关于简政放权改革的几点思考

燕杰贵

自2013年起，简政放权已连续五年成为国务院第一次常务会议上的重点部署工作，是名副其实的改革“当头炮”。随着改革的不断深入，许多全局性的深层次问题逐渐显露，要求我们以更宽广的眼界、更宏大的格局来分析判断，把握简政放权改革的本质特点和内涵外延，抓住问题关键，精准协同推进，最终达到“以敬民之心行简政之道”的目标。

一、简政放权的核心问题——理顺政府与市场、社会之间的关系

我国长期以来受计划经济体制和全能政府思想的影响，政府与市场、社会边界不清，定位不准，严重影响了政府管理、服务职能的正常发挥，束缚了市场活力，阻碍了社会组织的健康发展。30多年来，我国改革最核心的内容就是努力构建适应时代发展的政府与市场、政府与社会的关系。简政放权改革更加凸显了这一改革要求，通过政府的自我“革命”，为市场和社会創造更多的发展空间，实现政府、市场和社会三大领域的良性互动。

（一）政府与市场的关系

改革开放前实行计划经济体制，政府权力高度集中，市场资源配置作用被压制。改革开放后，逐步强调市场经济的重要作用，但依然存在政府管理错位、越位现象，市场在资源配置中的决定性作用难以充分发挥。简政放权主要从三个方面对政府与市场的关系进行调整。

一是制定目录清单，廓清公权与私权。市场代表着私权，政府代表的是公权，私权和公权的问题，实际上就是权利和权力之间的关系问题，公权行使的是权力，私权维护的是权利。长期以来，政府的公权力在一些方面侵害了市场的私权利，表现为政府“有形的手”替代了市场“无形的手”，影响了社会主义市场经济的健康发展。开展简政放权改革以来，先后制定了行政许可事项目录、行政权力清单、政府部门责任清单、公共服务事项清单、负面清单等多种目录清单，对政府与市场的边界进行了科学的划分，公权受到限制与规范，私权得到支持与保护。

二是加强监督管理，协调自由与秩序。市场自由包括市场准入、资源分配、价格定制等内容，是现代市场经济最为重要的要素之一，但也存在自发性、盲目性、局限性等天然缺陷，社会主义市场经济体制通过国家宏观调控等手段对市场自由进行必要的引导和监管，形成了有中国特色的市场秩序管理模式。过去政府受传统行政思维模式的影响，习惯于通过审批、审核等方式代替对市场秩序的日常管理，对市场准入等方面管得过宽、过严，严重束缚了市场自由，影响了市场活力，造成了事中事后监管工作的弱化。简政放权改革加大了政府职能调整力度，减少对市场准入等事项的过度干预，加强对市场秩序的监督管理，从“严进宽管”转向“宽进严管”，营造了良好的双创环境，激发了市场活力。

三是强调依法行政，维护公平与公正。政府与市场关系不顺、政府干预过多、监管不到位等问题，与部门没有真正落实依法行政要求有很大关系，有的部门在审批过程中谋求部门利益，随意增加审批条件，有的部门在监管过程中任意曲解法律法规，推卸应有责任，这些违法、违规行为不仅损害了政府形象，而且破坏了市场经济本应具有的公平与公正的属性，加剧了政府对市场的负面作用。简政放权改革将依法行政作为基本原则，明确指出“法无授权不可为、法定职责必须为、法无禁止皆可为”，从顶层设计层面对政府与市场关系进行了界定，对维护公平、公正的市场精神提供了坚强的保障。

（二）政府与社会的关系

改革开放前，政府对社会全面管理，社会组织缺乏独立性和自主权。改革开放后，政府逐渐转变管理方式，由直接控制向宏观管理发展，社会组织大量涌现，发展速度显著提升。但也要看到，社会组织的自我规制能力和治理水平还不足，一些社会组织与政府部门关系密切，组织结构、人事安排与业务运作均受到政府的强力控制，行政化、垄断化色彩严重。因此，简政放权主要从三个方面对政府与社会的关系进行调整。

一是建设“小政府”，促进“大社会”。长期以来，我国政府与社会的关系是“大政府、小社会”，政府以“全能型”的模式对社会进行管理，压制了社会的自我管理。简政放权改革对政府与社会的关系进行调整，推进“小政府、大社会”的构建。“小政府”并不是“弱政府”，特点在于政府只管理属于自身职责的事务，过去在市场、社会领域越位行使的权力将被取消或转移；“大社会”是指扩大社会自治功能，在转变政府定位、调整政府机构、规范政府行为的基础上，充分发挥社会自身作用，把原来政府包办的大量社会事务交还给个人、企事业单位和其他社会组织。

二是激发社会组织活力，承接政府职能转移。当前社会组织存在的问题，很大程度上是由于政社分开不彻底造成的。一些社会组织虽然形式上独立于政府部门之外，但日常工作仍处于行政主导下运行，造成自身决策和监督弱化，缺乏独立性和自主性，组织发展容易偏离社会的实际需求。解决这些深层次问题，需要政府通过简政放权加快实施政社分开，加大向社会组织放权力度，将服务性、技术性、社会性、认证性事务交给社会组织承担，激发社会组织活力，充分发挥形式灵活、服务便捷的优势，提高社会服务质量，降低行政管理成本。

三是建立合作机制，建设服务型政府。简政放权的目标在于建设服务型政府，要求各级、各部门树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，改变过去政府与社会之间管理与被管理的关系，明确社会组织的社会管理主体地位，建立政府与社会互助合作机制。在文化教育、福利救济、医疗互助、环境保护、预防犯罪等领域充分发挥社会组织的独特优势，在政府宏观调控的基础上，开展社会协同管理，实现政府行政功能与社会自治功能相互补充，政府管理力量与社会调节力量良性互动。

二、简政放权的难点问题——“放权”与“监管”的无缝对接

简政放权不是一放了之，还要对放权后的监管职责进行优化调整和督促落实，避免可能出现的权力运行不畅和监管漏洞等问题。监管工作既是深化改革的重点，也是难点。权力下放有相对明确的程序和规范，操作起来有章可循，监管工作的调整则复杂得多，不仅涉及权力下放带来的监管职责调整，还包含根据深化改革的要求对整个监管体系的优化重组，包括在行政观念、管理制度、工作机制、人财物调配等方面的全面调整。可以说，监管不到位，政府的放权就难以落实，简政放权改革也就不可能取得预期的效果。

目前，监管工作还存在不少问题和薄弱环节。一是重审批、轻监管现象仍然存在。有的部门存在“以审批代监管、重审批轻监管、不审批不监管”等错误认识，对监管工作不研究、不重视。二是监管的科学化、系统化水平有待提升。在监管方式上，有的部门单位仍沿袭传统的人海战术，习惯于靠上、盯上，对现代监管手段缺乏系统研究，面对日益繁重的监管任务，跟不上时代的发展，想不出更好的办法。三是工作人员能力水平不适应监管工作需要。有的工作人员习惯于“审批式管理”，在管理理念、知识结构、专业能力等方面难以适应事中事后监管的新形势、新要求。四是社会参与监管主动性不够高。社会力量广泛参与事中事后监管的意识还不强，人大代表、政协委员、行业协会的监督管理作用还没有充分发挥。

要实现“放权”与“监管”的无缝对接，需要着重处理好审批与监管、监管与执法、监管与服务三个方面关系。

（一）处理好审批与监管的关系

行政审批制度改革是简政放权改革的突破口、先手棋，近年来有大量审批事项下放基层行使，方便了企业群众办事创业，但有些部门在审批与监管的关系方面一直存在模糊认识，认为“谁审批谁监管”“不审批就不用监管”“要监管就要审批”。这些观点并不正确，虽然许多审批事项在法律法规中明确规定由审批部门负责监管，但也存在国家、省级审批事项由基层部门进行属地管理的情况。另外，审批权限下放后，原有的监管责任并非完全取消，层级监管、系统内部监管等监管任务依然存在。可见监管者与审批者并非完全同一，而且有逐渐分离的趋势。目前在多地探索开展的行政审批权相对集中改革，就是把各部门审批权力集中由行政审批局行使，原审批部门负责事中事后监管，实现审批权与监管权相分离，形成相互制衡、互为监督的全新运行模式，较好地解决了审批程序繁琐、效率不高和事中事后监管不到位等难点问题。

（二）处理好监管与执法的关系

广义上政府部门的监管包含行政监管与行政执法两部分，“放权”与“监管”的无缝对接离不开行政监管与行政执法的协调配合。行政监管与行政执法既有联系又有区别，实践操作中也一直存在界线模糊、互为条件的问题。在简政放权过程中，行政监管与行政执法之间的模糊不清，导致了在推进综合行政执法体制改革等工作时困难较大，容易产生新的推诿扯皮现象。从目前改革进程看，在完成执法队伍整合的基础上，行政监管与行政执法之间应保持合适的距离，既实现相对分离，形成相互间的监督与制约，又不能完全割裂，要重构畅通有效的协调配合机制，尽量避免执法权集中后综合执法部门与原执法部门之间的相互掣肘。应通过建立协调推进机制、开展相关业务购买服务等方式，积极处理好监管与执法之间的关系，为承接权力下放提供可靠的监管平台。

（三）处理好监管与服务的关系

监管与服务不是对立的，是辩证统一的。监管的目的是为了服务，服务的过程也是监管的过程。对违法乱纪者的严格监管就是对遵纪守法者的保护和服务；在全心全意服务企业群众过程中，监管的理念和措施也会得到最广泛的支持。做好监管与服务工作应避免两个极端，一方面要避免过度强调监管而忽视服务，用简单粗暴的方式推进工作，却不考虑如何帮助企业群众解决问题；另一方面要避免片面追求服务而放松监管，随意降低监管标准，甚至为违法乱纪行为作掩护。目前，全国大力推广的随机抽查工作机制就很好地适应了监管与服务的要求，既保证了监管工作的公平公正与科学高效，又减少了企业群众的负担，取得了较好的社会效益。针对教育培训、健康医疗、交通出行、互联网金融等领域新业态的发展，应贯彻更加包容和鼓励创新的治理理念，量身定做监管制度，放宽准入、减少干预、加强服务，为新经济发展营造宽松便捷的成长環境。

三、简政放权的重要保障——深化政府机构改革

简政放权的过程既是政府职能转变的过程，也是政府机构改革同步推进的过程。改革开放后，我国已进行了7次规模较大的政府机构改革，为全面深化改革提供了强有力的支撑。本届政府以来，简政放权改革取得了一系列重大成果，但也面临着更加艰巨的挑战，亟需通过深化政府机构改革扫清体制、机制障碍，巩固改革成果，为深入推进简政放权提供动力。

（一）推进大部门制改革

目前，政府部门机构、职能设置还不能完全适应改革发展需要，部门间协调配合机制不畅，权力分割过细，阻碍了体制、机制创新成果的应用，需要从改革全局的角度出发，深入推进大部门制，科学调整机构、职能设置，为简政放权改革助力加油。我国机构改革经历了由小部门体制向大部门体制逐渐转变的过程，国务院组成部门从改革开放前的100个逐步精简整合为25个。小部门体制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多，管了许多微观的、重复性的、不该管的事，该管的事却往往推诿扯皮、效率低下，而且由于责任不清容易滋生腐败。目前推行的大部门制改革构建的是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，一些市场和社会能够自我管理、自动调节的事项逐步向中介组织、社会组织等机构转移，政府重点在公共服务、收入分配、环境保护等市场、社会难以承担的领域发挥主导作用。

（二）深化事业单位改革

事业单位是我国特殊国情下的产物，它与国外的非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）既有联系又有区别。目前我国事业单位的定义是：为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、文化、卫生等活动的社会服务组织，具有服务性、公益性、知识密集性等特征。长期以来，政府机关与事业单位之间缺乏严格的组织界线，事业单位往往依附于政府及政府的相关部门，容易产生行政化越位，呈现明显的官僚化组织特点。另一方面，事业单位也存在涉足中介组织等盈利性行业的行为，形成经营性越位，导致部分中介组织具有官方色彩，甚至部分事业单位垄断了某领域的中介业务，严重干扰了市场经济的正常运行。事业单位改革的目标任务在于调整好事业单位与政府、市场、社会之间的关系，回归应有的公益服务属性。事业单位改革需要解决的问题也正是简政放权改革的核心问题，能够为理顺政府与市场、社会关系探索有效途径，为深化简政放权改革提供新的突破口。

（三）优化部门机构设置

政府与市场、社会关系的重新定位不仅需要大规模的机构整合，也需要对部门主要职责、内设机构和人员编制进行科学配套的规划、调整，实现部门“三定”的科学化管理、动态化调整。在部门“三定”制定过程中既要贯彻落实建设“法治政府”的要求，又要避免照本宣科，脱离实际工作的需要。行政许可事项目录、行政权力清单、政府部门责任清单、公共服务事项目录等清单具有严格的法律法规依据，是制定部门“三定”的重要参考依据；其他法律法规未明确规定的管理事项，应秉承简政放权的改革思路，找准部门职能定位，做到该精简的权力精简下去、该承担的责任承担起来。尤其在人、财、物等配套资源的调整方面，要根据部门单位职能转变、权力事项取消下放等情况，对内部机构设置及工作力量配备等方面进行及时调整，撤销或合并职能弱化的机构，增强事中事后监管力量，推进人员编制、财政支持、物资配套等资源的同步转移，增加基层部门特别是改革任务较重部门的资源供给。□作者系东营市编办副主任 E：YWJ

关键词：简政放权 事中事后监管 转变政府职能