公安边防部队公职律师制度初探

姚慧慧 李玉鹏 吴昕林

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

公安边防部队公职律师制度初探

姚慧慧 李玉鹏 吴昕林

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

构建公安边防部队公职律师制度是深化律师制度改革、完善中国特色社会主义律师制度的普遍要求，也是推进法治边防建设、提高执法规范化水平的迫切需要。当前部分公安边防总队已经进行了公职律师制度的试点工作，取得了有益经验，但就制度构建层面而言，仍需在确定人员来源、明确选拔标准、划定职能范围、确定管理模式等方面做进一步研究。

公职律师；公安边防部队；制度构建

欢迎按以下方式引用

：姚慧慧，李玉鹏，吴昕林.公安边防部队公职律师制度初探[J].克拉玛依学刊，2017（2）71-75.

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”。2016年3月，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出了建立公职律师制度的具体措施。公安边防部队作为我国边境管理和防卫的重要武装力量，建立公安边防部队公职律师制度是贯彻依法治国精神、建设法治边防的重要举措,对提高部队整体执法规范化水平有着重要意义。

一、公安边防部队公职律师概述

1.公安边防部队公职律师概念界定

（1）公职律师概念。学界对公职律师的概念有不同阐述，部分学者把公职律师定义为“国家机关和国有企业事业单位中具有律师资格并持有律师执业证书，且在本机关或本部门专门从事法律事务工作、提供法律服务的人员”。也有部分学者认为“公职律师就是政府律师，是指具有律师资格或法律职业资格、并且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员、经司法行政部门授予公职律师资格、专门为政府提供法律服务的律师。”而2002年司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）把公职律师描述为：具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。以上三种不同的定义方式中，后两种倾向于将公职律师概念的范围限定于政府律师，而第一种则更为宽泛一些。产生这种不同理解的原因是对于“公职”一词的理解不同。“公职”在《现代汉语词典》中的解释是：“国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务。”而国家机关在我国并不仅限于国家行政机关，还包括权力机关、司法机关和军事机关等，因此，公职律师至少应包括政府律师、军队律师。笔者认为后两种定义实际是对“公职律师”做了缩小解释，第一种定义更贴近理论与实践，有利于对公职律师制度的进一步研究。本文所指的“公安边防部队公职律师”也应是“公职律师”的类型之一。综上，笔者将公职律师定义为：具有律师资格、取得律师执业证书，在国家机关、党政社团和国有企事业单位中任职并提供法律服务的公职人员。

（2）公安边防部队公职律师概念。目前，学界和实务界对公安边防部队公职律师还没有形成统一的认识。广西公安边防总队于2008年8月18日印发了《广西公安边防总队公职律师管理办法（试行）》（以下简称《办法》），其中第六条规定：“总队公职律师是指通过国家司法考试、取得《律师证》（公职）的现役边防警官。”通过上文对公职律师概念的分析可知，在界定公安边防部队公职律师概念时，同样需要考虑基本资格、任职单位、职能范围等条件。因此，对《办法》中界定的公职律师概念，笔者认为可以扩充完善，表述为：公安边防部队公职律师，是指任职于公安边防部门、获得律师资格或者法律职业资格并取得律师工作证（公职）、专为公安边防部队及官兵提供法律服务的人员。

2.相关概念辨析

（1）公安边防部队公职律师与军队律师。由上文的分析可知，公职律师是一个种概念，政府律师、军队律师、公安边防部队公职律师都是其中的属概念。1993年6月，原总政治部制发了《军队法律服务工作暂行规定》，指出：已取得国家律师资格，并在法律顾问处专门从事法律服务工作的现役军官、文职干部等军内人员，经批准可以担任军队律师。从宏观上看，军队律师与公安边防部队公职律师在职责范围上有许多相似之处，但仍不能将两者混为一谈。首先，两者在身份上是不同的。本文所探讨的公安边防部队公职律师主体范围仅限于现役边防警官。其次，两者所持律师执业证书也不同。军队律师所持的是军队律师工作证，公安边防部队公职律师所持的是律师工作证（公职）。最后，在服务对象上，公安边防部队公职律师是专为公安边防部队及官兵、家属提供法律服务的，要求熟悉掌握边防管理、边防检查法律法规，提供的服务更具有针对性，而军队律师的职责范围则更广，既是法律工作者，又是政工人员。

（2）公安边防部队公职律师与法律顾问。法律顾问通常是指受自然人、法人或其他组织的聘请，运用法律专业知识和技能为聘请方处理法律事务、提供法律帮助的人员。虽然二者存在的目的都是为了解决涉法、涉诉问题，提供法律服务，但二者存在本质区别，具体表现为：第一，性质不同。法律顾问是公安边防部门聘请的，二者之间仅为委托关系；而公职律师是公安边防部队内部人员，二者之间是隶属关系。第二，执业范围不同。法律顾问是聘请的，他们本身大部分是社会执业律师，除了向公安边防部门提供法律咨询外，还可以向社会提供有偿的法律服务；而公职律师只能够向公安边防部门提供法律服务，不能涉及社会上的有偿法律服务。

二、构建公安边防部队公职律师制度的意义

1.是深化律师制度改革、完善中国特色社会主义律师制度的普遍要求

律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。建立健全中国特色社会主义律师制度，必须加强律师队伍建设。2015年国务院办公厅印发的《关于深化律师制度改革的意见》在《决定》的基础上进一步提出“针对公职律师、公司律师的职业特点，明确其法律地位及权利义务”。设立公安边防部队公职律师是构建公职律师队伍的重要内容，紧密贴合了律师制度改革的大趋势，因此，在推进社会主义法治国家建设过程中，构建公安边防部队公职律师制度既是对《决定》的落实，也是健全中国特色社会主义律师制度的应有之举。

2.是推进法治边防建设、提高执法规范化水平的迫切需要

公安部边防管理局《关于贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进法治边防建设的决定》中指明：“充分利用部队内部取得法律职业资格证书的人才资源，推动建立边防公职律师队伍，为官兵涉法维权提供专业法律援助服务。”执法问题是公安边防工作和部队全面建设最核心的问题，执法规范化建设在法治边防建设中也居于首要地位。深化执法规范化建设，要求实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。以上目标的实现迫切需要加强公安边防部队公职律师队伍建设，发挥法律专业人才优势，提高部队运用法治思维和法治方式管理服务的能力，改进部队执法工作，提高部队执法水平，提升人民对执法的满意度。

3.是解决官兵及家属涉法、涉诉问题，维护部队内部稳定的必然要求

一方面，为解除官兵后顾之忧，使其能安心服役，要运用法律手段切实维护官兵及家属的合法权益。以广西边防总队为例，自2010年以来，该总队法律援助工作共受理官兵及家属涉法、涉诉案件20起涉案23人，成功追索经济赔偿70余万元。这种法律援助对提供法律服务的主体有着特殊要求，不仅要有丰富的法律服务实践经验，而且要有能深入部队的身份条件以及尊干爱兵的深厚感情。另一方面，近年来，公民法律意识逐步增强，加上媒体渲染炒作，恶意投诉、不实信访时有发生，在一定程度上干扰了正常执法办案，挫伤了边防民警工作积极性。而基层司法部门的工作人员能力水平参差不齐，在处理此类案件时仍有欠缺。结合两方面来看，在公安边防部队建立法律素养更高的公职律师队伍是很有必要的。

三、构建公安边防部队公职律师制度的初步构想

1.确定人员来源

要构建公安边防部队公职律师制度，首先必须确定人员来源。在公安边防部队已经实行公职律师试点的总队中，虽然各总队对公职律师人员来源的具体要求不同，但均是从长期从事法律服务、执法、执勤工作的民警中选取的符合条件者。这种模式的优点在于公职律师除具备律师资格或法律职业资格外，还熟悉本部门的规范性文件、工作程序和工作制度。

笔者认为，在公安边防部队公职律师制度构建的初始阶段，仍然应该以公安边防部队法制部门人员以及从事执法工作的民警为公职律师的主要来源。一方面，公安边防执法工作有其特殊性，根据公安部边防管理局《公安边防部门内部执法监督工作规定》《公安边防部门执法过错责任追究规定》等要求，只有真正从事执法、执勤的人员才能在短时间内熟悉、掌握公职律师工作；另一方面，能够解决编制问题，最大限度地保留边防部队执法人才，加快公安边防部队公职律师制度的构建速度。诚然，当前各总队的法制建设水平不一，有些总队能够选拔为公职律师的人员数量并不充足，针对这一问题，笔者认为，可以有目标、有计划地培养法律人才，一是为在职边防民警参加司法考试创造备考条件，二是在招录入警大学生时优先考虑法律专业或是已经取得律师资格的人员。

2.明确选拔标准

公安边防部队公职律师提供的法律服务质量高低将直接影响公安边防部门执法规范化水平，因此，边防公职律师要有更高的法律素养与专业素养。公安部边防管理局《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》第五条详细规定了申请公职律师的条件。

（1）具备律师资格或者法律职业资格。公安边防部队公职律师属于公职律师范畴，根据司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》（以下简称试点意见）规定，公职律师必须具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格证书。公安边防部队公职律师在工作实践中经常会遇到复杂的民事、行政甚至刑事诉讼案件，提供的法律援助也是涉及官兵及家属切身权益的，每个案件结果都会间接作用于部队内部的稳定，因此，将这一条件作为选拔标准是合理的。

（2）对工作履历的要求。前文提到，当前公安边防部队公职律师的来源主要是司法部门人员以及从事执法工作的人员。因此，对这两类人员的工作履历要求也应做出区分。

首先，对法制部门人员的要求。公安部边防管理局《公安边防法制部门工作规范》第十条规定：“对新调入的支队级以上单位法制部门的专职法制干部、新调入的大队级以下单位法制参谋和法制员，均应当有3年以上执法办案经历。”因此，笔者建议，对新调入总队的法制部门工作的人员，只需要求其在法制部门工作满1年即可；对此前已入职的法制部门工作人员，如果有3年以上执法办案经历，则与新调入人员适用同样要求，否则就应要求其在法制部门工作2年以上。此处的2年是根据边防工作实际情况提出的，通常一个新入职民警要经历半年的培训，而熟悉法制部门工作流程、熟练运用法律知识处理各种案件则至少需要2年时间。

其次，对从事执法、执勤工作人员的要求。《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》第五条指出，申请公职律师工作证应当符合“从事法律服务或执法、执勤工作2年以上”的要求。笔者在调研过程中得知，对于从事执法工作的人员申请公职律师时的年限要求，各地边防总队有着不同规定，目前河北总队要求申请者必须从事执法工作2年以上。根据上文的分析，此处2年的规定是较为合理的。

3.划定职能范围

划定公安边防部队公职律师的职能范围，首先要将其职能与法制部门职能加以区分。《公安边防法制部门工作规范》中对总队、支队及边检站、大队以及基层执法单位法制部门的职能进行了逐一列举，主要包含：组织开展本单位民警法律学习培训工作、法制宣传工作，办理执法问题的请示和答复；参与研究、处理边防重大执法活动、疑难案件和涉及部队、官兵权益案件，提出法律意见和建议等。《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》对公安边防部队律师的具体职责规定为：做好日常普法宣传工作；为执行多样化边防任务提供法律服务保障；帮助部队、官兵及其家属解决涉法问题；为党委领导决策当好法律参谋助手等。

通过比较发现，两者职责有诸多重合之处，对此，笔者认为，在制度构建的初始阶段，公职律师由于数量有限，法律素质更高，应当精简其职能，使其承担专业性更强的工作。以代理行政诉讼为例，公职律师在代理诉讼案件时能够享有律师特有的权利，在这方面比法制部门人员有先天的优势。其他行政性很强的日常法制工作，例如组织法制宣传工作等，仍应由法制部门主要负责，在遇有重大疑难涉法问题时，可向公职律师咨询。因此，制度构建初期，公职律师主要应负责以下工作：一是代理本单位进行民事、行政与刑事诉讼，受理本级管辖的行政复议、国家赔偿案件；二是参与政策法规制度建设，参与边防立法工作，为执行多样化边防任务提供法律服务保障；三是参与研究、处理边防重大执法活动、疑难案件和涉及部队、官兵及家属权益案件，提出法律意见和建议；四是为法制部门工作提供专业法律建议。

4.设定管理模式

设定科学的管理模式。一方面要明确公安边防部队公职律师的工作机构；另一方面要理顺管理体制。关于工作机构，当前我国公职律师试点所形成的六种模式中，采取了设立公职律师办公室、设立公职律师事务所等不同形式。公安边防部队已经进行公职律师试点的几个总队均在总队设立公职律师办公室，对公职律师进行管理。在今后的制度构建中，笔者建议继续沿用这种模式，在各总队内部设立公职律师办公室，使公职律师有固定的执业机构，这有助于公职律师及时了解法律服务对象情况，也能充分发挥团队作用，同时便于对公职律师进行行政管理。在各总队设立公职律师办公室时应特别注意，为了避免陷入职能重叠、地位不明确的困境，总队公职律师办公室不能等同于其他内设机构，只提供各种法律服务，没有行政领导职能。

关于管理体制，司法部《试点意见》规定，公职律师应受到所在单位、司法行政机关、律师协会三方面的管理。结合公安边防部队公职律师的特点，笔者认为，公安边防部队公职律师在管理体制上也应采取类似方式，即所属单位负责对其行政管理，包含人事关系、组织关系等的管理，司法行政机关负责对其资质管理和业务指导，律师协会主要承担公职律师学习、培训与交流等职责，三者各司其职、分工合作，共同对公安边防部队公职律师进行管理。

注释：

①《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》第五条规定：申请军队律师工作证或公职律师工作证，应当符合以下条件：（一）拥护中华人民共和国宪法；（二）通过国家统一司法考试取得法律职业资格证书；（三）在法律顾问处或专职法律服务机构实习满一年；（四）从事法律服务或执法、执勤工作二年以上；（五）取得执业证书后能够继续服务部队；（六）品行良好。

②资料来源于《关于军队法律服务工作有关问题的通知》。

[1]徐永伟.关于建立公职律师制度的思考[J].中国司法，2011（6）.

[2]司莉.律师职业属性论[M].北京：中国政法大学出版社，2006.

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2007.

[4]石茂生.中国律师法学[M].郑州：郑州大学出版社，2009.

E277;D926.5

：A

DOI

：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.02.13

2017-01-12

姚慧慧，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，研究方向：边防法学；李玉鹏，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，研究方向：边防法学；吴昕林，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，研究方向：军事法学。