快递市场外资准入的现实挑战与法律应对

郑佳宁

(中国政法大学民商经济法学院)



快递市场外资准入的现实挑战与法律应对

郑佳宁

(中国政法大学民商经济法学院)

近年来，外资企业已经成为我国快递行业中一支不容小觑的“生力军”，尤其在国际快递业务领域，更是当之无愧地成为主导力量和“关键先生”。外资的进入，极大冲击了行业原有经营模式，相当程度上重塑了行业利益格局，其影响复杂深远，必须认真对待。全面开放快递市场不仅是我国政府对国际社会做出的庄严承诺，更是全面权衡利弊得失之后所做出的战略抉择。从某种意义上来说，引入外资就是引入先进技术，学习先进管理理念，这将进一步完善快递行业市场结构，促进行业运行机制的更新换代，甚至成为全面提升行业竞争力的重要契机。“福兮，祸之所伏”，外资的涌入不仅带来了发展与机遇，同时也伴随着风险与挑战。如何协调开放市场与国家安全维护、引进外资与维护国内行业正当利益之间的关系，确保快递行业健康平稳运行，便成为必须回答的重要课题。

一、快递市场准入的必要性及构成

快递服务是指快递企业通过网络将用户委托的快件，在承诺时限内从寄件人送至收件人并获签收的“门至门”的新型运输模式。快递服务区别于邮政普遍服务，属于市场主体为满足公民个性化需求提供的竞争性服务。因此，市场竞争在快递市场中起着至关重要的作用。但快递服务的竞争性并不意味着快递市场可以完全依赖于市场自身调节机制，而不需要进行政府规制。相反，现实中并不存在完全的竞争性市场，市场的自我调节手段自始有限，政府的规制必不可少。因而，快递行业有必要受到政府规制。

在政府进行市场规制的方法中，市场准入至关重要，其指国家(政府)对企业进入某领域内市场成为市场主体所进行的限制和准许。国家对快递服务采取市场准入主要出于以下两点考虑。第一，产业经济学意义上，市场准入作为政府产业调控政策的一种，是为了治理不完全竞争市场中出现的市场失灵而设置，属于国家对市场进入阶段的直接干预方式。市场准入主要适用于具有一定规模经济效益的行业。在这些行业中，存在规模经济和市场竞争的“马歇尔冲突”，即指在存在规模化效益的市场中，规模经济效应和市场竞争此消彼长，无法达到市场最高效率。这种冲突难以通过市场自我调节机制进行协调，需要政府市场管理力量的介入。就快递市场而言，虽然快递服务网络铺设不具有物理上的排他性，但是快递服务的核心工作之一是覆盖全区域的收寄、分拣、运输、派送等区域网点建设。一旦完成了业务区域内快递网点的人才培养、设备投放、设施建设等成本投入，企业乃至于整个行业都可以获取网络化效益，快递业务经营的边际成本会不断下降。由此可知，快递行业也存在一定的规模经济效益，存在着市场竞争和规模经济的“马歇尔冲突”。为了避免冲突带来的市场低效运行、过度竞争的现象，需要政府从市场入口通过市场准入的直接规制方法对快递服务企业按法定条件和程序进行筛选，以协调快递市场资源配置，最大程度地利用快递网点实现规模化效益。第二，快递服务既具有私人性质，又具有公共性质，属于准公共服务。快递服务是快递企业为满足用户的特别委托，为其提供的个性化运输服务，其与满足公众基本寄递需求的邮政普遍服务不同，具有个别化、私人化、市场化的性质。与此同时，快递服务的公共性特征亦值得关注。快递服务的公共性特征，一方面体现在我国快递服务使用的普遍化上。快递服务已经融入公民社会生活的方方面面，至2016年上半年，我国快递业务量已达到132.5亿件，人均半年使用量约为9件。可以窥见，快递服务已经融入公民社会生活的方方面面。另一方面则表现在快递服务网络设施使用的公共化上。快递服务的提供需要公共服务资源的支撑，快件的寄递需要运用公路、铁路、航空网络进行运输，此外，快递服务所需分拣、中转中心以及终端派送网点等均会涉及基础设施等公共资源的占用。快递服务的公共性使得快递市场的健康发展不仅关涉到公众生活品质的提高，还关涉到社会的安定与经济的发展。作为公共经济职能的承担者，政府拥有对公共服务(包括准公共服务)的提供进行规制的权力，以保障该产品能够满足社会公众的需要。因此，不具有相应资质的企业应当被政府通过市场准入排除在快递行业之外。

市场准入法律制度在快递市场中表现为许可制。取得有关邮政管理部门颁发的经营许可证是快递企业进入市场进行快递营业的前提条件，无论企业的资本来源如何，进入市场均需取得许可。《邮政法》以及《快递业务经营许可管理办法》等法律规章对快递经营许可证申请取得的条件和程序做出了规定，构成了内外资企业共同遵守的快递市场准入规范。第一，主体资格方面。企业法人成为快递市场的唯一经营主体，排除了自然人、合伙的经营资格。快递经营活动资本投入大、操作力度强，相比于商个人和商合伙，企业法人的融资能力持续，内部治理规范，组织稳定健全，更能满足快递行业之准公共性对主体资质的要求。同时，为保证其持续营业能力，快递企业仍须按经营范围满足不同的最低注册资本要求。第二，服务能力方面。快递企业的服务能力应达到与其准入地域和业务范围相适应的水平。快递企业应具备由一系列揽收、分拣、中转和终端网点组成的完备、安全的快递服务网络，包括拥有足量的干线和收寄车辆，适宜的货物处理场所和设备设施，以及统一的信息管理和跟踪系统。此外，还应配备与其服务能力所要求的技术素质相当的快递从业人员。第三，企业制度方面。具备准入资质的快递企业应当科学制定并严格执行全面的企业内部制度，即服务质量管理制度和安全保障制度。在服务质量管理制度上，快递企业应公示其对于时限、价格、索赔等方面的服务承诺，严格作业规范，建立服务质量自评体系。在安全保障制度上，快递企业应保证寄递渠道的安全与信息的安全，包括实施收寄验视、过机安检、信息报送、突发事件应急等具体制度。

二、快递市场外资准入的双重挑战

我国快递业务由国际快递业务和国内快递业务两块组成。国际快递业务开放较早，外资企业进入我国国际快递业务市场除须满足相关贸易法规对企业形态的准入条件之外，未受到其他市场准入条件限制。除了中国邮政集团下的EMS外，我国当前国际快递业务基本有FedEx、UPS、DHL等几大外资巨头。全方位开放国内快递市场，享受国际资本带来红利的同时，必然要做好准备，承受随之而至的荆棘之痛。

第一，外资入市对快递行业发展带来挑战。扩张性是资本的本质。外资进入国内快递市场，为了获取最大的利润，必然会首先利用其各方面优势扩张其市场占有，以取得市场优势地位，争取规模经济效益。外资扩张势必和国内快递企业短兵相接，资本战场硝烟弥漫，快递市场秩序难以保持稳定。因此，国内快递市场对外资的开放，特别是外商直接投资，要格外注意其对我国快递行业发展的影响。其一，外资大举入市，可能采取不正当竞争行为扰乱市场秩序。相比于我国民营企业来说，外资快递企业竞争优势明显。资本上，外资企业具备数十年的全球化运营基础，拥有充足的现金流和资金周转能力用以应对业务扩张；技术上，外资快递企业借助成熟的流程控制技术，譬如UPS全球公路运输优化系统、FedEx全球航空运营控制及气象学监控系统，基本实现了自动化运营；管理上，外资企业有更加完备的员工培训和激励机制，可以在更短时间培训出更加熟练、忠诚且服务态度优良的员工。上述外资快递企业的优势足以使其在进入国内市场竞争时占得先机，即便面临国内快递网点不足的境况，也能够通过对中小民营快递企业的兼并，迅速完成国内快递网点的规模化建设。从我国引进外资企业的进程来看，外资在凭借优势逐步站稳国内市场后，往往会直接或变相采取各种不正当竞争行为，以期在短时间内进一步扩大市场份额。其中最典型的不正当竞争行为即为掠夺性定价。2008年联邦快递进军国内市场后，曾连续四次发动不计成本的大规模降价，平均每票快件降价100元，单价直逼低端市场中的民营企业价格，这场价格战争直接为联邦快递赢来了四倍货量，大大扩张了其市场份额。除了发动价格战之外，结合其国际服务优势，外资快递企业还可能和其上游国际电商协议，寻求独家交易，妨害国内民营企业的国际化发展。其二，外资入市，可能影响快递服务的国内网络整合。目前，为了提高整体快递行业的网点利用率，快递企业的服务网络呈现出集合化使用的趋势。2014年，邮政集团与阿里巴巴协议，将其全国十几万个服务网点向菜鸟网络平台开放，“三通一达”等民营快递企业已经完成与菜鸟网络的对接。然而，外资快递企业出于技术保护、服务质量保证等原因倾向于采取封闭式直营连锁进行扩张，这无疑与我国快递行业服务网络的集约化统一化的趋势背道而驰。一来，无论是分拣中心、中转中心还是终端网点，外资快递企业均设置内部的独立网络，导致重复建设。二来，未接上统一服务网络的外资快递企业一旦撤出，将会带来包裹无法追踪、大量滞留等问题。三来，外资快递企业拥有成熟的国外业务网络，一旦其在国内快递市场中取得了竞争优势，势必影响我国电子商务等行业的协同发展。

第二，快递外资准入关涉快递信息安全保护。快递服务是物与信息的流通交互，全省乃至全国范围内的物流、信息流在某一特定时间都被快递企业所掌控。外资企业或多或少受到境外资本的控制，很难保证其不受资本输出国的影响，涉嫌信息泄露损害国家安全。“棱镜门”事件中，美国政府利用谷歌、苹果、微软等八大跨国网络公司搜集用户通信信息、上网信息，并对全球用户进行跟踪监控，刺探各国政府、邮政、金融、海关、军警等关键信息。故而，快递行业引入外资需要结合国家信息安全的因素进行考量，包括两个方面：

一方面，是信件通信安全。信件包含信函和明信片，其中信函是指使用套封方式寄递的缄封的信息载体，包含着各类书信、文件、单据、证件等。公民的通信自由和通信秘密作为宪法明确规定的基本权利，其体现了国家对公民私生活秘密与表示行为的尊重，使得公民能表达并传递意愿并禁止任何他人窥探通信内容。信件通信安全与否，关涉到公民通信自由与通信秘密的实现。具言之，国内信件快递涵盖着来往全国各地的党政机关、企业事业单位以及公众的信息传递，与我国国家核心利益紧密相关。公文寄递上，信件是党政机关之间文件传递的重要方式，涉及国家秘密的公文传递必须由本国政府把控。商业信函上，商业文书的信件传递可能关涉商业秘密，如若泄露损失重大，亦需慎重对待。私人通信上，私人信件的传递是公民行使通信权的重要方式，其通信秘密和隐私的保护需要确保信件寄递渠道的安全。

另一方面，是快递信息安全。快递服务所必需的信息包括全国各地大量的公民身份、地址和快件信息，这些信息正是构建我国信息网络体系中最基础的要素。在大数据时代，这些信息经过分析和统计，可以管窥全豹，勾勒出我国的经济、社会乃至国防发展的基本情况。经济方面，快递企业能够掌握第一手的用户购买数据，通过和电商的合作，统计购买流量的变化，由此分析出全国以及各个区域的经济发展和流通情况。社会方面，快递服务中搜集到的公民身份、电话、地址等公民私人敏感信息与公民的日常生活息息相关，如若泄露，后患无穷。国防方面，通过对大量地址信息、用户信息、快件物品的统计归类，可能会分析出国家重要机关部门的地址，人员甚至日常的工作动态，具有较大的安全隐患。

三、快递市场外资准入的限制与完善

正如前文所述，外资为国内快递行业带来机遇的同时，亦有引发相应风险的可能性。因此，在制度构建层面上，既要对外资快递企业开放市场，又要对其进行一定的准入限制。主要体现在以下几个方面：

第一，逐渐开放地域，限制跨地域经营。正如前文所述，外资快递企业多采取直营连锁的地域扩张模式，这为我国快递服务网络集成化建设带来了挑战。对外资企业的地域范围许可应从全局视角，依照区域快递服务网络的布置进行。具言之，在区域快递服务网络中，以各大枢纽城市为中心，向周边区域辐射开展快递服务。枢纽城市经济发展平稳，地理条件便利，具有发达的公路、铁路交通和完备的机场设施，承担着全国快递服务网络的中转工作，其更有能力包容外资的进入，将外资的力量内化。故外资企业的地域范围准入应首先从交通较为便利、经济较为发达的枢纽城市发放，再逐渐发展到快递服务网络的二级、三级节点，以便将外资入市与国内快递行业资源整合进程结合起来，协同发展。审核外资企业的地域范围准入还应对其服务能力进行重点考察，即根据外资快递企业的实际运力和分支机构网络的铺设情况，向其发放相关地域的经营许可，避免出现占山为王的“圈地”现象，杜绝市场的无序竞争和资源浪费。

第二，加强安全审查，明晰行业审查标准。外资入市考验了我国国内快递行业应对风险的能力，准入进程中宜注意加强对国家安全的保护。目前，在市场准入安全审查机制上，《邮政法》仅有总括性规定，即在审查许可申请时，邮政管理部门应听取安全相关部门意见。目前，安全审查制度适用在重要军工、能源、农产品、基础设施、关键技术、装备制造、运输服务等与国家安全紧密相关的行业中，其中，重要运输服务是否包含快递行业，未有明确解释。笔者认为，快递行业不仅是拉动经济发展的火车头，更关涉到国家和公共信息安全的重大利益，因而应当对“运输服务”进行扩大解释，使快递服务涵括其中，将外资并购安全审查作为快递行业外资准入的重要环节。当外资快递企业通过股权或资产转让方式并购国内快递企业时，国家邮政局、商务部、国家发展和改革委员会、安全部等多部门应组成联席会议，对交易进行一般性书面审查。审查的内容包括交易是否导致国防产品提供、国家经济稳定运行和社会基本生活秩序受到影响抑或致使驰名商标外流。此外，快递行业的安全审查还涉及信息安全的特别审查。譬如，外资企业可能通过并购获取原本未受许可地域的客户名址、不同时间和地区的业务流量等信息数据，因而在安全审查时，应加强对并购交易中的企业间数据流动的审查。

第三，强化持续管理，健全市场监督。放开市场，提高准入程序透明度的同时，宜加强外资准入后的持续管理，以维护市场竞争的有序进行。首先，需要对外资企业设置的经营网点联动管理。外资快递企业取得许可证后，拓展国内快递业务时，在各个地市均需设立经营网点，包括非法人分支机构、末端收寄和投递网点等。这些经营网点数量众多、种类各异，集中管理十分困难，需各级地方邮政管理部门相互配合与协作。宜依照《快递业务经营许可管理办法》、《经营快递业务的企业分支机构备案管理规定》等文件的规定，严格外资快递企业分支机构的备案登记，规范其经营网点的日常运营。其次，对外资企业的市场违规行为要及时严肃处理。在处置规则上，应在每个审核时段，通过对客户投诉率、寄递准时率、快件保质率、实名制执行率、经营违规率等指标的统计，对外资企业诚信经营情况进行评估，不达标的企业予以暂收甚至吊销许可证的处罚。对于违规经营信件或者超地域范围经营的情况，应尤其重视，可实行一票否决制，以杜绝外资企业违规经营的侥幸之心。再次，尽快完善外资企业的市场退出机制。外资企业的总部不在国内，又采用独立网络经营，以致其撤出可能在一夕间完成，带来大量快件无人处理的严重后果。因此，必须加强对外资快递企业市场退出的监管。一是，出台相关规范，明确外资快递企业撤销一定数量的国内分支机构时，应向邮政管理部门报告；二是，在分支机构撤销后，将撤销后人员、快件、设施的处理方案作为许可证变更的审查资料，督促外资企业做好善后工作。

结 语

古往今来，市场竞争与政府规制之间的关系为无数先贤大儒所津津乐道、争论不休。历史的经验表明，两者犹如镇守一方的“青龙白虎”，各司其职，不可偏废。作为现代经济的根本法则，市场在资源配置中的作用必须获得承认，然而市场失灵的现象是普遍存在的，政府的规制绝非累赘。对于快递行业中普遍存在的恶性竞争防范、信息安全保障等问题，市场机制力所未逮、束手无策。因此，快递行业外资准入制度在本质上属于市场失灵的矫正机制，是快递行业得以正常运行的定海神针。值得注意的是，2015年颁布的《快递条例(征求意见稿)》对外资准入未置一词，实难谓沉谋研虑、天衣无缝。管见以为，现阶段外资准入机制应当着重关注邮政专营保障制度、地域准入安全审查制度、产业损害预警制度等具体方面的建构与完善，妥善处理自由与秩序、经济发展与安全保障之间的关系，为快递业的发展提供有效制度供给。“致中和，天地位焉，万物育焉”，在处理市场和政府的关系上，确实应当有一点“中庸”的精神，政府不越位、不缺位、不错位，市场机制得到充分尊重，人人各得其所，方能开拓快递行业发展的全新局面。

2016-02-08

郑佳宁：女，北京人，中国政法大学民商经济法学院教授，法学博士，研究方向：民商法学。 冯力虎：男，河北唐山人，国家邮政局邮政业安全中心副主任，高级经济师,研究方向：邮政经济管理，邮政信息化建设。侯东德：男，四川绵阳人，西南政法大学民商法学院教授，博士生导师，研究方向：民商法学。 许 兰：女，北京人，中国政法大学国际合作与交流处处长，副教授，研究方向：民商法学。 王 茜：女，天津人，中国人民大学法学院副研究员，研究方向：民商法学。 吴 鹏：男，河南信阳人，中国人民大学公共管理学院副教授，法学博士，研究方向：行政法学。 兰燕卓：女，黑龙江大庆人，首都经济贸易大学法学院讲师，法学博士，研究方向：行政法学。 薄萍萍：女，山东临沂人，西南政法大学民商法学院博士生，研究方向：民商法学。

中国法学会部级法学研究课题《快递投递的私法规制与救济路径》(批准号：CLS(2016)D66)。