潍坊市实施公立医院人员控制总量备案管理的实践与思考

刘玲

2016年5月，潍坊市出台《潍坊市公立医院人员控制总量备案管理办法》，全市46家公立医院打破原有编制管理模式，实行人员控制总量备案管理。从一年来的运行情况看，新的管理模式有效解决了公立医院编制不足、专业技术人才引进困难等问题，但也面临一些不容忽视的问题，对此提出加强备案管理的建议与读者探讨。

一、主要问题

实施公立医院人员控制总量备案管理，虽然取得了一定成效，但也面临一些问题和困惑。近期，潍坊市编办调研组采取发放调查问卷、组织实地走访、召开座谈会等形式，先后梳理汇总问题52个，主要表现在以下方面。

（一）配套政策跟进不及时。公立医院人员控制总量备案管理办法出台后，备案人员的相关管理办法没有及时出台。人员控制总量的性质尚未界定，控制总量备案人员的身份归属及管理缺乏统一明确标准。人员的人事关系、档案管理、工资制度、岗位职级、保险缴纳等政策不完善，尤其是养老保险的缴费基数、缴费比例、年金制度建立等方面都不明确，出现了档案无处转移、工资保险无人核定等问题，甚至有的地方存在既不给办理事业保险又不给办企业保险的情况。而档案、工资、保险等迟迟难以落实，导致有的新录用人员萌生去意。如，潍坊市妇幼保健院、潍坊市第二人民医院等十余家医院，2016年招聘人员录用手续，因政策不明等原因，直到现在都未办理，仅由医院按照临时托管聘用的方式发放工资及缴纳企业保险。

（二）医院原编外人员身份过渡问题亟待解决。实行人员控制总量备案管理前，部分公立医院根据发展需要，自主招聘了一定数量的聘用人员。调研中对这部分人是否纳入备案制管理出现不同的声音：经营收入高的综合性医院，主张过渡为备案制人员，便于管理；靠财政过日子的专科医院，鉴于经济状况，建议这部分人员身份不变，或者分批分类纳入备案制管理。这部分人何去何从，是否纳入、如何纳入备案管理等，亟需研究出台具体意见和操作办法。

（三）县级医院、专科医院面临严峻挑战。推行人员控制总量备案管理后，县级医院、专科医院在一定程度上面临“三难”境地：一是高层次人才招聘难。当前部分医学高校毕业生对于事业编制的身份仍然比较在意，原来人员招聘特别是招聘中高级专业技术人员时，县级公立医院、专科医院与大型综合医院相比还有编制优势，但实行备案制后，面临再无优势可言的“窘境”，增加了人才招聘难度。二是原有人才留用难。县级公立医院、专科医院服务人口少、规模小、竞争力小，与上级医院或者三甲医院比差距大。之前，医院原有的聘用制人员，在取得中高级专业技术职务后，首先会参加本单位编制招聘考试取得编制；现在实行人员控制总量管理，编制的吸引力不复存在，导致这部分人存有转而谋求大医院工作岗位的“冲动”，导致县级、专科医院人才队伍稳定性不高，人才流失问题显现。三是备案人员工资来源难。总量备案管理办法规定，控制总量内人员同工同酬，但未对工资来源以及财政投入如何合理补偿等作出明确。如果财政不负担备案制人员的工资，部分医院特别是传统由财政保障的专科医院目前的经营状况难以承受，未来的公益性也难以保证；如果财政负担，那么备不备案又有什么区别？失去编制约束的人员增长给财政带来沉重负担的同时，也带来了相应监管难题。

（四）医院人事管理机制改革滞后。虽然推行了人员控制总量备案管理，但赋予医院在人员招聘、职称评聘等的自主权，还落实不到位。调研中部分医院反映，在职称评聘方面医院人员仍按原在编人数核岗、组织职称评聘，自主招录和自主评聘的比例偏少，远不能适应医院发展的需求。比如，某医院被安排的职称评定名额仍按原编制数核定，而不是以控制总量核定，使得取得晋升资格未聘人员数远大于核定数，导致相关人员的竞争非常激烈，影响内部团结，影响人员激励效果。在人员招聘方面，在制定招录条件时，面临审核部门严格按照规定，对报考比例的设置过于统一，导致有些专业报名人数不足，无法实现招录目标。此外，在录用流动方面，对备案制人员在同级公立医院之间调动、调整，手续如何办理，也须尽快明确。

二、完善公立医院人员控制总量备案管理的思考与建议

备案制作为一种更为灵活的管理方式，增强了公立医院等事业单位法人自主权，体现了政府简政放权的要求，为创新事业单位编制管理提供了有益借鉴。但实行备案制管理涉及多个部门、多个领域，必须协同联动、形成合力、同步推进才能保障改革措施落到实处。

（一）制订完善相关配套政策措施。取消行政级别和编制定额，是打破事业单位传统编制管理方式的一次改革。现有政策体系难以支撑，需制定与之紧密相关的配套政策措施。在养老保险方面，要按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对原在编人员继续执行事业保险，对实行备案人员进一步明确保险缴纳的险种、基数、比例，并建立相应职业年金制度，稳定医院人才队伍。在档案管理方面，实行集中统一、归口管理的原则，按照事业单位工作人员档案管理办法管理，即总量控制内人员执行现在编人员档案管理办法，尽快让新招聘入职人员有处“安家”。

（二）落实扩大公立医院用人自主权。扩大用人自主权，实现岗位管理是公立医院人员控制总量备案管理的核心要义之一。应结合医院工作的特点，根据人力供求情况、发展规划，以充分体现“公平、激励、竞争、效益”为原则，合理确定岗位类别，加快岗位设置，全面推行聘用制度和岗位管理制度，变身份管理为岗位管理。一是在核定的人员总量范围内，公立医院自主招聘所需人员，结果公开。二是切实将岗位管理落到实处。三是按照人员总量，按需设岗，动态调整岗位设置方案。四是职称评聘方面，将实有控制总量内人员代替原审批编制数，作为职称评聘的主要依据。同时，在人员流动调配方面，备案制人员参照原审批制人员管理办法。

（三）建立健全原编外人员过渡办法。按照“分类分步实施，扎实平稳推进”的原则，由卫计、编制、人社、财政等部门制定编外人员管理规定，分类别、分层次进行管理，明确考核标准和措施，达到一定标准并通过过渡考试的，纳入备案制管理，逐步消化。如，对专业技术人员及高层次、高学历人才，可以设定在本单位工作满10年以上，获得执业医师及主治医师资格，经医院考核合格，方可取得纳入备案制管理的资格条件，既激励专业技术人员工作积极性，又为医院管理赋予一定权限，便于单位对人员的管理，同时有效防止基层医院、专科医院培养人才的流失。其他类别人员和工勤人员，可逐步纳入政府购买服务范畴，以服务外包、劳务派遣以及社会化服务等方式进行消化。

（四）改革公立医院财政投入方式。按照“以事定费、以费养事”的原则，在财政投入不降低的基础上，改革财政补助方式。强化财政补助与公立医院绩效考核结果相挂钩，完善政府购买服务机制，根据医院医疗服务数量、质量、效率等指标核定补助经费，并动态调整。同时，对公立医院尤其是县级以及专科医院的基本建设、大型设备购置、重点学科建设、人才培养等实施专项投入，全额保障。对承担公共卫生任务的公立医院给予专项补助，保障政府制定的紧急救治、救灾、援外、支边以及城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病医院、精神病院、职业病防治院等专科医院的投入倾斜政策。

（五）健全完善事业单位法人治理结构。备案制的实行增加了事业单位自主权，但同时也对公立医院如何提高管理效率，如何体现公益属性方面提出了新的要求，健全完善的法人治理结构至关重要。应进一步建立完善的决策、执行、监督“三位一体”管理运行机制，明确决策层、执行层、监督层的责权关系，确保公立医院法人治理结构高效运行。突出落实好法人自主权、发挥好理事会作用“两个重点”，理顺好试点单位与业务主管部门、决策层与执行层、理事会与相关组织等三个关系，强化选人用人、收入分配、机构编制、财政保障等四项支持，切实激发试点单位活力。□本文作者系潍坊市编办副主任E：FQJ

关键词：公立医院 备案管理 問题