于扶贫资金的传递和使用环节，县级有关部门和乡镇政府都负责项目的实施，都是具体的报账单位。但是由于种种原因，个别乡镇政府虚开报账凭证，将报账资金存放于个人账户的情况时有发生，直接导致扶贫资金脱离正常监管。

扶贫资金之所以会出现这些问题，固然有管理机制不到位、行政监管力度不够、分配因素不完善等原因，但是，我们认为，财政扶贫资金的拨付、使用毕竟是一种具体的资金运动形式，既然是资金运动，扶贫资金的来龙去脉就应有一整套完整、系统、全面而连续的会计凭证做依据。那么，依据会计凭证和专业的会计核算方法对资金运动进行核算和监督，防止扶贫资金流失和浪费、提高扶贫资金使用效率就显得尤为重要。

3构建会计监督体系是确保扶贫资金精准的基础

会计的对象是核算和监督的具体内容，即资金运动。会计工作通过确认、计量、记录和披露的专业方法，能够全面、系统、连续、真实、完整地反映资金的来龙去脉。财政扶贫资金作为一种特殊的资金形式，是公共资金、是国有资产和国有资源，是全体人民的共同财富，它的安排、投入、使用和使用效果理应有严格的记录，应该充分发挥会计的监督作用，以接受人民的监督。扶贫资金会计的监督体系包括单位内部会计监督、政府部门审计监督和社会监督。单位内部会计监督是监督体系的基础，政府部门审计监督是监督体系的主导，社会监督是监督体系的重要补充部分。会计监督贯穿于经济业务发生的全部过程，就扶贫资金来说，会计监督又可以分为对资金申报和预算审核的事前监督、对资金使用过程的事中控制监督和对资金使用效果的事后审计和评价监督（见图1）。endprint

图1扶贫资金会计监督体系

31对扶贫资金的事前监督

扶贫资金的事前监督是指对扶贫资金的申报检查和预算审核。这方面可以从两方面入手：一是精准识别贫困人口，细化基础数据的取得，建立贫困人口信息卡片（台账）。对于新增贫困人口要有相关真实的原始凭证，比如，因病返贫需有县级医院的证明，突发事故致贫的要有乡政府和相关机构的认定说明书等等。对于已经脱贫的农村人口，要完善退出机制，杜绝“吃贫困”现象的发生。二是对于基层部门上报的扶贫资金申报项目，各主管上级单位要严格按有关的制度和程序办事，依据以往的会计资料，结合上一年度扶贫资金的使用情况和使用效果，合理做出追加（减）预算。凡是有违规使用扶贫资金的，相关负责人或受益者要严肃处理，并需重新鉴定该项目后再做相应预算。

32事中控制和监管

事中监督是指对扶贫资金在使用过程中的监督。这一阶段的监督主体是会计人员，主要是对资金（业务）发生时取得的原始凭证进行真实性、合法性、合理性和完整性的监督。比如，报账单位提供的资金的用途是否真实，金额是否准确，经手人员签章等凭证要素是否齐全。对于不真实、不合法的原始凭证，会计人员有权不予受理，并向单位负责人报告；对于记载不准确、不完善的原始凭证应予以退回，并要求按照有关规定进行更正和补充。扶贫资金的事中控制和监督是最为重要和关键的环节，从前述审计报告中可以看出，绝大部分违规资金都出现在这一环节，我们不能因为预算下达就完事大吉，也不能因为有事后监督而放松警惕。再好的预算也需要实施到位来体现，再好的监督莫过于防范与控制。

33事后审计与评价

事后的审计监督主要是对扶贫资金使用效果的监督，它是对会计事前监督和事中监督的“再监督”，是对扶贫资金的运行活动、计划执行情况和决算进行全面分析和检查，对违纪行为进行揭露和追究，并提出整改意见，确保扶贫资金有效使用的最后一道关口。事后审计监督主要包括以下几方面的内容：

（1）检查扶贫资金是否实行专款专户管理。按照《财政专项扶贫资金管理办法》第23条之规定，“扶贫资金实行报账制管理，分账核算”。应检查专款账户是否有重复开设、随意撤销的现象；检查专户资金是否有用于行政事业单位基本支出、奖金、津贴和福利补贴等支出项目；检查专款账户的利息收入是否已转存本金，是否有转移和挪用的情况；依据银行的对账单逐笔核对检查专户发生额及余额等。

（2）严格审核各种原始凭证。原始凭证是扶贫资金使用的最初書面证明，包括外来原始凭证和自制原始凭证，一般来说，外来原始凭证的可信度要比自制原始凭证的可信度高，所以应将重点放在自制原始凭证上，比如可以到当地派出所抽查财政部门扶贫对象名单是否真实；扶贫资金领款人签字名单是否与财政部门提供的名单相一致；扶贫项目所需物质的出入库记录是否属实，手续是否齐全；外来和自制原始凭证的要素（日期、金额、印鉴）是否符合规范等。

（3）检查扶贫项目预算的执行情况。主要检查是否有有关部门的建设项目立项批文、建设项目的初步设计概算文件；是否有工程的材料分析表和工程预（决）算等其他资料；项目的建设内容和批准的预算投资是否相符；是否有公开的招投标方式；分析工程预算与决算差额的原因是否合理；相关的材料价格、人工成本和费用定额是否符合标准；有无虚增成本或擅自改变设计的情况等。

4完善公共部门的会计体系是确保扶贫资金精准的基础

财政扶贫资金作为一种特殊的资金形式，是公共资金、国有资产和国有资源，无论基于公共受托经济责任理论，还是基于公共管理理论，扶贫资金作为一种公共资源，其委托主体都是国家或各级政府，扶贫资金的管理者和使用者在国家或各级政府赋予管理这些资金权利的同时，应当负有利用好这些资源并对资源使用情况进行汇报的义务，并接受政府和人民的监督。然而，现行的财政扶贫资金使用情况只是国家预算体系中一个小的组成部分，其预算编制和披露形式过于简单，尤其是使用效果的评价更加无法满足社会公众的需求。因此，应加强和完善公共部门的会计体系建设。

41改变扶贫资金的预算编制办法

我国现行的财政预算体系实际上是一种供给制预算，各级政府、各个部门为了更多地争取预算资源，通常采用增量预算办法，在预算制定上只做“加法”不做“减法”。但是扶贫资金不同于其他财政资金，从理论上讲，扶贫资金的使用效果，应该是贫困人口的逐年减少，与此对应的是扶贫资金的投入也应逐年减少。所以，扶贫资金的预算编制要在国家宏观和中期预算的基础上，客观考量贫困人口变化及原因，采用“零基预算”，正确编制扶贫资金预算支出，要考核预算的编制精度，规范预算的编制程序，避免出现扶贫资金的闲置和浪费。

42建立扶贫资金的政府财务报告制度

2015年10月，财政部颁布了《政府会计准则—基本准则》，《准则》指出政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。扶贫资金作为一项特殊的财政支出资金，它的使用情况既要在“决算报告”中列示，同时也要在政府财务报告中披露。但是，就目前情况来看，我国政府会计财务报告仍然以披露预算信息为主，不能提供公共服务和公共项目效率和效果的信息，扶贫资金的使用情况仍然得不到充分的披露，对扶贫资金的监督也就失去了相关的信息资料。笔者认为，我们可以借鉴企业会计准则的做法，在政府会计具体准则中增加“特殊业务会计准则”，来反映扶贫资金的运行成本及运行效果。

43主管部门会计核算至关重要

目前，关于财政扶贫资金的报账程序如图2所示。

图2扶贫资金报账流程

由此可见，对于扶贫资金的会计核算，除了县级财政的总预算会计和县级国库的国库会计以外，在县级财政和具体的项目实施单位之间至关重要的扶贫主管单位却没有会计核算资料。这将极不利于账簿之间的核对和检查。由于主管单位与具体的实施项目单位具有很强的业务关联度，它们之间的会计核对和稽查相对于财政部门来说更为简便熟练，因此，扶贫主管单位有必要设置相应的账簿，与财政部门和项目实施单位进行核对检查，确保这一环节不出现问题。

总之，加强会计监督，正确反映扶贫资金的来龙去脉和使用效果，是协调扶贫资金在政府与管理者这两者间委托代理关系最为有效的办法，既能最大限度地满足贫困人群的切身需要，真正做到“精准扶贫”，又能避免激化社会矛盾，提高政府的公信力，并为政府预算体系改革提供有益的思路。管好用好这些资金、资产和资源应不止于事后审计，还需要制度靠前建设，监督全面跟进，注重过程管理。

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[作者简介]欧阳珍元（1969—），男，汉族，湖南宁远人，硕士，西北师范大学商学院会计系讲师，研究方向：会计、财务管理。endprint