蒙阴县推进综合行政执法体制改革工作的探索与思考

去年以来，蒙阴县认真贯彻落实全省综合行政执法体制改革精神，立足县域实际，以解决现存执法体制矛盾为着力点，深入推进综合行政执法体制改革，截至目前，全县已形成县乡两级“综合行政执法管理平台”，构建了“1+7”综合加专业执法监管模式，改革取得了初步成效。

一、基本做法

（一）坚持加强领导与完善机制两手抓。及时成立了“蒙阴县综合行政执法体制改革工作领导小组”，建立了“蒙阴县综合行政执法体制改革联席会议制度”，由县长任改革领导小组组长和联席会议总召集人，县委常委、常务副县长和县委常委、组织部长任副组长、召集人具体负责推进综合执法体制改革，各乡镇街区、县直各部门单位也都相应成立了改革领导小组，均由单位一把手任组长，负责本部门本单位的综合执法改革工作。同时，在县编办设立了领导小组办公室，由编办牵头，纪检、组织、人社、财政、审计等相关部门共同参与，具体研究制定改革配套政策，逐项推进改革相关工作。“桃李不言，下自成蹊”，通过高调树立“改革是一把手工程”意识，大力强化组织领导，扎实做好顶层设计，构建了有力的领导机制、工作格局和责任机制，为顺利推进改革提供了坚实保障。

（二）坚持靠前谋划与调研先行两注重。“没有调查就没有发言权”，为托清行政执法现状和部门单位执法实际，梳理行政执法存在的问题、矛盾，蒙阴县确立了“综合执法改革调研先行”的基本工作思路，积极发挥改革牵头部门作用，靠前谋划、主动作为，把“执法调研”作为开展改革的基础方法，先后三次组织开展综合执法改革集中调研活动，重点摸清了全县执法机构设置、执法队伍建设、人员编制配备、执法职责梳理、执法边界划分、执法机制建设、执法工作开展和执法问题建议等8大类基本情况，梳理出“执法力量散、多头执法、重复执法、交叉执法、执法效能低、执法存在盲区”6项基本矛盾，为制定改革方案奠定了坚实基础。

（三）坚持规定动作与自选动作两结合。在改革推进中，蒙阴县把省委办公厅、省政府办公厅《印发<关于推进综合行政执法改革的指导意见>的通知》和省编办《关于<临沂市综合行政执法体制改革方案>的批复》作为推进执法改革的政策依据和刚性约束，并紧密结合蒙阴实际，细化出台了《蒙阴县综合行政执法体制改革工作方案》和《蒙阴县综合行政执法体制改革实施意见》，作为指导蒙阴县推进执法改革的工作依据和主要路径。在坚持做到“两个相对分开”、“权责一致、精简高效”、“重心下移、属地管理”和“统筹协调、有序推进”的四个基本原则和执法队伍数量不超过8支的总前提下，充分考虑蒙阴县行政执法实际矛盾，合理设计了“1+7”执法模式。一方面，突出做实做大“1”支综合执法队伍，即把基层发生频率高、专业技术相适宜的城市管理、住房城乡建设、环境保护、工商管理等19个领域的全部或部分行政执法权纳入综合行政执法范围，组建“综合行政执法大队”，充分发挥大“1”综合执法的优势作用，较好提升了县乡综合执法能力。另一方面，合理设置“7”个部门领域内的专业执法队伍，对于执法事项较多、执法队伍基本健全、执法活动比较经常的交通、安监、人社、农业、卫计、市场监管、食品药品等7个部门或行业，整合组建7支专业执法队伍，推行部门领域内综合执法。“1+7”综合执法+专业执法模式的构建，既落实了省市要求，又突出了蒙阴实际，彰显了综合行政执法的实效和活力。

（四）坚持推进改革与保持稳定两促进。为做到改革与稳定“两手抓两不误”，蒙阴县着力抓实了三个方面的工作。一是着力解决思想认识问题。在贯彻省市改革要求、起草制定改革方案和实施意见，以及机构组建、人员编制划转的实践中，蒙阴县时刻把各级各部门领导干部和涉改人员思想认识的统一和提高抓在手上，充分发挥县委常委会、县政府常务会、综合执法改革联席会等议事决策平台作用，先后两次召开县委常委会、两次召开县政府常务会、四次召开综合执法改革联席会议，深入研究综合执法改革工作，广泛宣传综合执法改革的目的意义和改革坚持的原则、遵循的方法、推进的路径，把涉改部门及人员由被动应对转变为主动参与，坚决消除了个别部门怕丢权、个别人员怕损伤个人利益的想法，为推进改革营造了良好环境。二是务求实际实效。在职责调整、人员编制划转中，对于涉及执法职责调整且编制矛盾突出的部门，没有生硬套用“杠杠条条”，而是坚持“问题导向”，着力化解矛盾。三是注重以人为本。为保证改革不造成新的矛盾，在县综合执法体制改革领导小组的统筹领导指导下，县编办、纪检、组织、人社等部门专门研究制订了《蒙阴县综合执法改革人员编制划转方案》，《方案》既遵循了专业执法队伍整建制划转的刚性约束，又坚持了非专业执法队伍人员划转采取“个人自愿”和单位研究相结合的基本原则，全力做好“工作推进和涉改人员利益保障”结合文章，保证了改革平稳有序进行。

二、主要成效

（一）建立健全了縣乡两级综合执法平台和执法体系。一方面构建了县乡综合执法平台。改革前，乡镇未明确设置综合执法监管平台，已设置的环保、安监等四个领域的管理机构，也因权限受限、执法力量不足等问题，使乡镇政府“看得见，管不着”的执法现象成为无奈；在县直，由于综合执法监管机构的缺失，执法权分散在政府各部门，多头执法、重复执法、执法扰民的乱象时有发生。改革后，县综合行政执法局和乡镇综合行政执法管理办公室的设立，从根本上解决了县乡综合执法平台缺失、执法主体不完备等问题。另一方面完善了县乡执法体系。随着县级综合执法大队的成立和向乡镇街区派驻执法中队，特别是市场监管、食品药品、安监等7大领域专业执法队伍的组建与逐步派驻乡镇，构建了县乡两级较为完善的执法体系，为基层推行综合执法奠定了必要条件。

（二）优化了执法资源配置，提高了执法监管效能。综合行政执法的推进，使蒙阴县明显不足的执法资源得到了有效配置，特别是实现了由分散状态中的各自为战向集中集约下的合力执法转变成为现实。例如，在改革前，住建、发改、经信、民政等多个部门的行政执法均由内部科室或承担行政职能的事业单位承担，既没有专门的执法队伍，又缺乏专业执法力量，部门执法仅维持在批而不管或以罚代管状态，执法效能低下、监管乏力成为常态。改革后，蒙阴县通过相对集中行政执法权，合理配置执法资源，把新成立的综合行政执法大队人员编制增加到150名，既壮大了城市执法管理力量，还解决了以上部门单独执法无法解决的矛盾。再如，农业综合执法大队整合组建后，人员编制由原先不足10人增加到59人，基本满足了农、林、水、牧、渔、粮等多个领域的执法监管需求。同时，由于执法资源的高度集中和优化配置，实现了县直执法部门向乡镇街区派驻执法队伍多年未实现的愿望，扭转了乡镇“看得见、管不了”的尴尬局面，大大缩短了执法时间，提高了执法效能。

（三）相对集中了行政执法权，理顺了部门权责。一方面解决了多头执法、交叉执法问题。例如，在河道砂资源管理上，未实行综合执法前，水利、国土、交通等多个部门都在执法管理，实行综合执法后，部门权责得到理顺，城镇规划区内的河道由综合执法局执法大队和派驻乡镇的中队管理，规划区之外的河道归属各乡镇派驻的农业综合执法中队负责。再如，对产品质量的监管，改革前，工商管流通环节、质监管生产环节，多头执法、交叉执法明显，成立市场监管局后，实行一支队伍执法后，大大减少了执法环节和执法频率。另一方面减少了执法层级，避免了重复执法、执法扰民现象。综合执法实行后，在分层监管上，县级和乡镇的权责归属相对明确，执法采取属地管理原则，一般情况下，乡镇执法活动全部纳入综合执法管理办公室，由乡镇统一协调统一指挥执法，避免了县乡两级重复执法、执法扰民和执法存在盲区等问题。

（四）大力推动了法治政府建设。一是规范了执法行为。实行综合执法，加强了执法的规范性建设，特别是加强了程序制度建设，细化了执法流程，明确了执法环节和步骤，保障了程序公正；建立了行政裁量权基准制度，严格规范了裁量权行使，避免了执法的随意性；健全了行政执法调查规则，规范了取证活动。二是提高了执法人员素质。综合行政执法的推行，加强了执法队伍的建设，执法人员岗前培训、持证上岗和资格管理已成为一项基本管理制度，执法纪律和职业道德教育进一步得到强化，执法人员整体素质和执法水平不断提高。

三、几点思考

（一）准确把握跨部门跨领域综合执法范围。推进综合执法的目的是减少执法层级、优化执法资源配置，避免重复执法、多头执法、执法扰民，达到规范执法行为，提升执法效能和水平这一根本要求，同时也应注重结合实际，尤其是对于跨部门跨领域执法，综合的范围要适中，要与县乡管理实际需求和技术要求相适宜，不应贪大求多，甚至“过尤不及”。

（二）全面夯实综合行政执法工作机制。综合执法的推行，使“两个相对分开”成为必然，尤其是從监管和执法不分到监管执法分离，部门会在较长一段时间内不适应，影响日常工作正常开展，因此，必须构建完整的工作机制作为根本保障。特别是要建立以政府为主导的综合执法联席会议制度，建立行政主管部门与执法部门密切配合的协作机制，建立行政执法与司法衔接机制，以及执法过程机制、监督机制、执法保障机制和信息共享机制等多个配套机制，并下“实功夫”，亮出“真招”，确保机制正常运转、发挥作用。

（三）快速跟进做好相关配套工作。一要尽快解决执法主体的合法性。首先，努力做好相对集中行政处罚权授权、赋权工作；其次，要尽快实现基层执法部门执法主体的合法性。二要强化执法业务培训，不断提升执法人员素质。鉴于基层专业执法人员紧缺，且整体素质和业务水平不高的实际，加上划转的执法事项骤然增加，执法人员对执法业务不熟悉等因素，在一定程度上制约了综合行政执法工作的开展，上级有关部门应统筹做好规划设计，及时分期分批强化业务培训，着力提升人员素质，夯实综合行政执法基础。

（四）持续强化党委领导、政府主导功能。综合行政执法体制改革实际上是政府自身的革命，工作繁重、任务艰巨，基层党委政府应不断强化党委领导和政府主导功能，持续强化组织领导，狠抓责任落实，坚持抓细、抓实、抓常，直至改革全面完成，综合行政执法步入正常轨道。要不断强化改革领导小组对工作的领导、指导和推进，充分发挥县区综合执法改革联席会议制度作用，加强统筹谋划各阶段工作的力度，强化逐项逐条抓落实的措施，努力推行倒逼机制，方能保证改革圆满完成。□E：ZY

关键词：综合行政执法 体制改革 县域