密奏与京控：嘉庆帝的“言路”及其疏通努力
2017-11-13崔岷
崔 岷
(中央民族大学 历史文化学院，北京 100081)
密奏与京控：嘉庆帝的“言路”及其疏通努力
崔 岷
(中央民族大学 历史文化学院，北京 100081)
由于将乾隆末年以来政治衰退的关键原因归结为和珅擅权导致的上下“壅弊”，嘉庆帝亲政后立即将“去壅弊”树为最为重要的一项帝王“治道”，认为只有实现“下情无不上达”，方能顺利施行“新政”中的各项“治术”。为此，嘉庆帝倡导“广开言路”，先是鼓励官员积极上奏言事并扩大奏事官员的范围，继而下令受理所有士民的京控呈词，从而形成两条分别以官、民为载体的“言路”，并在随后的实践过程中采取多种举措以维护两条“言路”传递“下情”的能力。嘉庆帝对官员密奏的鼓励和彻底放开京控不仅一度改变了官场气象，而且士民因遭受冤屈而产生的压抑和愤怒亦得到了释放的机会。嘉庆帝的“去壅弊”努力使他在相当程度上了解到了吏治民情的真实信息，并为其展开相应的整顿奠定了基础。虽然最终无力挽回颓势，嘉庆帝的积极行动却多少延缓了“国家的崩溃”，从而对清帝国的历史产生了长远的影响。
嘉庆帝； “广开言路”； 密奏； 京控
与“康乾盛世”和晚清各朝受到密切而持续的关注不同，处于王朝由盛转衰之际的嘉庆朝长期为学界所冷落。还在20世纪90年代初，关文发即在一部关于嘉庆皇帝的重要成果中批评说，嘉庆朝是清入关后的十朝中“研究最为薄弱、论述最不充分、最为学者所忽视的一个朝代”。美国学者罗威廉认为，与18世纪的“盛世”和19世纪晚期“第一次开放时代”相比，学界对19世纪前半期特别是嘉庆时期的关注总体上要少得多。因此，当注意到2010年“亚洲研究协会”年会上出现4篇有关嘉庆朝的论文时，他欣喜地视之为自曼素恩和孔飞力发表《清王朝的衰落与叛乱的根源》一文三十余年后，在嘉庆朝研究方面出现的“学术新潮”。
嘉庆朝的长期遇冷导致一些本应被“深耕”的重要问题仍处于建设基本史实的阶段。一个突出表现是，学界对于嘉庆帝亲政后着手实施的旨在加强皇权、革除官场积弊与缓和社会矛盾的“嘉庆新政”(或谓“嘉庆改革”)的认识便并不完整。既有论著尚停留于梳理惩处和珅、撤换官员、改革军机处、整饬吏治、禁呈贡物、节省开支等各类“治术”，而对嘉庆帝亲政后如何“去壅弊”这一“最要”之“治道”缺乏有意识的专门考察。
事实上，由于将乾隆末年以来政治衰退的关键原因归结为和珅擅权导致的上下“壅弊”，嘉庆帝亲政后立即将“去壅弊”树为最为重要的一项帝王“治道”，相信只有充分及时地掌握有关吏治民情的真实信息，方能顺利施行“新政”中的各项“治术”。为此，他倡导“广开言路”，先是鼓励官员积极上奏言事并扩大奏事官员的范围，继而下令受理所有士民的京控呈词，从而形成两条分别以官、民为载体的“言路”，并在随后的实践过程中采取多种举措以维护两条“言路”传递“下情”的能力。
不过，清史学界在探讨嘉庆帝推行“广开言路”政策时，均只限于官员密奏而丝毫未涉及士民京控，尚未意识到二者实为嘉庆帝所欲“广开”的两条基本“言路”及其对于“去壅弊”这一“治道”的重要意义。而嘉庆帝处理士民京控的论述仅见于法制史领域，其中自然也看不到官员密奏问题的内容。鉴于此，本文即在广泛搜集官方档案的基础上，对嘉庆帝亲政后为“去壅弊”而先后开通密奏与京控两条“言路”并努力加以疏通的情形做一初步探讨，旨在揭示密奏与京控之间的内在联系，期能推进学界对嘉庆帝及其“嘉庆新政”的认识。
一、“治天下之道，莫要于去壅弊”
在和珅“摄政”阴影下度过三年的谦恭隐忍和极富策略的周旋后，嘉庆帝于1799年2月7日真正接手国家。此时，摆在他面前的无疑是严峻的挑战：官僚系统的积弊已积重难返，“内有聚敛之臣，外有贪渎之吏，相为因果。”因人口急增、风俗日奢、土地集中、制钱投放量加大及西方银元流入，通货膨胀日渐加重。而在所有的危机中，1796年爆发的白莲教起事更是被视为国家“从未有”之威胁。
尽管军事上的部署从未放松，务求治本的嘉庆帝已经意识到，不但“叛乱”的发生“皆由地方官激成”，中央和地方官吏的有意“壅弊”更妨碍了军情上达，从而导致朝廷不能及时制定对策，以致用兵三年，费帑七千万两，至今不能剿灭。故必须迅速去除上下“壅弊”以实现“下情无不上达”。2月9日，亲政仅三天的嘉庆帝便通过内阁明发上谕表达了“求言”的迫切心情：“朕仰承皇考付托之重，兢兢业业，勤求治理，惟惧政事或有阙失。敬念皇祖皇考御极以后，俱颁诏旨求言。盖以九州之大，臣民之众，几务至繁。兼听则明，偏听则蔽。若仅一二人之言，即使出于至公，亦不能周知天下之务，况未必尽公也”。“圣德如皇祖皇考，践阼之初，即以求言为急务。矧朕德薄，何敢不虚怀延访，听受谠言？”
与此同时，由于将乾隆末年以来的和珅“专擅”视为上下“壅弊”的渊薮，清除这位权臣并打破其对官僚系统的把持便成为嘉庆帝的重要目标。根据几位科道的参奏，嘉庆帝在2月15日发布上谕历数和珅十四款“情罪”，其中第五款便是针对和珅有意遮蔽“下情”的指斥：“年来剿办川楚教匪，皇考盼望军书，刻萦宵旰。乃和珅于各路军营递到奏报，任意延搁，有心欺蔽，以致军务日久未竣。”20日，嘉庆帝将和珅罪名增至二十款，“有心欺蔽”之罪仍赫然在列。
2月22日赐令和珅自尽后，嘉庆帝于23日发布上谕，将惩办和珅的动机表述为“和珅任事日久，专擅蒙蔽，以致下情不能上达。若不立除元恶，无以肃清庶政，整饬官方”，而对后人所广泛关注的和珅贪污各情却相对看轻：“朕所以重治和珅之罪者，实为其贻误军国重务。而种种贪黩营私，犹其罪之小者。是以立即办理，刻不容贷。”
紧接着，嘉庆帝于24日发布上谕表达了对剪除和珅后去除“壅弊”的期待：“教匪滋事以来，今已三载，尚未荡平。揆厥所由，总因和珅压搁军报，诸事擅专，于军务每多掣肘。以致各路军营不敢以实入奏，观望迁延，日久不能蒇事。今和珅业经伏法，此后断无从中牵制之人。朕可力保。”
7月3日，步军统领衙门因将一份密封京控呈词擅自拆阅而触动了嘉庆帝“去壅弊”的敏感神经。他立即通过内阁发布一道明谕，表示“封章言事，原以兼听并观，理宜直达朕前，用资采纳”。“若先经拆阅，安知封内非有关系要事。或即告讦本人，亦未可定。如系本人被讦，即可私行压搁，不为呈递。或系告讦督抚，而遇有素相交好者，亦可代为隐匿。似此扶同蒙蔽，岂不又为和珅之续乎”？嘉庆帝就此要求各部院衙门“嗣后遇有呈控事件”，“傥系本人自行缄封，即应将原封呈览，不许私自拆阅。即所递封章内或有违悖词语，亦与转奏之人无涉，以杜壅弊而昭慎密。”
10天后，嘉庆帝再次经内阁发布明谕，不但将“去壅弊”上升到“治道”的高度，且视之为其中最要者。他表示：“治天下之道，莫要于去壅弊。自古帝王达聪明目，兼听并观，是以庶绩咸厘，下情无不上达”。正如此，“朕自亲政以来，首下求言之诏，虚己咨询，冀裨国是。”至此，嘉庆帝通过“求言”以实现“去壅弊”的迫切意图已清晰可见。
正因已将“去壅弊”视为最要之“治道”，在嘉庆帝亲政后颁发的上谕中，“下情”一词的出现次数和频率均明显高于此前的顺、康、雍、乾四朝，反映出其通过“去壅弊”以最终实现“下情无不上达”的强烈渴求。
二、密奏“用人行政一切事宜”
在2月9日那道发出“求言”倡导的明谕中，嘉庆帝将官员密折奏事作为一条重要的“言路”：“特此通行晓谕，凡九卿科道有奏事之责者，于用人行政一切事宜皆得封章密奏，俾民隐得以上闻，庶事不致失理。”谕文中“封章密奏”的表述明确将进言方式限定为便捷可靠的奏折，而排除了处理程序繁琐、不易保密的题本。相应地，“有奏事之责者”方有向嘉庆帝进言的资格。其中“九卿科道”只是泛称，当时有权上奏的官员中央为翰林、科道、郎中以上，地方有督、抚、提、镇、藩、臬、学政以及道员委署两司者。
但嘉庆帝并不打算仅仅沿用这一创建于康熙朝的“治术”，而是设法改革以进一步发挥其效用。首先，既以奏折作为进言载体，嘉庆帝便需要加强对奏折本身的控制以提高其机密性。3天后，嘉庆帝便宣布废除此前和珅要求官员上奏需以“副封”关会军机处的做法，指示各部院大臣、各省督抚藩臬及带兵大臣等“嗣后陈奏事件俱应直达朕前”，在京各部院大臣“亦不得将所奏之事预先告知军机大臣”。联系谕文还要求各部院衙门奏折的处理亦需避开军机大臣以防“预行宣露，致启通同扶饰之弊”，这一指示还明显带有削弱军机处权力以打击“内廷”此前的长期扩张和加强皇权的意味。
做此安排后，嘉庆帝即采取措施以保证密奏这一“言路”的畅通。他不但于3月4日平反了两位乾隆末年因言获咎的“敢言之臣”以鼓励“有奏事之责”的官员积极上奏，还鉴于一些督抚藩臬的奏折多为乾隆帝驾崩而上，“而于吏治官方、民生休戚，总未见伊等奏及”的情形，于4月14日恢复了雍正年间允许道员具折上奏的制度，下令“嗣后除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道员均着照藩臬两司之例，准其密折封奏，以副兼听并观、集思广益至意。”
此外，嘉庆帝还针对和珅专擅期间时常“压搁”奏折的情形做出严厉批示，以确保官员密奏能够及时上达。在2月22日宣布赐死和珅的上谕中，嘉庆帝便将“压搁军报”，“以致军务日久未竣，贻误军国”视为和珅所有罪状中“情罪尤为重大”者。如今正值推行“广开言路”，自然不希望出现压搁奏折的情形。7月19日，因管理宗人府之睿亲王淳颖将一份该衙门所递奏折擅自撤下，嘉庆帝立即警惕地联想到和珅专擅酿成“壅弊”的前鉴，斥责淳颖“辄将已递之折复行撤去，是竟欲首先尝试，复和珅之故智矣”。在发出“若似此陋习相仍”，势必“相为壅弊，使下情不得上达”的警告后，嘉庆帝下令将淳颖严加议处，并要求内外衙门“凡有陈奏事件，一经接受，皆应直达朕前，听朕批示，毋得捺搁擅撤”。
至此，嘉庆帝“广开言路”的诚意已无须怀疑，政治气象也的确焕然一新：“一时言官皆有丰采，指摘朝政，改如转圜。”但应看到，对密奏进言的渴求并不意味着全盘接受。事实上，随着官员的纷纷上言，嘉庆帝亦开始对背离其设想的现象加以整治。6月8日，嘉庆帝首先就进言内容的“琐屑”做出表态：“近阅臣工条奏，累牍连篇，率多摭拾浮词，毛举细故。其中荒唐可笑、留中不肯宣示者，尚不知凡几”。既然自己对那些未经条奏之科道“何尝加之责备”，“若诸臣无所建白，不必有意搜求，希图塞责”。他强调这一期望旨在提高进言的价值，并无限制“言路”之意：“朕宣谕及此，并非因封事纷陈，厌于听纳。所望者，直言正论，有裨国是。诸臣亦不得因有此旨，误会朕意也。”7月14日，嘉庆帝再度表达了对“近来言事诸臣，往往不为国计民生起见”的不满，并断定其动机“大约不出于名利两途”。为此，他告诫内外臣工应就“关系政治、纠劾贪污要务”随时具奏，若仅为名利，则“不得不治以妄言之罪”。
不具上奏资格者的“妄行具奏”是嘉庆帝急于整治的另一目标。1799年7月和9月，嘉庆帝分别就一位江苏监生和两名候补吏目“身居卑贱，逞意渎陈”的行为加以申饬，同时指出此举绝非“自蔽耳目，杜言路”。12月1日，又专门发布明谕，详述其既期望以“下诏求言，博采周咨，俾下情无不上达”，也反对微员和平民“不顾国家体制”“冒昧陈奏”的态度，同时再次提醒臣工不必由此疑虑：“其应行奏事臣工如有实裨国政、深中利弊者，仍当直陈无隐，以收兼听并观之效”，“不可误会朕旨，相率缄默，用副朕谆切求言至意”。
在此期间，由于在进言内容和方式上同时越线，翰林院编修洪亮吉的上书成为嘉庆帝鼓励官员密奏以来面临的最大挑战。而对嘉庆帝而言，对洪亮吉挑战的应对最能反映其“广开言路”的诚意和困境。
9月23日，鉴于当时白莲教“余匪未靖，湖北安徽尚率兵防堵，时发谕旨筹饷调兵”的局面，“性豪迈，喜论当世事”的洪亮吉将拟就的《乞假将归留别成亲王极言时政启》分别交与成亲王永瑆、大学士朱珪及都察院左都御史刘权之，恳其代为上呈嘉庆帝。
在启中，洪亮吉对嘉庆帝亲政八个月以来的政治革新提出了极为大胆的批评。他认为，虽然“今天子求治之心急矣，天下望治之心孔迫矣”，但局面并无改观：“励精图治，当一法祖宗初政之勤，而尚未尽法也；用人行政，当一改权臣当国之时，而尚未尽改也”，以致“风俗则日趋卑下，赏罚则仍不严明，言路则似通而未通，吏治则欲肃而未肃。”
这一被嘉庆帝斥为“所言皆无实据，且语无伦次”的上书给洪亮吉带来了灭顶之灾。9月25日，经军机大臣会同刑部审讯，洪亮吉被议定四项罪名：“以占毕小儒，幸登词馆，不思束身名教，循分靖共，乃妄生异议，辄肆狂吠”；所称嘉庆帝“三四月以来，视朝稍晏，恐有俳优近习之人荧惑圣听等语”不啻“肆意谤讪，尤为罪不容诛”；对若干官员的弹劾“或为皆系已正法和珅任内之事，大半已经身故之人”，或“俱称得自传闻，毫无指实”；“身系翰林，即使条陈时事，现当圣主广开言路之时，亦应自具封章，转交该管衙门代进。况关涉皇上起居政治，竟将毫无影响之谈妄写书札，各处投递，居心更不可问”。
这些罪名清楚地表明，与此前所有“妄言”不同，洪亮吉的批评首度触及皇帝自身，即所谓“匡及朕躬”，特别是“视朝稍晏，恐有俳优近习之人荧惑圣听”一句，令自诩亲政以来“宵旰勤劳，刻无暇逸”的嘉庆帝难以接受。其次，其“各处投递”上书的方式违反了嘉庆帝进言必须“自具封章，直达朕前”的规定，从而威胁到后者对信息的掌控。事实上，嘉庆帝于26日再度发布上谕，对洪亮吉上书的内容与方式予以激烈驳斥。为避“诛戮言事之人”之嫌，他否决了刑部的斩决拟议，裁定将洪亮吉从宽发配伊犁。
无论如何，洪亮吉身为有上奏之权的翰林院编修，其上书内容既非“摭拾浮词，毛举细故”，又非“沽名牟利之见”，却成为嘉庆帝“求言”以来首位因言获罪(而非行政处分)的官员，这不能不严重影响其“去壅弊”的进程。到1800年5月，嘉庆帝注意到自洪亮吉被制以重辟后，“言事者日见其少。即有言者，皆论官吏之常事，而于君德民隐休戚相关之实，绝无言者。岂非因洪亮吉获咎，钳口结舌，不敢复言。以致朕不闻过，下情仍壅，为害甚钜。”
为消除官员们的疑虑，嘉庆帝于5月26日重新评价了洪亮吉上书，并下令将洪亮吉解回常州原籍，交由江苏巡抚监管。他一面表示“洪亮吉所论，实足启沃朕心，故置诸座右，时常观览”，一面宣称自己“广开言路”之心并未稍减：“今特有白宣谕王大臣并洪亮吉原书，使内外诸臣知朕非拒谏饰非之主，为可与言之君。诸臣幸遇可与言之君而不与之言，大失致君之道，负朕求治之苦心矣。”
亦需看到，重惩洪亮吉后“言事者日见其少”固为事件转折的基本背景，选择此时释洪也与当年5月以来京师遭遇的严重旱情有关。受灾期间，嘉庆帝多次祈雨，并在灾异象征政治失当的天人交感观念影响下，“命清狱囚，释久戍”。3月始抵伊犁的洪亮吉被释放，不能不说是嘉庆帝自省的结果。而开释谕旨发布的当夜
子时即“甘霖大沛”，无疑令嘉庆帝庆幸此举之适，是以慨叹“天鉴捷于呼吸，益可感畏”。
由于和灾异的神秘联系，嘉庆帝以密奏“求言”的态度或更为坚定。事实上，其后官员们再度纷纷上言。众声纷纭中，亦难避免从前之鱼龙混杂，以致嘉庆帝仍需对“近来科道中每有条奏失当”的情形降旨驳斥，同时亦强调“此系权衡事理，随事训饬，若言官误会朕旨，遂尔相率缄默，转非朕广开言路之意”。
总之，以官员密奏“求言”数月后，嘉庆帝对其“去壅弊”的效果已相当自信，认为“设非诸臣应诏直言”，则和珅、福长安、郑源瓙、胡齐崙、常丹葵等内外“贪劣之员岂能即时败露”？同时，他也努力维护密奏这一“言路”的畅通和有效，一再通过内阁明发上谕批驳在内容或方式上越线的进言，并惩处其中“尤出情理之外”者。为避免后者影响官员进言的积极性，嘉庆帝除在上谕中反复解释，亦采取措施加以补救。因此，似不必怀疑嘉庆帝“广开言路”的诚意，亦不应将其整肃“冒昧陈奏”乃至问罪洪亮吉轻率地解读为“言路”的“突然关闭”或“后退”。
三、各省京控“俱不准驳斥”
作为“有关社会运行信息的异常丰富的来源”，京控的意义向来受到皇帝和官僚的重视。然而，由于朝廷规定唯有案情重大，且业已在各级衙门逐级上控且不予受理或审理不公的情形下方可进京上控，加之原告往往需要千里跋涉，清前期京控现象并不十分常见。乾隆末年，由于积累到那时的人口压力、普遍的腐败和地方暴政、讼师的教唆，抑或出于报复地方官员的目的，赴京上控者明显增多。对此，时常标榜“勤求民隐”的乾隆皇帝除了强调案情必须真实(严禁“诬告”)和业经地方各级衙门审理外，并不打算予以压制，因为他相信这一情形源自其具有不冤枉任何一位士民的意愿和能力。
对于亲政后急于破除“壅弊”局面、了解各种“下情”的嘉庆帝而言，能够吸收社会紧张、起到“减震器”作用的京控无疑具有更强的吸引力。事实上，他尤其擅长利用京控来控制地方官员——检查他们的罪行并予以迅速的惩处。不仅如此，作为对洪亮吉贬低京控效果的回应，嘉庆帝对京控制度做了影响深远的改革，从而在向官员“求言”7个月后，正式将京控作为实现“下情无不上达”的另一重要“言路”。
在其9月23日的上书中，洪亮吉几乎全盘否定了京控存在的意义。他认为：“千万人中，或有不甘冤抑，赴京控告者，不过发督抚审究而已，派钦差就讯而已。试思百姓告官之案，千百中有一二得直者乎？即钦差上司稍有良心者，不过设为调停之法，使两无所大损而已”。且钦差大臣不但不能公正审断，还往往扰累地方，甚而最终激成民变，尚未平定的白莲教起事便是典型：“若钦差一出，则又必派及通省，派及百姓，必使之满载而归而心始安，而可以无后患。是以州县亦熟知百姓之伎俩不过如此，百姓亦习知上控必不能自直，是以往往至于激变。湖北之当阳，四川之达州，其明效大验也”。
将自己分外重视的京控如此贬低，嘉庆帝需要有做出强有力的回击。与辩论相比，更具说服力的莫如以实际行动表明自己对京控意义的认同。9月27日，即降旨发配洪亮吉的次日，一道内阁明发上谕宣布：
“向来各省民人赴都察院、步军统领衙门呈控案件，该衙门有具折奏闻者，有咨回各该省督抚审办者，亦有径行驳斥者，办理之法有三。似此则伊等准驳，竟可意为高下。现当广开言路，明目达聪，原俾下情无不上达。若将具控之案擅自驳斥，遇有控告该省督抚贪黩不职及关涉权要等事，或瞻顾情面，压搁不办，恐启贿嘱消弭之渐，所关非小。嗣后都察院步军统领衙门遇有各省呈控之案，俱不准驳斥。其案情较重者，自应即行具奏。即有应咨回本省审办之案，亦应于一月或两月，视控案之多寡，汇奏一次，并将各案情节于折内分晰注明，候朕披阅。傥有案情较重，不即具奏，仅咨回本省办理者，经朕看出，必将各堂官交部严加议处。”
这道上谕将京控呈词的处理办法从此前的“奏闻”、“咨回”与“驳斥”减少为“奏闻”与“咨回”两种，其实质便是受理所有京控呈词。此举表明，嘉庆帝已决定在官员密奏之外，开始将京控作为实现“下情无不上达”的另一途径。尽管这一改革将给都察院和步军统领衙门增添极大负担，但对急于体察地方弊病的嘉庆帝而言，此举的好处在于能够过目所有案情(奏闻案件自不必说，即使咨回本省，亦可通过都察院的案情汇奏了解)。另一方面，那些千里跋涉赴京上控的士民无疑会对洗清自身冤屈更为期待，因为新的制度将确保其冤情被代表最高权力和公平正义的“君父”看到，而不是令人绝望地被发回本省官员审理。
在皇帝和士民均有所求的情形下，1799年后的京控呈现出前所未有的景象。1800年8月，嘉庆帝注意到“近日来京呈诉之案，殆无虚日”。其后直至他病逝，赴京上控的士民始终络绎不绝，都察院官员则时常使用“日渐增多”、“殆无虚日”、“京控不绝”来形容当时的情景。对此，嘉庆帝一面督促督抚加紧组织官员审理返回各省的京控案件，一面采取措施努力维持京控这一“言路”的畅通。
(一)惩训都察院官员
在嘉庆帝眼中，因负责士民京控呈词的接收并具有奏咨之权，都察院承担着极为重要的责任，不容丝毫懈怠和率意，否则必将妨碍自己对吏治民情的掌握。正如后来他在御制都察院官箴中所言：“明目达聪，责在御史。彰善瘅邪，整纲饬纪……民隐敷陈，治隆患弭。”因此，随着改革后京控案件的剧增，嘉庆帝十分注意惩处那些受理京控过程中表现懈怠的官员。1804年10月，他便因北城吏目讳盗一案而将“好逸恶劳，惟恐起早奏事，又虑碍外省大吏情面，每见有诉冤之人，辄云‘一面之词，何足凭信’”的都察院左都御史汪承霈勒令休致，并降旨予以严斥：“若自揣精力不胜，即应早为引退。乃经朕屡次询问，尚云勉力供职，并无请告之意。
及办理公事，毫无振作”，“实不胜台长之任”。
嘉庆帝不愿错失京控呈词的迫切态度还体现在执意令都察院“奏闻”所有重大案件，防止任何本应“奏闻”的京控案件被“咨回”到省。1807年5月28日，在看过都察院汇奏“咨回”各省查办之京控案件的清单后，嘉庆帝发现“内有山东莘县民鲁名魁控告漕书朱吉甫重征伊家应纳漕粮一案，系咨交山东巡抚查办，又圆明园汛兵马德之母张氏复控伊子被马兵王三等凶殴毙命该营纵放正凶一案，系咨交刑部查办”。对于都察院将这两起“应奏之件”分别“咨回”东抚和刑部的做法，嘉庆帝严斥为“殊属非是”。在他看来，“外省州县书吏舞弊重征，最为闾阎之害”，都察院应将该案迅速专折向其奏报，“以便交该抚作速审办，或交钦差就近审讯，加以惩创。庶除莠安良，奸蠹日渐敛迹”。令他不满的是，都察院仅将之视为个别现象，完全没有考虑到“奸胥猾吏胆玩营私，既可将伊一家漕粮重征舞弊，则其余花户又安能保其不勒索苛求？何得以一咨完事？”这不仅违反了制度，甚至是荒谬的，因为“此等重征之案尚不具奏，岂专待谋反大逆之事始行具奏邪”？至于马张氏复控之案，“虽系寻常命案，现在刑部亦已审办，但此案犯事地方在御园附近处所，亦当随时陈奏”。最后，嘉庆帝警告都察院堂官，“嗣后务当斟酌案情分别奏咨，毋得率意办理”。
此外，嘉庆帝还拒绝了都察院提高京控案“奏闻”门槛的建议。1807年5月17日，左都御史赓音针对京控案件中“刁讼”现象日益增多的情形，提出应调整“奏闻”与“咨回”的区分标准。他说：“近来多以闾阎细故蓦越来京，甚或捏造重情，希图耸听，挟嫌拖累，任意株连。被控之人即讯明省释，而辗转解审，猾吏奸胥，乘机吓诈。事虽得白，身家已破。其情形既为可悯。至逞刁诬告者，地方官虑其再行翻控，往往有意从轻，因而罔知顾忌，借端倾陷，相习成风”。为此，赓音建议“嗣后臣衙门收阅控案，果系案关重大、实在冤枉，曾赴该管上司呈诉不为伸理，及官吏骫法营私确凿有据者，臣等即缮折具奏，声请查办。若未经在本籍地方及各上司先行具诉，并现在审办尚未结案，遽行到京控告者，臣等即咨行各该省归案速结。仍将咨办缘由每届两月，臣衙门摘录简明略节，遵照原奉谕旨奏闻一次。其余户婚田土钱债细务，架词渎诉各案，臣等照例将原呈发还，听其在地方官衙门告理”。
与1799年9月27日那道上谕规定的京控案件“奏闻”还是“咨回”仅在于案情是否重大相比，左都御史认为只有那些既案关重大，在地方时该管上司又不为审理的京控案方可“奏闻”。若此前未在地方衙门控告，即便案情重大，仍应“咨回”该省督抚审理。从当时士民时常越过地方衙门而直接赴京上控的情形看，这一建议如获批准，将大幅减少“奏闻”案件的数量，都察院将省去大量用在阅览呈词和缮折具奏上的精力。
但嘉庆帝坚信，此议的实施将错过那些情节重大但未在地方衙门控告的案件，这显然与自己最大限度掌控地方信息的意图背道而驰。因此，左都御史的建议不啻于“因噎废食”：“各省民人来京控诉，其案关重大者，固应奏明办理。若未经在本籍地方具诉，遽行蓦越来京者，正可奏明核办，治以越诉之罪。至外省审办未结之案，或因案情屈抑，奔赴来京控诉，若不具奏审讯，冤狱何由昭雪？即或逞刁挟嫌，砌词妄控，亦可随时惩办，以杜讼端”。他不仅断言赓音奏请“咨回原省审办，自系因近日各省控案繁多，惮于逐件具奏”，还自信地表示自己有精力处理每一起重大京控案件：“朕日理万机，勤求民隐，即各衙门奏事较多，从未倦于披阅。若以改奏为咨，免致烦渎，遂将该衙门应奏之件率意抑搁，是名为仰体朕躬，实则自耽安逸”。
当三年后发现都察院并未严格根据案情来分别奏咨案件时，嘉庆帝毫不留情地对相关官员予以惩治。1811年1月，左副都御史诚安揭发左都御史王集将应奏之案率行“咨回”，“都察院所办各省呈控事件，竟有将应行具奏之案以一咨了事者”，且“汇奏时不过于呈词内随摘一二语，并不将紧要情节分晰注明，上达宸听”。诚安认为，都察院“将重大案件率意咨行”之举已“相习成风”，督抚遂不能认真审理“京控”案件，最终导致民冤难申：“该督抚等或以未经钦奉谕旨，视为具文，不肯亲提严讯，甚或意存回护，颟顸结案”。诚安指控了三件“皆关涉命盗，情节较重”的京控案皆被“径行咨交督抚，并未奏闻”后，嘉庆帝下令将王集等五位都察院堂官“交部察议”。
(二)督催地方大吏
京控案件无论“奏闻”“咨回”，总须发交原告所在省份督抚，由其调集人证案卷后组织两司道府官员审理。然而，被嘉庆帝寄予厚望的各省督抚在审理京控案件过程中常常不能完成使命，以致京控失去了为士民洗冤的意义。更让嘉庆帝忧虑的是，督抚审案时暴露出的诸多弊病无不折射出地方吏治的废弛已积重难返。
自1799年9月27日上谕发布后不到一年，嘉庆帝便注意到一个令人生疑的现象：京控案件发交原省督抚后，审理结果往往是原告所控情节皆为虚构，极少有治罪被告者。这让嘉庆帝颇觉不合情理：难道绝大多数人赴京上控仅仅是为了诬告对方？且要在短期内经历两次长途跋涉的艰辛(京控案件受理后即发交原省，案卷和原告均带回受审)。正如他在1800年6月6日的上谕中所说，“年来各督抚等于交办案件，率以审系虚诬，一奏塞责，而被告审实问罪者寥寥。试思若非抱不白之冤，岂肯自出已赀，远赴京师呈控”？恐怕“难云尽属子虚”。
此时的嘉庆帝刚刚看过湖南巡抚祖之望关于一起桂东县民人京控案审理结果的奏报，而巡抚正是认为原告所控情节“俱属虚诬”。虽然嘉庆帝对巡抚的审理结果本身并没有直接表示出怀疑，只是按程序将巡抚的审理结果交刑部“核议具奏”，但在将京控案件交予原省督抚审理的初衷于近一年来的情形加以对比后，他首次表达了对后者总以“审系虚诬”奏报的不满。原来，京控案件在乾隆朝时往往令钦差大臣前往地方审办，“原以杜该督抚回护瞻徇之弊”。然而，公正廉洁之钦差“自能屏绝苞苴，秉公审断”，而“其不能检束者，不独沿途需索驿站陋规，竟有收受馈送，屈法徇情之事”。即使钦差大臣本人“尚知自爱，而跟随人等勒索使费供应，扰累地方，州县办差家人长随等亦藉端滥行开销，均所不免”。
正由于“深悉其弊”，嘉庆帝才决定选择信任督抚。“自亲政以来，遇有各省民人赴京控案，不肯轻派在京大臣前往审讯，即交原省督抚就近查办”。可是，眼下督抚审理京控案的情形却证明了先皇派遣钦差大臣的英明。在他看来，“率以审系虚诬”，“而被告审实问罪者寥寥”的原因在于“该督抚等非庇护所属，即有意从轻，所审案情未可尽信”。令嘉庆帝愤怒的是，督抚不能秉公审理已将自己置于一个极为尴尬的位置：原本是为了避免扰累地方而慎重派遣钦差大臣，如今督抚的这种表现则是让“朕又不得不用钦差矣”。这一局面无疑令嘉庆帝倍感愤懑：如果连京控案件由谁来审理的问题都不能解决，再谈借助京控获取下情还有何意义？为此，嘉庆帝在上谕中做出强硬的表态：“嗣后发审之件，若该督抚不据实秉公审办，希图朦混结案，致原告之人稍有屈抑，一经访得确实，或被人举发，或钦差覆审，必当将原审之督抚从重治罪，决不姑贷”。
然而，当1803年6月从都察院奏报中得知一起来自山东滨州的京控案已发交山东巡抚审办时，嘉庆帝仍不由得对该案的命运隐隐担忧。这一反应来自数年来，各省督抚面对发交京控案件时依然习惯性地将其审定为“虚诬”的倾向：“各省民人来京具控之案，发交督抚等审办后，往往以审系虚诬，将原告问拟完结”。嘉庆帝不相信有着丰富任职经验的督抚们看不出“此等具控民人若非冤抑莫申，何至远来赴诉。即使健讼者十居七八，亦岂无一二衔冤负屈之民以实情上诉”。他们做此选择的背后实为根深蒂固的官场生存术：“外省积习相沿，非袒庇劣员，即瞻顾前任”，故“往往于奉旨交办之件，并不亲提审办，辄辗转派委属员，朦胧办结”。而督抚们这样做的后果必然是“民隐莫申”：不但士民的冤屈无法洗清，更妨碍自己了解地方吏治民情的真实状况。
另一类令嘉庆帝不满的情形是督抚常常不能及时审结案件。早在1800年3月，嘉庆帝便已注意到发交各省督抚审理的京控案件“积压者尚多，复经降旨饬催”。六年后，他发现了京控案件为何积压的奥秘：“特旨交办事件，经朕命该督抚亲提审讯者，该督抚于奉旨之后，即与钦差审案无异，自当立行亲提研审，迅速奏结”。“乃近来陋习相沿，往往督抚仍发两司，两司又转发府厅。不知遵旨，怠忽偷安，任意疲玩。且或为属员豫存弥缝瞻顾地步，流弊甚多”。在与钦差审案效果进行对比后，嘉庆帝的不满更为强烈了：“试思钦差审案，无不随到随结，何以一交督抚，即逾时累月，奏报杳然？若谓犯证难齐，案情反复，非转交属吏层层审讯，不能遽尔定案，则钦差审案不过一二司员，又岂有属吏可委乎？各督抚受朕委任至重，何得泄泄如此”？他命令刑部“查明各省发审事件，随时饬催。如有历久不结任意延宕者，并着参差”。但对于“历久”的具体期限及如何惩处，并未明确说明。
稍后掌广东道监察御史茅豫的连续上奏终于促使嘉庆帝就督抚审理京控案件的时限做出规定。1807年1月，鉴于“近来民人进京控案日渐增多，每月除奏交外，咨交十余件至二三十件不等”，而京控案件发交后，各督抚“先交两司，两司复转发首府，该府又不速行审理，经年累月，任意耽延。无论抱屈含冤不能昭雪，而捏情妄告者转得遂其拖累泄愤之私”，茅豫提出了“与其有亲提之名，完案未能妥速，不若去转委之弊，定拟可专责成”的思路，奏请“嗣后无论奏交咨交之案，皆当查照刑钱事由，分饬两司速为审讯，一律报完，不得再行转发”。对此，嘉庆帝在承认“该御史此奏实不为无见”的同时，认为所奏各省民人京控之案不分奏交咨交，俱由督抚分饬两司审讯的办法仍“尚觉宽缓”，因而要求对奏交案件，“无论道府以下等官不得滥行递委，即两司亦不应交办。该督抚总当亲提犯证，自行审理，迅速覆奏”，咨交案件则由督抚查明刑名钱谷事由，“亦惟准分饬两司依限审结，不得再行转委所属，以致瞻徇回护，延宕不结”。
五个月后，注意到各省仍然是“交审事件甚多，而奏结者甚少”，嘉庆帝又根据已任给事中的茅豫的建议，针对督抚审理京控案件设立了明确的时限。他要求奏交案件“以提齐人犯之日起，限四个月”审理完结，咨交案件“以接奉咨文之日起，限四个月”审理完结。一旦逾越，即由都察院步军统领等“原交衙门填注迟延月日，开单进呈”。查照该单，其“无故迟延，逾限不及一月者，将该督抚罚俸三月。一月以上，罚俸一年。三月以上，降一级调用。半年以上，革职”。
督抚审案时限的规定实行后，奏交与咨交案件的审理表现出了不同的趋向。嘉庆1811年1月的一份都察院奏报显示：“各省于特旨交办之件，尚不敢迟逾，而于各该衙门咨交之案往往视为泛常，任意积压。甚至有一省而积至数十案者，有一案而数年不为审结者”。为改变这一状况，嘉庆帝增加了都察院对督抚的咨催频次，命令将咨交案件由此前的“半年咨催，应改为三月咨催”，但汇奏频次减少，从两月汇奏一次调整为半年汇奏一次。
然而半年后都察院对各省咨交案件审理情形的汇奏显示出情形仍不容乐观。嘉庆帝“批阅单内”时便发现，“其逾限未结及上次展限已逾仍未审结者，远省尚少，近省愈多”。其中，山东咨交案件的积压尤令人侧目，自1807年以来已“多至七十六件”，超过其他所有省份。这令嘉庆帝意识到“外省疲玩积习，总不悛改，率皆视为泛常，任意积压”。随后，逾限五案以上的直隶、两江、湖广各总督及臬司均被议处，山东巡抚吉纶及臬司则被加等议处。
(三)净绝“刁讼”风气
嘉庆帝曾就“人心”“风俗”同王朝命运之关系有如下的解说和期望：“国家临御年久，宜加意于人心风俗。而人心之正，风俗之醇，则系于政教之得失。其间消息甚微，系于国脉甚重，未可视为迂图也”。故“凡我君臣，当以忧盛危明之心，不为苟且便安之计。其于风俗之淳薄尤当时时体察，潜移默化，整纲饬纪，正人心以正风俗。亮工熙绩，莫重于斯。”
将“人心”“风俗”看得如此之重，反映出当前状况并不令人乐观，而京控现象中的“刁讼”正可以说明嘉庆帝何以担忧。作为当时的一种模糊称谓，“刁讼”泛指那些违反法律规定的诉讼。在京控案件中，“刁讼”包括不遵守京控法定程序和内容为“偏向的、欺骗性的和琐碎事情”的控告。对于追求“下情无不上达”的嘉庆帝而言，“刁讼”的威胁在于会严重干扰对地方吏治和民情真实信息的获取。在“刁讼”现象的背后，既能看到地方吏治的败坏，也时常浮现出讼师的神秘身影。
1800年8月，嘉庆帝注意到在近来“殆无虚日”的“来京呈诉之案”中，许多京控者并没有遵守“各省民人遇有冤抑之事，本应先赴州县衙门具控。如审断不公，再赴该管上司呈明。若再有冤抑，原准来京控诉”的法定程序。他相信，这些越过上司衙门直接上京控诉者一定怀有不可告人的目的，若真是抱冤而来，“外省由府县而上至督抚，岂无一二公正之员，何至无从昭雪”，他们何必非要跋涉千里，赴京控诉？
与汪辉祖作为幕友所观察到的“词讼之应审者，十无四五。其里邻口角，骨肉参商，细故不过一时竞气，冒昧启讼，否则有不肖之人从中播弄”的情形类似，这些越诉京控案所控内容亦“多有以闾阎细故，琐屑上控。甚或挟嫌图诈，任意株连”。对于屡屡标榜“勤求治理，明目达聪，令都察院步军统领等衙门接到呈词，即行奏明申理，以期民隐上通，不使案情稍有屈抑”的嘉庆帝而言，这些行为实在是辜负了其一番苦心。在通过京控寻求真实民情的背景下，嘉庆帝敏感地将这些琐碎和欺骗性的京控解释为“莠民”对官府的复仇：“此等莠民，平日赋税则任催不纳，词讼则抗断不遵。地方官决狱催科，小施刑罚，辄即捏词上控，希图报复”，并由此认为这种“逞刁滋讼”预示着民不畏官的危险倾向，“若不稍示限制，于人心风俗，殊有关系”。近来的两起事件便是明证：“即如闽省械斗，屡禁不悛；粤省抗粮，致将官员乘轿挤碎，皆由民人等不知畏官所致”，而已经延续数年的白莲教叛乱“亦因不逞之辈藐视官长而起，岂可不豫防其渐”。为此，嘉庆帝通过上谕重申京控者必须遵循法定程序：“嗣后各省军民人等凡有赴京呈控之案，如果系实在冤枉，曾赴该管上司控诉，仍不准理；或批断失当，及关涉官吏骫法营私者，审明得实，自当将原审各员及所控官吏按律办理”。反之，“若未经在本籍地方及该上司先行具控，或现在审办未经结案，遽来京控告者，即所告属实，仍当治以越诉之罪”。同时，要求各省督抚将赴京控诉之律例“通行刊刷，出示晓谕，俾刁健之民知所儆畏”。
尽管已广为晓谕，琐碎和欺骗性的京控在随后几年中依旧是都察院面临的难题。作为过目每一起京控案件的官员，都察院左都御史周廷栋于1807年12月便注意到“近来各省控案，有受讼师主唆代作呈词者；有事不干己得财挺身包揽者；有案尚未定，情虚先遁，希图脱罪者；有案已拟结，遣人上控妄思翻异者”。这一严峻情形令嘉庆帝意识到“其间情伪甚多”，必须“查明虚实，分别核办”。他指示都察院步军统领衙门今后在接受京控呈词时，须先向原告“逐款详讯”，“如所讯之供竟与原呈迥异；或系包揽代诉，被人挑唆，其情节显有不实；及原告未经在本省赴案质讯，录供成招，不免有挟嫌倾陷藉端拖累情事”，便应“咨回本省核办，仍交该衙门按期严催，开单汇奏”。这是对偏远省份而言，若“刁讼”者来自距京较近省份，则“先将原告暂交刑部散禁，提取本省全案卷宗，细加核阅，再行分别酌办”。
作为近京省份，山东“近日情形”尤其令都御史担忧：“有妇女自尽、母家率众需索骚扰者；有自尽及路毙等案、尸亲藉端讹诈者；有原告远扬无踪，图准不图审者；有不候审结，即行上控者”，必须“亟行饬禁”。相比之下，嘉庆帝对形势的估计更为严重，他相信“此等风气不独山东为然，各处刁诈之徒如出一辙，于民风吏治大有关系，不可不通行严禁”。于是，各直省督抚被要求“严饬所属，先行剀切晓示。有犯此者，随案重惩，毋稍姑息”。
对于嘉庆帝加大惩处“刁讼”力度的举措，都察院左副都御史莫晋深以为然。他在奏折中委婉地提出，琐碎和欺骗性京控屡禁不绝的一个重要原因是嘉庆帝过于注重鼓励士民进京洗冤，却疏于防弊措施的建设：“方令言路广开，下情尽达，百姓皆知皇上视民如伤之仁，有冤必究，而未尽知皇上禁民为非之义，有犯必惩。是以赴京控告坐诬抵罪者覆辙相循，终不悔悟。”
同时，莫晋还注意到诬告风气的形成也与地方吏治有直接联系。他说：“狱讼所以日繁，由诬告者多；诬告所以日多，由地方官未能尽法惩治也”。这一观察来自于“近来刁劣生监险健棍徒，往往遇事生风，意图讹诈善良，挟制官长。有司平日既疎于约束，临时又未免姑容。谓其居心叵测，恐将别抅衅端，党类相援，易致激成大案。虽审明所控尽属子虚，犹且曲为开脱；或以为到案旋即供明，并非始终坚执；或以为一时情急，牵砌图准，尚有可原；或以为误听人言，事虽不实，控出有因。种种权宜将就之词，实为外省相沿积习”。因此，他建议嘉庆帝“明降谕旨”，督饬地方官对“审系虚诬”的控案严格“按律科断”，“不得以到案供明及情尚可原，事属有因等语”而有所轻纵。“至蓦越来京，所控不实，更非寻常诬告可比”，故今后京控“奏咨各件承审官于诬告罪名，情重者加等问拟，情轻者亦不得于例上滥行减等”。
嘉庆帝对左副都御史旨在“严惩诬告”的建议颇为认同。法律原本即规定“诬告人罪者照所诬加等治罪。立法之意，原以刁健之徒诬陷善良，致使无辜被累，贻患身家”。如今诬告风气盛行，自应严令各级地方官员“于两造曲直无令稍有隐抑。其架词诬告，或诬轻为重，轻实重虚者，均照本律加等治罪。不得权词开脱，从宽改拟”。此外，“若原告脱逃及案未结而越诉者，亦均照定例办理，以警诬罔而省拖累”。不过，嘉庆帝也提醒说：“严惩诬告”“仍不过于讦讼之后，遏止其流之一法。若清理讼源，则在地方官公正廉明，勤于听断。凡闾阎一切户婚田土之事，均令曲直分明，各得其理。即险诈之徒，亦无从生心构衅”。他相信，“直省督抚果能各率所属，虚衷以平案牍，冤抑者立时昭雪，诪张为幻者按律惩治”，便“断无舍近求远，来京妄诉之理”。
四、结 语
孔飞力在他的一部有关乾隆朝的著作中曾经指出，政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控。18世纪的清王朝面临着明确区分紧急情况和日常事务，以及确保地方官员能及时而准确地提出报告，但这两个问题的处理从未使乾隆帝感到满意。若这一判断成立的话，可以想见，深处王朝由盛转衰之际、亲政时正面临前所未有的政治与社会危机的嘉庆帝对于获取信息的需求势必更为迫切。
由于将当时严重威胁王朝命运的民众叛乱和吏治废弛皆归咎于和珅“专擅”造成的上下“壅弊”，嘉庆帝于亲政伊始即将“去壅弊”视为最为重要的“治道”。为实现“下情无不上达”的政治理想，嘉庆帝试图一面借助具有保密性的奏折收集官员对“用人行政一切事宜”的看法，一面通过士民呈递的京控诉状体察地方吏治民情。而为了更加及时充分地获取“下情”，嘉庆帝对密奏和京控这两条信息传递渠道分别进行了影响深远的拓展，并在随后的实践过程中努力维护其传递“下情”的能力。
在传统的君主专制体制下，对官员密奏和士民京控的鼓励不仅一度较明显地改变了官场气象，士民因遭受冤屈而产生的压抑和愤怒亦得到了释放的机会。可以说，嘉庆帝的“去壅弊”努力使他在相当程度上了解到了吏治民情的真实信息，并为其展开相应的整顿奠定了基础。虽然最终无力挽回王朝颓势，嘉庆帝的积极行动却多少延缓了“国家的崩溃”，从而对清帝国的历史产生了长远的影响。
2017-04-17
崔
岷
(1974—)，男，江苏南通人，中央民族大学历史文化学院副教授，主要从事晚清政治史研究。K249
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1000-5072(2017)10-0112-12
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