试论正义与发展党执政以来的土耳其修宪公投

李 艳 枝

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

试论正义与发展党执政以来的土耳其修宪公投

李 艳 枝

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

1982年宪法的制定和颁布实施，基于军方掌权和整饬社会秩序的社会现实，该宪法框架下的民主政治呈现被监护的“有限民主”特征，不同社会力量围绕宪法修订而展开的权力博弈成为国家治理中的突出问题。正义与发展党上台后积极推行宪法修订，通过全民公投将2007、2010、2017年宪法修正案付诸实施，突破了1982年宪法的宪政框架，强化了正义与发展党的一党独大优势，一定程度上保障了民众的权利和自由，实现了从议会制向总统制的转变。全民公投作为土耳其代议制民主的重要补充，加强了意识形态分歧和社会力量分化，增加了正义与发展党的执政危机，强化了埃尔多安的集权趋向，形成了民主与威权的悖论，对土耳其政治变革产生了深远影响。

土耳其；正义与发展党；宪法修正案；全民公投

2017年4月16日，土耳其高级选举委员会宣布全民公投结果，51.4%的投票者支持埃尔多安总统所推动的、长达18条的宪法修正案，此次旨在改变土耳其政府体制的修宪公投*一般而言，全民公投包括如下四种类型：新国家的建立、新宪法的制定与宪法修改，次国家的自治和欧盟：加入与一体化条约制定程序。参见史蒂芬·蒂尔尼著，翟志勇译：《谁的政治宪法？全民与全民公投》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》 2015年第2期。引起全世界的普遍关注。公投系指一定范围的群体以投票的方式就重大事项表达意见或做出决定的民主形式，属于直接民主的范畴。*曲兵：《对“全民公投”的再思考》，《史学集刊》 2017年第3期。目前，全民公投已经成为诸多国家宪法变革的一种重要机制。针对宪法修正案的全民公投是执政党为了强调宪法修订遵照全民意志而采取的重要举措，以为宪法修订提供合法性外衣，并在一定程度上体现了民主对宪政体制的保障和民主政治的少数服从多数原则。本文拟以正义与发展党执政以来的三次修宪公投为研究对象，探析1982年宪法的重要特征及其时代局限，解读历次修宪公投的缘起、过程和结果，进而揭示修宪公投对土耳其现代化进程及其未来走向的重要意义。

一、1982年宪法的监护特征与俢宪公投的缘起

土耳其有着悠久的宪政传统，历史上先后颁布的1876、1924、1961和1982年宪法确立现代意义的宪政秩序。颁布宪法和推行共和政体是包括土耳其在内的诸多后发现代化国家实现从传统社会向现代政治体制转变的重要步骤，所以宪法制定对于各国历史发展影响深远。但时代的历史局限和不同利益集团的博弈导致新宪法未必能承载真正的历史使命，所以宪法修订乃至更替是土耳其历史上的突出现象。20世纪70年代末，土耳其由于暴力恐怖主义、民族分离主义和伊斯兰极端主义的肆虐而陷入严重的政治危机。1980年9月11—12日夜，土耳其总参谋长埃夫伦将军领导发动政变，宣称“宪法明确规定，土耳其公民不能因为宗教信仰而被歧视，然而我们的政党却为了自身利益而激起派系分立，……由于政治分歧导致我们的公民在埃尔祖鲁姆、锡瓦斯、卡赫拉曼马拉什、通杰利、乔鲁姆等省发生派系冲突。”*Mehmet Yasar Geyikdagi， Political Parties in Turkey: The Role of Islam，New York: Praeger Publishers， 1984， p.137.所以军方接管政权是结束这种局面的唯一选择。随后成立国家安全委员会(the National Security Council)代行政府职责，制定新宪法以稳定社会秩序和恢复政治统治。军方主导制定并颁布1982年宪法对国家原则，立法、行政和司法体制以及民众权利自由等方面做出明确规定，具体如下：一是1982年宪法明确强化总统权力，体现了对以往议会制政体的继承和超越；二是1982年宪法巩固了国家安全委员会的权力，保证了军方的特殊权威和地位；三是1982年宪法坚持司法独立原则，但法院机构的重叠和掣肘成为以后修宪的关键所在；四是1982年宪法框架对于政党政治做出明确限制，影响了此后土耳其政党政治的走向；五是1982年宪法对于公民的权利自由进行明确限制，为关乎民众权利和自由的宪法修订提供空间。1982年宪法确立了土耳其延续至今的宪政体系和制度框架，大部分观察家认为“1982年宪法的主要目标是……保护国家免受公民的冲击，而非保护个人的自由免受国家的侵害”，*Ergun Özbudun， The Constitutional System of Turkey: 1876 to the Present， New York: Palgrave Macmillan， 2011， p.44.因而在1982年宪法的宪政框架下，土耳其民主政治呈现出被监护的“有限民主”的时代特征。

1982年宪法的制定和颁布基于军方掌权和整饬社会秩序的社会现实，宪法制定者主要考虑军方的诉求，所以1982年宪法在一定程度上限制了民选政治的空间，因而遭到社会各个层面的质疑和反对，不同社会力量围绕宪法修订而展开的权力博弈成为国家治理中一个突出主题，针对1982年宪法的修订案也层出不穷。在正义与发展党上台之前，1982年宪法的历次修订都着力提升土耳其的自由民主标准，弱化军方对宪法的监护功能和强化民众的权利和自由。1987年宪法修正案旨在恢复1980年军事政变后被取缔政党领导人参与政治活动的权利，厄扎尔总理诉诸全民公投，最终以50.3%的投票者支持、49.7%的投票者反对的结果允许1980年军事政变之前的政党领导人参与政治活动，这包括前正义党领导人苏莱曼·德米雷尔和共和人民党领导人比伦特·埃杰维特等。*Feroz Ahmad， Turkey: The Quest for Identity， Oxford: One world， 2003， p.157.1995年宪法修正案废除针对公民社会组织与政党之间关系的重重限制；2001年的宪法修正案废除1982年宪法第26—28条禁止使用法律禁止的语言发表言论和新闻的限制，并将正义部长和副总理吸纳入国家安全委员会以降低国家安全委员会中军官比例。由此可见，针对1982年宪法的修订旨在弱化军方政治地位和突破监护民主的宪政框架，正义与发展党上台后的宪法修订继续沿着该方向前进。2002年11月，成立一年多正义与发展党赢得大选而上台执政，此后历经2007、2011、2015年大选中所赢得的绝对优势，实现了正义与发展党一党独大的执政实践。正义与发展党政府针对1982年宪法进行了一系列修订，先后出台近20项宪法修正案，这包括为埃尔多安当选总理铺平道路的2002年宪法修正案，降低议员年龄和允许私人经营国有林地的2003年宪法修正案，废除死刑和国家安全法院、加强性别平等、限制军人地位以符合入盟标准的2004年宪法修正案，关于广播与电视最高委员会成员(RTÜK)选举、任期及其职能权限的2005年宪法修正案，缩短议会选举周期和实施总统直选的2007年宪法修正案，废除头巾禁令的2008年宪法修正案，关于司法机构改革、议员资格、政变领导人和军人犯罪、经济与社会权利以及个人权利与自由的保护等的2010年宪法修正案，改革立法机构、实施总统制和扩大总统权限的2017年宪法修正案等，1982年宪法到目前为止已有三分之一以上的法律条款已被修订。

正义与发展党针对1982年宪法的修宪实践既有成功的经验，也有被否定而被迫搁置的失败教训。1982年宪法第175条规定：“修改宪法的提案须由土耳其大国民议会议员总数至少三分之一的议员以书面形式提出。修正案必须获得议员总数的三分之二多数票赞成始得通过。……当总统将宪法修改案退还土耳其大国民议会重新讨论后，如议会仍未加修改地通过所退还的法案，总统可以将该法案付诸公民投票。”*土耳其共和国宪法的中文版参见姜士林主编：《世界宪法全书》，青岛：青岛出版社，1997年，第479—504页。正义与发展党政府针对不同的宪法修正案所采取的立场并不相同，部分宪法修正案遭到否决后被迫放弃，部分修正案则诉诸全民公决而得以实施，这不仅体现了执政党的政治智慧，也体现了土耳其不同政治力量之间的博弈。本文选择正义与发展党上台以来三次修宪公投，通过对其发展过程的解读来说明宪法修订对土耳其政治变革的深远影响。

二、2007年宪法危机与修宪公投

2007年，塞泽尔总统任期届满，土耳其政坛不同政治力量围绕总统选举引发一系列斗争，最终酿成较为严重的宪法危机。早在2007年4月总统选举之前，共和人民党主席代尼兹·巴伊卡尔(Deniz Baykal)、塞泽尔总统和总参谋长亚西尔·比于克阿纳特(Yaar Büyükant)都公开发表言论，指责正义与发展党政府有着“隐匿的伊斯兰计划”，抵制埃尔多安当选总统。正义与发展党权衡利弊推选相对温和的居尔担任总统候选人。4月27日，大国民议会启动总统选举程序，居尔是唯一的总统候选人。同日午夜，军方在总参谋部网站上挂出一份备忘录，措辞强硬的表示要捍卫阿塔图尔克的基本原则，威胁使用“法律力量”以保护世俗共和国。*Ergun Özbudun and Ömer Faruk Gençkaya， Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey，Budapest and London: Central European University Press， 2009， p.98.共和人民党随之抵制第一轮总统选举，由于参与第一轮总统选举的议员未达到三分之二的多数，共和人民党随即向宪法法院提出中止总统选举的诉讼。5月1日，宪法法院宣布总统选举的程序违宪，进而取消总统选举结果，居尔被迫退出总统选举。随后，正义与发展党提出针对1982年宪法的五个条款和两个临时条款的宪法修正案(第5678号法案)，将议会选举期限从5年缩短为4年，总统由全民直接选举产生，任期五年，可以连任两届。该宪法修正案在大国民议会中超过三分之二的议员多数获得通过。5月27日，塞泽尔总统把宪法修正案退回大国民议会重新审议，因为他认为改变总统选举方式并非简单的程序问题，而是与宪法规定的政治制度直接相关。现行宪法规定总统是对多数党权力的“制衡和稳定”，宪法修正案偏离既有的议会制，也没有采取总统制或半总统制，将是一个没有先例和实践的制度。塞泽尔总统还警告称，民选总统“很轻易地成为政治体系中的主导元素”，将会造成冲突和分裂；反对由政党提名总统和两个五年任期，在没有充分考虑和审议的情况下，不能匆忙进行政治制度的根本性变革。*Ergun Özbudun and Ömer Faruk Gençkaya， Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey， p.99.宪法修正案退回议会后再次获得通过，由于宪法修正案除第一条仅获得366席支持，其余条款获得三分之二以上的多数议员支持，这就引起关于修正案表决是否合宪的争论。面临僵局的正义与发展党决定提前举行大选，将原定于11月举行的议会选举提前到7月22日举行，以直接诉诸选民的方式来解决总统选举遭遇的宪法危机。7月5日，宪法法院驳回关于宪法修正案的违宪诉讼，塞泽尔总统将上述宪法修正案提交全民公投。7月22日，正义与发展党在议会选举中获得46.7%的支持率和341个议席而蝉联执政。正义与发展党遂于8月13日再次推举居尔为总统候选人，虽然在前两轮选举中并没有获得当选必须的三分之二以上选票，但在第三轮总统选举投票中获得339票，超过半数，当选第11任总统。正义与发展党政府对5月份通过的宪法修正案进行了简单修改，包括删除针对1982年宪法临时条款第18、19条修正案的相关条款，民族行动党对此表示支持。2007年10月21日，修改后的宪法修正案在全民公投中凭借68.95%的民众支持率获得通过，但选民的总投票率仅为67.51%。*Ergun Özbudun， “Turkey’s Search for a New Constitution，” Insight Turkey， Vol.14， No.1， 2012， p.45.这说明民众对全民直选总统的支持，但却激发了新一轮的权力斗争。

正义与发展党遭遇总统选举的宪法危机之后，再次以赋予平等权利为由提出“头巾修正案”，通过改变宪法第10条中有关平等的内容，补充如下术语“利用各种形式的公共服务”，以废除大学校园中针对女生的头巾禁令；增加第42条中有关教育权利的新段落：“没有明确的法律规定，任何人不能因任何理由被剥夺接受高等教育的权利。”*Ergun Özbudun， “Turkey’s Search for a New Constitution，” p.46.该宪法修正案不仅得到正义与发展党议员的支持，还得到民族行动党、库尔德民主社会党(Democratic Society Party)以及部分独立人士的支持。2008年2月11日，大国民议会以411票对103票的表决结果通过该宪法修正案，却遭到反对派的强烈抗议，后者在安卡拉组织数万人的游行示威，反对修宪。尽管正义与发展党政府宣称修宪是为了保护女生的服饰自由，并不强制所有女生戴头巾，但该修正案被共和人民党议员提交宪法法院裁决，指出其违背1982年宪法不可修改条款的第2条中的世俗主义原则，因而是无效的。2008年6月5日，宪法法院就是否通过上述宪法修正案进行表决，最终以宪法法院11名法官中9人支持、2人反对的结果否决了宪法修正案。*根据土耳其1982年宪法，只要有7名法官表示支持，诉讼案即获通过，这一表决结果意味着上述修正案被否决。根据1982年宪法规定，宪法法院对宪法修正案仅仅具有形式而非内容的审查资格，所以宪法法院的判决是违背宪法精神的，这也在一定程度上说明宪法法院是捍卫1982年宪法、抵制宪法修订的最后堡垒，所以改变宪法法院的构成乃至取缔宪法法院就成为正义与发展党修宪的目标。

在正义与发展党与反对派围绕头巾禁令的宪法修正案斗争激烈之时，正义与发展党却卷入一场司法漩涡，宪法危机进一步激化。2008年3月，最高上诉法院的首席察官阿卜杜勒-拉赫曼·亚尔琴卡亚(Abdurrahman Yalçnkaya)向宪法法院提出申请，要求取缔正义与发展党，禁止埃尔多安总理、居尔总统及69名正义与发展党成员在五年内参政，宣称正义与发展党已经成为旨在损害国家世俗属性的反宪法活动中心，在长达162页的起诉书中指责正义与发展党企图利用民主方式在土耳其实施伊斯兰法、消灭宪法规定的世俗原则，其证据包括正义与发展党通过废除头巾禁令的宪法修正案以及坚持让居尔出任总统等，这使得执政党面临被取缔的危险。在1982年宪法的政治秩序下，以宪法法院为首的宪法实体曾以违背宪法规定的国家主权不可分割或世俗属性等理由取缔了19个政党，而这次执政的正义与发展党如果被取缔，将意味着对2007年大选结果的否定。2008年7月30日，宪法法院就是否取缔正义与发展党进行表决，尽管宪法法院的大部分法官(十一个中的六个)支持取缔该政党，但却没有达到宪法所需要的勉强多数(五分之三或十一之中的七个)，最终旨在取缔正义与发展党的诉讼案宣告破产。尽管正义与发展党成功渡过此次宪法危机，且通过一系列的宪法修正案似乎使公民的民主决策影响了国家的决策过程，但宪法监管机构对民主的监护仍然存在，所以下一次的宪法修订将围绕着打破宪法监护机构的束缚而展开。

三、2010年宪法修正案与修宪公投

遭遇2007—2008年宪法危机后，正义与发展党努力制定一部新宪法以打破1982年宪法的诸多限制，但由于国内各政党并未就制宪问题达成一致意见，所以2010年3月20日，正义与发展党政府再次以“加入欧盟、促进民主”的名义向大国民议会提交宪法修正案。该宪法修正案包括26项内容，涉及行政、立法与司法等方面，具体如下：

首先，2010年宪法修正案进一步保障民众的基本权利和自由。2010年宪法修正案强调捍卫民众的基本权利和自由，保护个人隐私权、儿童权利，取消对妇女、儿童、残疾和老人的歧视，扩充诸如居住和迁徙、出入境的自由，改善工作环境和罢工的自由以及组织政党的自由等。2010年宪法修正案补充1982宪法对平等权利的规定，“针对儿童、老人、残疾人、丧偶和父母死于战争或公职的孤儿、无生活能力和退伍军人等采取的措施不能被视为与平等原则相抵触”，规定“每个人都有权获得与自己相关的信息，获取或要求修改或删除这些信息，必须告知这些信息是否用于隐匿的目的”； “每个孩子都有权享受充分的保护和照顾，有权拥有并保持与其父母的直接联系，除非是与其利益相悖”；“国家有责任采取措施保护孩子免受各种虐待和暴力”。*Levent Gönenç， “2010 Proposed Constitutional Amendments to the 1982 Constitution of Turkey，”TEPAV Evaluation Note， September 2010. http://www.tepav.org.tr/upload/files/1284468699-0.2010_Proposed_Constitutional_Amendments_to_the_1982_Constitution_of_Turkey.pdf.或http://www.docin.com/p-694633926.html.1982年宪法第23条“居住和迁徙的自由”指出：“公民的出境自由可因公民义务或有罪审查或诉讼而受到限制”，宪法修正案则去掉“公民义务”的字眼，修改为“公民的出境自由仅仅因有罪调查或诉讼而遭到限制”，这里的公民义务指的是纳税和服兵役，显然体现了对个人权利和自由的尊重。2010年宪法修正案还涉及对劳动关系和工作环境的宪法修订，一是删除1982年宪法中的相关条款，使工人隶属于一个以上的工会成为可能；二是宪法修正案赋予公务员和其他公职人员签订集体协议的权利。1982年宪法第128条指出：“公务员和其他公职人员的资格，控制他们任命的程序、职责和权力，他们的权利和责任、工资和薪酬以及他们的地位等都由法律规定”，2010年宪法修正案补充如下内容：“在关于经济和社会权利方面对集体协议的条款没有任何偏见”。为了防止其与政府之间的分歧升级，可以将其提交“公职人员仲裁委员会”(Public Officials Arbitration Board)，其判决为最终判决并拥有集体协商的效力”。三是宪法修正案对罢工权利重新规定。一方面，工会不再对罢工期间的任何伤害负责；另一方面，不再禁止“政治动机激发的罢工和停工”、“基于团结的罢工和停工”、“基于工作前提的占有”和“工人怠工”等。*此部分参考Levent Gönenç， “2010 Proposed Constitutional Amendments to the 1982 Constitution of Turkey，”TEPAV Evaluation Note， September 2010. http://www.tepav.org.tr/upload/files/1284468699-0.2010_Proposed_Constitutional_Amendments_to_the_1982_Constitution_of_Turkey.pdf.或http://www.docin.com/p-694633926.html.2010 年宪法修正案对个人诉讼做出明确规定，“人人有权在《欧洲人权公约》所保障的人权范围内，就国家机构已经违宪的个人权利和自由，向宪法法院提出诉讼。为提出诉讼，必须停止普通法院的法律补救措施。”*Government of Turkey， Prime Ministry； translated by Secretariat General for European Union Affairs， LawNo 5982 Amending Certain Provisions of the Constitution， 19 August，2010， p.27.转引自朱传忠：《土耳其正义与发展党俢宪政治研究》，《阿拉伯世界研究》2015年第2期。

2010年的宪法修正案对取缔政党的条件做出明确规定，宪法修正案第8条提出废除1982年宪法第69条中仅仅根据政党纲领及其构成就将其取缔的规定，废除第69条第8段“一个永久关闭的政党不能以新的名字重新获得承认”的字眼，废除第84条的最后一段“如果议员因为其言行而导致其政党被取缔，在宪法法院的官方取缔公报公布之后，其议员资格将会中止”。*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” Insight Turkey，Vol.12， No.2， 2010， p.8.1982年宪法第69条的第9段规定“政党成员，包括其缔造者，如果因为其言行而导致其所在政党关闭，在5年内不能成为另一个政党的缔造者、成员、管理者或控制者，这5年从宪法法院在官方取缔公告发布之日算起。”*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” p.7.宪法修正案将5年修改为3年。修改后的宪法使宪法法院等机构不能再像以前那样轻易取缔政党，这既是正义与发展党的自我保护，也是民主化进程的必然。

其次，2010年宪法修正案取消1982年宪法赋予特定人群的司法豁免权。2010年宪法修正案第24条废除了1982年宪法第15条、129条、159条所赋予特定人群的司法豁免权。第15条曾为国家安全委员会成员、服务于军人政权(1980年9月12日—1983年12月)的内阁成员及其高级官员、协商会议(1982年宪法的制宪会议)成员等提供豁免权，保证他们不能因为在执政期间违反人权的事件而被调查或审判。尽管废除第15条并不意味着这些人会被调查或审判，但毕竟清除了1982年宪法中的不民主因素，削弱了军方对国家政治生活的影响力。该修正案废除了宪法129条赋予最高军事委员会(The Supreme Military Council)、159条赋予最高法官与检察官委员会(the Supreme Council of Judges and Public Prosecutors)的司法豁免权。*SerapYazici， “Turkey’s Constitutional Amendments: Between the Status Quo and Limited Democratic Reforms，” p.2.宪法修正案对1982年宪法第145条的修订规定，在任何情况下涉及军事服务和兵役的案件以及危害国家安全和宪政秩序的案件都应由民事法院审理。除战时外，军事法院无权审理非军事人员的犯罪。2010年宪法修正案的第9条主张引入议会申诉专员制度(the Institution of Ombudsman)，规定申诉专员拥有“申诉权、信息权和专属申诉专员的上诉权”。申诉专员充当国家和公民之间的调停者，负责处理民众对行政机构职能的诉讼。申诉专员机构由大国民议会建立，首席申诉专员由大国民议会选举产生，任期四年。申诉专员实行四轮选举，前两轮需要大国民议会三分之二的议员同意，如果未能达到绝对多数，在第三轮和第四轮选举中仅仅需要简单多数支持即可通过。宪法修正案允许议会申诉专员可以经过简单多数选举产生，而实际上则由议会的多数派政党产生，显然这对于一党独大的正义与发展党有利，因而该条款遭到严厉批评，因为该机构的出现将会损害议会的自主权。

再次，2010年宪法修正案改变宪法法院的人员构成和部分职能。2010年宪法修正案旨在通过增加宪法法院法官数、改变选举办法、任期、资格条件和法院工作方法来重塑宪法法院。1982年宪法第146条规定宪法法院应由11名正式法官和4名替补法官组成，2010年宪法修正案将正式法官人数增加到17名，废除替补法官，其中总统选出14名。大国民议会选出3名，来自审计法院提名的2名候选人和律师协会主席提名的1名候选人。宪法修正案的第18条规定宪法法院法官的任职年龄不低于45岁，任期12年，且不可连任。宪法修正案的第19条通过为1982年宪法第148条增加一个关于完善宪法法院权力的段落的方式引入宪法申诉，这使得个人能够直接与宪法法院对话。根据宪法修正案，三种情况可以直接向宪法法院提出申诉：一是任何人的基本权利和自由被公共权力机构违反，可以向宪法法院提出申诉；二是宪法保障的权利或自由必须是《欧洲人权公约》所列举的；三是在做出个人申诉之前，普通的司法弥补手段必须用尽。宪法申诉旨在由公共权力机构来实施宪法审查权力。这个规定遭到上诉法院的反对，因为他们认为这样的一个程序将使宪法法院置于其他高等法院之上。宪法修正案的第20条规定宪法法院由一会两院组成，考虑到引入宪法申诉将会增加宪法法院的工作量，这样的变化是必要的。宪法修正案还对宪法法院作为最高法院的权力范围做出规定，目前宪法法院有权审判高级官员，包括总统、政府成员和高级法官、检察官等，宪法修正案规定大国民议会的发言人、总理、总参谋长和陆海空三军和武装警察部队司令的犯罪行为由宪法法院审理。总体来说，正义与发展党的宪法修正案以捍卫宪法正义为名限制宪法法院的监管作用，强化了法治原则，并对宪法条款做出有利于执政利益的调整，其不可避免遭到反对派的抵制。

最后，2010年宪法修正案重塑最高法官与检察官委员会。根据土耳其最高法官与检察官委员会的最初设计主要包括司法部长、副部长，总统从上诉法院和国务院提名候选人中任命5名正式成员和5名替补成员。2010年宪法修正案的第19条旨在根据西方的范例来重塑最高法官与检察官委员会，规定其由21名正式成员和10名替补成员组成，司法部长担任委员会主席，分为三个议事厅。该宪法修正案规定上诉法院、国务院、司法院在高层次的法官与检察官中选出15名正式成员和10名替补成员，另外4名成员则由总统从高级行政人员、执业律师、法学、经济学和政治学教授中选出。此举旨在打破两大高级法院对于最高法官与检察官委员会的垄断，通过允许底层法院的法官和检察官加入该委员会而使其作为一个整体在司法体系内部更具代表性；也通过改变高等法官与检察官委员会的成员遴选机制，将司法系统而不仅是法官任命权置于政府的控制之下。此举不仅严重削弱了司法部门的权力，而且赋予政府更多影响司法的权力，显然是对权力分立原则的背离。

四、2017年宪法修正案与修宪公投

2011年以来，中东地区爆发了二战以来最严重的政治危机，阿拉伯世界的政治动荡影响了土耳其的民主化进程。尽管正义与发展党在2011年大选中获得49.91%的支持率和议会327个议席，*资料来源：土耳其全国选举委员会网站： “Election Results of June 12， 2011，” Supreme Electoral Board， 12 June，2011.延续了一党独大的格局和执政党地位。但自2013年7月以来，在周边国家局势动荡的影响下，正义与发展党政府因改造塔克西姆广场引发民众的抗议，一度促使政府与民众之间矛盾的升级。2013年12月，土耳其警方和司法部门联合发起“反腐风暴”，调查发现数百名官员及其亲属涉嫌滥用职权、骗取政府招标和收受贿赂，正义与发展党政府的经济部长扎菲尔·恰拉扬、内政部长穆阿迈尔·居莱尔、环境城市规划部长埃尔多安·巴伊拉克塔尔于因牵涉其中而被迫辞职。埃尔多安通过改组内阁、更换10位政府部长化解了此次危机，但这场因腐败案引发的政治震荡，损害了正义与发展党的执政形象。2014年8月，埃尔多安在首次总统直选中获胜，当选第12任总统，但在议会制国家中，总统更多具有象征意义，所以埃尔多安极力通过修改宪法甚至颁布新宪法来扩大总统权力。正义与发展党在2015年6月大选中未能获得大国民议会的半数议席而不能单独组阁，但是组建联合政府的失败导致议会选举于11月再次举行，正义与发展党再次赢得大选而得以单独组阁，埃尔多安进一步强化集权，推动从议会制向总统制的转变。由于世俗主义精英害怕集权的总统制将加速社会分化、剥夺部分民众的民主权利、剥离世俗国家特质，这导致2016年军事政变的发生。7月15日凌晨，土耳其总参谋部的部分军官控制国家电视台和交通要道，宣称“国家和平委员会”接管国家政权，埃尔多安总统随即动员民众走上街头支持民选政府，最终挫败军事政变图谋。这场未遂的军事政变是正义与发展党政府旷日持久的领导权危机最猛烈和直接的表现，随后国家进入了无限期的“紧急状态”，埃尔多安与正义与发展党政府进行反政变的整肃行动，对国家权力机关进行清洗。最初的清洗主要针对葛兰运动成员，随后扩大到所有的异见分子，包括亲库尔德主义者、凯末尔主义者等，成千上万名国家公职人员因被怀疑与葛兰运动有染而被撤职或逮捕，大批学校、集体宿舍和大学被取缔，许多传媒组织和协会被关闭，许多记者因涉嫌侮辱国家元首或与葛兰运动和库尔德工人党等有染被逮捕监禁，显然这违背了宪法赋予公民的权利和自由。随后正义与发展党抛出宪法修正案来改变执政危机的局面。在与民族行动党充分协商后，该宪法修正案于2016年12月10日由正义与发展党和民族行动党联合提交大国民议会。大国民议会议长于12月12日提交议会宪法委员会(the Parliamentary Constitutional Committee)，经过激烈讨论，宪法修正案从21条减少为18条。在2017年1月21日的议会第二轮投票中，宪法修正案得到正义与发展党和民族行动党的339名议员支持，由于未达到宪法修正案直接通过所需的议会三分之二票数即367票，大国民议会决定将于4月16日举行全民公投来判定该宪法修正案是否生效。2017年宪法修正案主要是对1982年宪法中关涉行政和司法机构的相关条款进行修订，旨在实现土耳其从议会制向总统制的转变。

首先，2017年宪法修正案改变大国民议会地位，导致立法机构职能弱化。2017年宪法修正案保持了一院制的议会结构，但对1982年宪法规定的部分内容进行修改。宪法修正案规定议会和总统选举每5年举行一次且同时进行，总统拥有无条件的权力来解散议会和议长，由其决定提前进行议会和总统选举，取消补选。而且，如果总统将法律草案送回议会重新审议，需要绝对多数议员(300名)同意。为了避免由于行政和司法机构间的政治危机而导致的停滞状态，宪法修正案规定总统或议会能够提前发起选举。也就是说，如果不竞选连任的话，行政部门和立法机构不能解散另一个。宪法修正案第二条要求修改大国民议会的结构，将议员数量从550名增加到600名；第三条是将当选议员的合法年龄从25岁降到18岁，删除了1982年宪法规定议员必须服完兵役的条款，规定义务兵役制不再是议员候选人的必要义务，*Serdar Gülener， “The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?” Insight Turkey， Vol.18， No.4， 2016， p.113.那些被官方延迟或豁免义务兵役者仍能成为议员。另外，宪法修正案增加规范议会对政府监督和从政府那里获得信息的条款，宪法修正案第7条规定了获得信息的方式和通过书面提问、议会调查和一般辩论进行审计等监督手段。但是议会指控或调查总统或部长必须经过一套错综复杂的程序，而且即便议会复杂而大规模的调查成功的话，部长和总统也可以上诉到宪法法院，这是对议会权力的限制。

其次，2017年宪法修正案强化了总统的行政和立法权力，为总统制铺平道路。一是宪法修正案规定总统由全民直选产生，支持率达到50%即可当选，且总统可以保留其政党成员身份。总统选举实行两轮制。如果第一轮选举未能获得绝对多数，排名靠前的两位候选人进入第二轮选举。因此，通过协调促使候选人获得绝对多数是可能的，即使他在第一轮投票中并未获得足够的选票，然而这有可能使政党之外的公共人士成为总统候选人并通过两轮选举而获胜。二是宪法修正案赋予总统更大的行政任免权。宪法修正案规定废除总理而代之以副总统，且应该有一名以上的副总统。如果总统的职位因为任何原因而悬空，副总统将代理总统，并行使所有权威直到新总统选举产生；如果总统因为临时原因诸如生病或出国旅行，副总统可以代行总统职责。宪法修正案规定总统作为行政首脑，有权就国内和国际政策在议会发表演讲；有权决定国内安全政策，并对此采取必要措施；有权准备财政预算，并将其提交议会批准后实施；有权任命和辞退副总统、部长，副总统和部长对总统负责；如果议员被任命为部长，其议员资格将被撤销；有权任命和解聘高级公职人员*2017年宪法修正案的第9条并没有明确规定高级公职人员的范围，但是根据1985年制定、后被宪法法院撤销的第3149号法令“提任高级行政人员法”(the Law of Raising Top Level Administrators)的第2条，这些高级公职人员包括：副部长、部长助理、总干事、董事长、董事局主席、副局长、系主任、大使、省长、区长和高级公务员等。等，且不需要大国民议会的批准。三是宪法修正案赋予总统不必由大国民议会授权而签署行政命令的权力。宪法修正案第9条规定总统可以发布行政命令，但行政命令不能违反1982年宪法第1、2章中所论及的基本权利、个人的权利和职责等，或者是第4章中的政治权利和职责；总统不能发布宪法和法律已经明确规定的事务的行政命令，如果总统行政命令与法律相冲突，法律条款高于行政命令；如果大国民议会在总统签发行政命令的问题上通过法律，法律应否决或撤销行政命令。*Serdar Gülener， “The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?” p.117.宪法修正案还规定了通过总统行政命令改变核心行政机构的途径，总统行政命令将为组织公共行政机构和开展必要的改革创造机会。

再次，2017年宪法修正案也对总统权力进行限制，并规定其刑事责任。2017年宪法修正案规定了总统和议会的相互终止原则。宪法修正案的第12条在重新召开大国民议会和总统选举的标题下规定了相互终止的权力，该条款规定大国民议会得到议会五分之三议员的支持可以重新选举，大国民议会和总统选举应该同时举行。如果总统决定重新选举，议会大选将与总统选举同时举行。如果议会在总统第二任期内重新举行选举，总统可能再次成为总统候选人。议会和总统将继续履行其职责直到新议会和总统的产生。总统和大国民议会都有权提出重新选举。然而宪法修正案并没有规定在什么情况下重新选举。2017年宪法修正案第10条规定了总统的废止：如果总统犯罪，他/她可能接受调查。针对总统的调查需要议会一半以上的议员联合签名并提交动议，大国民议会最迟在一个月内讨论该动议，如果三分之二的议员无记名投票通过，则由按比例代表议会各党的15名议员组成委员会发起调查，该委员会须在两个月内向议会提交调查结果。如果调查未能在预定时间内完成，该委员会则最多延迟一个月时间。该调查报告将提交给大国民议会的发言人，在10天内分发给大国民议会议员。如果认为必要，可以做出将总统传唤到最高法院(the Supreme Court)的决定，但这需要议会三分之二的议员无记名投票支持。最高法院在三个月内做出裁决。如果最高法院未能在预定的时间内做出裁决，将另给三个月的时间以完结此事。如果总统被判决有罪，其总统任期将被终止，且不能要求重新选举。

2017年宪法修正案所设计的政府制度形式既非议会制也非总统制。尽管土耳其政府将新政权界定为多元主义的“土耳其式总统制”，实际上新政权将带来一种代表制民主，……其产生了一种缺乏制衡的“赢者通吃”的制度。*Tolga irin， “New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy，” 31 January， 2017. http://verfassungsblog.de/new-constitutional-amendment-proposal-in-turkey-a-threat-to-pluralistic-democracy/.该宪法修正案遭到反对党共和人民党和人民民主党的坚决反对，他们认为这并不是一个很好的宪法根本性转变的时机：土耳其处于紧急状态，除了埃尔多安没有人知道这种紧急状态将持续多长时间。在国家的紧急状态，许多公务员在没有得到合适调查的情况下被免职，到目前为止离职的专业技术人员达到10万，147名记者被羁押，许多地方政府首脑禁止集会。*Tolga irin， “New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy，” 31 January， 2017.这导致公民的基本权利诸如言论和聚会自由在国家的紧急状态中遭到限制。2017年宪法修正案人为地将社会两极化，划分为“是”和“不是”两个阵营，民众没有真正的参与民主和反对宪法修正案的机会。尽管如此，在埃尔多安和正义与发展党政府的推动下，4月16日，土耳其举行关于宪法修正案的全民公投，宪法修正案凭借51.4%的选民支持、48.6%的选民反对的投票结果获得通过。公投结果公布后，尽管遭到共和人民党和人民民主党的异议，耶尔德勒姆总理认为那些投票支持宪法修正案的选民开启了土耳其民主的新时代，而埃尔多安宣称：“我们在共和国历史上首次通过公民政治改变了政治制度形式。这是其非常重要的原因。”*Erdogan: Turkey Made Historical Decision by Voting ‘Yes’， 16 April， 2017. http://www.globalsecurity.org/wmd/library/news/turkey/2017/turkey-170416-presstv01.htm.总统制将成为土耳其2019年总统选举和议会选举后的法定政体。

结 论

近年来，全民公投通常与民主政治挂钩，成为解决政治危机、地区冲突和民族矛盾的常规手段，并被全球多数国家所接受。安东尼·吉登斯指出：“全球化向下的压力不仅仅带来不同于传统投票程序的民主形式的可能性，同时也带来必要性”，通过公投——这样一种民主实验，政府和公民之间可以“再次建立更直接的联系”。*Anthony Giddens， The Third Way: The Renewal of Social Democracy， Malden: Polity Press， 1998， p.75.还有学者指出：“全民公投为政治异议行为者提供了一种大众反抗的媒介，通过直接的大众干预正当化以及在恰当时候取消宪法断裂行为。”*史蒂芬·蒂尔尼著，翟志勇译：《谁的政治宪法？全民与全民公投》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》 2015年第2期。所以全民公投已成为当今世界较为普遍的政治现象。实际上，全民公投是一种极端的民主方式，并不是法治国家的正常行为。而且民主只是选举政权的方式，并不承担改善民众生活水准之类的责任。况且，民主也没有放之四海而皆准的实践模式，借民主之名推行全民公投也会带来诸多问题。西班牙《世界报》曾指出：“公投成为执政精英们无力巩固权力、推动计划或需要烟幕弹时的一种逃避方式”。*《披着民主外衣政客逃避责任欧洲各国遭遇危机爱搞公投》，《参考消息》 2016年3月9日，第10版。所以我们必须从客观角度看待土耳其正义与发展党执政以来的俢宪公投及其影响。

一方面，全民公投作为土耳其代议制民主的重要补充，有效地突破了1982年宪法所确立的宪政框架，但却凸显了意识形态分歧和社会力量分化，增加了正义与发展党的执政困境。土耳其共和国成立后，通过一系列世俗化改革实现现代民族国家的政治建构，凯末尔主义作为官方意识形态被写入国家宪法体系中，但是精英与民众的二元对立和官方思想意识与民众文化认同的相对疏离导致土耳其现代化进程中普遍存在世俗主义与伊斯兰主义的对立。土耳其启动多党民主制后，伊斯兰主义力量日趋活跃，伊斯兰主义者在政治和道德领域以复兴伊斯兰文化的名义参与国家政权和民众道德价值的重塑；军方和司法机构以国家政治秩序的维护者自居，极力捍卫凯末尔主义作为国家主导意识形态的地位，先后以抵制伊斯兰主义的威胁和维护凯末尔主义的主导地位为名发动四次军事政变，以使国家重回世俗主义的发展轨道。土耳其政坛长期存在左右翼力量的分野，以共和人民党、民主左翼党为代表的中左政治力量和以正义党、祖国党、正确道路党和正义与发展党等为代表的中右政治力量。正义与发展党政府上台后，伊斯兰主义与世俗主义的斗争、左右翼政治量的分野更为加剧。作为凯末尔主义的捍卫者，军方认为具有深厚伊斯兰背景的正义与发展党具有隐匿的政治目的，因而在2002年以来的四次大选中通过支持反对党来抗衡正义与发展党，并采取一系列行动来干预正义与发展党的执政：2007年反对居尔竞选总统，导致2007年大选的提前进行和全民直选总统的宪法修正案的出台；2008 年，军方授意宪法法院取缔正义与发展党；2010 年，军方发动民众抗议政府逮捕涉嫌“大锤”计划的军方高官，导致2010年宪法修正案对军方和司法机构的重塑，并以全民公决的方式获得通过；2011 年，军方以总参谋长联合海陆空三军统帅总辞职的方式抗议检察机关对众多现役和退役军官的调查，2016年，军方在葛兰运动成员支持下发动政变以推翻正义与发展党政府的统治，导致埃尔多安总统实施国家紧急状态和对国家军警、司法和传媒机构的清洗，并制定旨在实施总统制的宪法修正案以全民公投的方式获得通过。而包括正义与发展党在内的执政党则通过突破1982年宪法框架的一系列宪法修正案逐步弱化军方的政治地位：2001年宪法修正案将司法部长和副总理吸纳入国家安全委员会以降低其中的军官比例；2004年宪法修正案废除总参谋长对高等教育委员会成员任命权，取缔国家安全法院，废除税务法庭对军队进行审计的宪法障碍等；2010年宪法修正案取消军方的部分司法豁免权，重塑宪法法院和最高法官与检察官委员会等；2017年宪法修正案限制和取缔军事法院，将更多军事案件纳入国家司法体系中……对军方和国家权力机构的控制不仅体现了土耳其国家治理的新动向，而且暗含了世俗主义与伊斯兰主义的博弈。由于部分宪法修正案未能在议会层面获得通过，所以执政党通过诉诸全民公投以裁定宪法修正案，进一步以民主名义排斥军方和凯末尔主义政党的政治地位。所以说，在正义与发展党打着“保守的民主”旗号复兴伊斯兰传统和构建地区大国地位时，其与凯末尔世俗主义及其追求的“回到我们自然的合理的限度中去”和脱亚入欧的外交传统形成鲜明对比，2013年一场源于塔克西姆广场改造的环保运动演变成为反政府抗议活动，表面原因是民众抗议政府强行改造塔克西姆广场和对埃尔多安政府的不满，深层因素则是世俗主义者与伊斯兰主义者之间的利益碰撞。伴随着2016年7月军事政变的被镇压和军队及政府、传媒机构被清洗，凯末尔主义者遭遇严重危机，但土耳其社会中基于伊斯兰主义与世俗主义的冲突仍将继续。

作为后发现代化国家，土耳其从传统社会向现代社会的转型过程中，自上而下的现代化改革伴随着精英与民众之间的二元对立，凯末尔政权的一党制统治具有精英政治的鲜明特征。随着民主化进程的纵深发展和城市化进程的推进，广泛的政治动员和民众的政治参与在一定程度上弥合了精英与民众的独立、中心与边缘的沟壑，但社会的分化和社会间的阶层流动仍在进行，伴随着意识形态的差异而形成的左右翼政治力量的分野延续至今，但中左政治力量的相对弱化导致20世纪80年代以来的土耳其政坛主要由中右政治力量掌控，祖国党、正确道路党、繁荣党的依次执政和民主左翼党、共和人民党的反对党地位以及偶尔参与联合政府的现实导致民众基于意识形态的社会分化日趋明显，历次大选中民众支持率的分散即为明证。21世纪以来，尽管正义与发展党在历次大选中保持持续攀升的民众支持率和一党执政的绝对优势，但并不能忽视社会裂痕广泛存在的现实。2007年全民公投的支持率是68.95%，2010年全民公投的支持率是58%，2017年全民公决的支持率仅仅是51.4%，这些公投结果说明有三分之一甚至近一半民众未能实现其政治诉求。公投强调“少数服从多数”原则，但极端情况下，某一决议可以“50%+1”的比例通过公投，2017年宪法修正案的通过即为例证，近一半反对该决议的人却要承担公投的后果，这对反对该决议的人是不公平的。所以，由少数人投票决定国家的前途，并不符合民主的本意。*参见曲兵：《对“全民公投”的再思考》，《史学集刊》 2017年第3期。美国的詹姆斯·麦迪逊、亚历山大·汉密尔顿等人在为美国宪法的辩护中指出：“在共和国里极为重要的是，不仅要保护社会防止统治者的压迫，而且要保护一部分社会反对另一部分的不公……如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障。”*汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆，2009年，第307页。在处理涉及主权、民族和宪法等复杂议题时，作为直接民主的公投很少设置“是”和“否”以外的选项，其结果是将政治意见分化为两个对立的阵营，容易导致族群对立、社会撕裂。全民公投结果反映了土耳其不同社会阶层、不同政治派别、不同宗教群体之间的民意分歧，也是近年来土耳其国内政治、经济、宗教、民族等领域矛盾激化的缩影。所以，对于正义与发展党政府而言，应该尽快采取措施修补社会阶层分化和社会裂痕，以化解这部分民众的不满和担忧，否则土耳其社会可能进一步撕裂，正义与发展党未来执政实践可能遭遇更多掣肘。

另一方面，全民公投体现了较为广泛的民众政治参与和权利分享，但却促使执政者以民主名义推行独裁统治，形成民主与威权的悖论。正义与发展党上台执政以来，通过多次俢宪来突破1982年宪法对建构土耳其新模式的种种限制，当宪法修正案未能获得议会通过时便诉诸全民公投，利用民众手中的选票为其政治决策提供合法性证明。但实际上，全民公投从来都不是解决复杂问题的最好方案，往往沦为大国博弈或政党斗争的工具，公投还容易被有野心的政客或政党操弄。*参见曲兵：《对“全民公投”的再思考》，《史学集刊》 2017年第3期。实际上，正义与发展党上台后，借助全民公投一步步排斥反对党对其统治地位的质疑，排斥司法和立法机构对行政权力的限制，推动土耳其从议会制向总统制的转变，从而实现权力的高度集中，这在上述宪法修正案出台过程及其全民公投实践中可见一斑。埃尔多安以“加入欧盟、促进民主”的名义启动2010年宪法公投后宣称，“公投结果表现了变化的力量和意愿，民主政治的胜利”。*“Turkish Premier: Democracy Won in September 12 Referendum”， Today’s Zaman， 24 September， 2010. http://www.todayszaman.com/news-222560-turkish-premier-democracy-won-in-september-12-referendum.html。尽管此次俢宪公投遭到反对党共和人民党和军方力量的反对，但得到西方社会的广泛认可。欧盟扩大委员会专员史蒂芬·富勒(Stefan Fule)指出(全民公投)结果是“迈向正确方向的一步”，“但提供其他急需的改革”是必要的，特别是在宗教和言论自由领域。*“Western Powers Back Turkish Referendum Results，” Hurriyet Daily News， 13 September， 2010.http://www.hurriyetdailynews.com/default.aspx?pageid=438&n=western-powers-back-turkish-referendum-results-2010-09-13.美国总统奥巴马在全民公投后致电土耳其总理埃尔多安，祝贺其关于土耳其民主政治的活力和正义与发展党的胜利。白宫发言人此后指出“(奥巴马)总统在公投结果出来后承认土耳其民主的活力”。*“Western Powers Back Turkish Referendum Results，” Hurriyet Daily News， 13 September， 2010.http://www.hurriyetdailynews.com/default.aspx?pageid=438&n=western-powers-back-turkish-referendum-results-2010-09-13.2011年后，由于中东剧变的影响和叙利亚政治动荡的渗透，土耳其爆发了塔克西姆广场抗议行动；2013年12月，土耳其警察和司法部门联合发起“反腐风暴”，埃尔多安通过改组内阁化解执政危机；2014年8月，埃尔多安当选总统后试图通过操纵正义与发展党控制的议会推行总统制；埃尔多安总统在2015年大选之前宣称正义与发展党应该在即将到来的议会选举中获得绝对多数以实现从议会制向总统制的转变。然而，腐败丑闻和埃尔多安的强权引发一系列政治震荡，导致正义与发展党在2015年6月大选的相对失利，尽管正义与发展党于11月再次赢得大选而单独组阁，但面对复杂的政治局势而进一步强化集权，积极推行总统制和新宪法，最终导致2016年7月军事政变的发生，埃尔多安总统动员民众走上街头支持民选政府，最终挫败军事政变图谋，埃尔多安与正义与发展党政府随即宣布国家处于紧急状态，并对军警和司法传媒机构进行清洗，这在一定程度上破坏了土耳其的民主与法治原则。埃尔多安与正义与发展党政府进一步通过修改1982年宪法来为实现总统制和维系正义与发展党的执政优势铺平道路。2017年的宪法修正案对土耳其民主政治产生重要影响。在俢宪公投之前，“一些人害怕修宪公投的通过将导致土耳其滑向威权主义。……如果土耳其人批准了扩充行政权力的宪法修正案，土耳其国家的紧急状态将会无限期持续下去。”*Polat Urundul， “Erdogan’s Referendum: Expanding Executive Powers in Turkey，” 9 February， 2017. http://www.e-ir.info/2017/02/09/erdogans-referendum-expanding-executive-powers-in-turkey/.诸多西方媒体和土耳其国内的反对派将此次修宪公投视为埃尔多安总统推行威权主义、建立个人“独裁”和推动伊斯兰化的重要步骤。欧洲安全与合作组织则发布报告，明确质疑公投结果，认为此次公投是在缺少自由的“不平等平台”上进行的。*转引自新华社：《修宪公投通过 内外矛盾难平》，2017年4月18日。http://world.people.com.cn/n1/2017/0418/c1002-29219613.html.专栏作家弗里达·吉蒂斯(Frida Ghitis)在美国有线电视新闻网(CNN)发表评论称：“土耳其的民主制度在今天死亡，(此次公投)将使土耳其更少民主、更加分裂和更具宗教倾向……埃尔多安，一个充满个人魅力、威权倾向的、有着伊斯兰目标的民粹主义领导人已经成为国家深度分裂的焦点，此次公投将使那些分裂更为激烈和动荡。”*Frida Ghitis， “Turkey’s Democracy Has Died，”17 April， 2017. http://edition.cnn.com/2017/04/16/opinions/turkey-election-less-democracy-opinion-ghitis/index.html.尽管上述言论不失偏颇，但我们可以想见的是，俢宪公投通过后，埃尔多安总统的权力将进一步加强：2019年宪法修正案实施后，埃尔多安不仅可以参选，而且不出意外的话将连任两个任期，共计十年，担任土耳其最高领导人直至2029年底。他将领导占有议会大多数议席的政党，控制立法和行政机构，进而通过任命宪法法院、最高法官与检察官委员会的多数成员而左右司法机构以巩固其统治地位，这导致权力之间的制衡被打破。所以说，作为民主政治表现的俢宪公投却带来了权力的高度集中，民主与威权的悖论在这里体现得淋漓尽致。

我们在讨论民主政治时还必须明白，形式上的民主、程序上的合法并不能保证结果的完全公正。公投强调“少数服从多数”原则，但忽略了对少数群体利益的保护。极端情况下，某一决议可以“50%+1”的比例通过公投，但近一半反对该决议的人却要承担沟通的后果，这对反对该决议的人是不公平的。所以，由少数人投票决定国家的前途，并不符合民主的本意。土耳其民众对总统制的反对过程就体现了这一点。2015 年 2 月 3 日，共和人民党极力反对总统制，该党领导人科勒迟达奥卢称，只要他的党存在，总统制就不会存在。*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.2月4日，埃尔多安在总统府对土耳其商人和手工业者联合会(the Confederation of Turkish Tradesmen and Craftsmen)成员说：“我们将寻求一部新宪法和总统制，因为我们相信土耳其需要一个根本性的改变。……”*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.同日，达乌特奥卢总理在接受土耳其电视台采访时称，有一种观点认为总统会催生威权主义。证据是什么？那些有点政治和政治学知识的人都知道在总统制和议会制下都能实施民主。*“US System Too Limiting for Turkey: President，” 4 February， 2015. http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nid=77916&NewsCatID=338.所以说，正义与发展党通过修宪公投来证明其政治诉求的合法性，而我们不难预料，在其操控下的大国民议会通过一部有助于埃尔多安个人专权的土耳其新宪法也并非不可能。尽管新宪法的制定将触及土耳其共和国的立国原则和历史经验的制度化安排，其顺利出台并不容易，但不排除埃尔多安和正义与发展党再次付诸全民公投。所以在法治框架下对全民公投进行必要的限制和约束对于土耳其这样一个处于民主化进程中的国家非常必要。由于民主看重程序性，法治体现制约性，我们可以通过法治手段防堵民主程序的漏洞。正如有学者所言，“民主要解决的是统治的合法性或正当性问题，法治要解决的是统治之优良与低劣的技艺问题”。*高全喜：《民主何以会失败？——一个转型国家的忧思》，《读书》 2014年第11期。只有这样，才能避免出现全民公投实践中民主与威权的悖论倾向的出现。

总之，土耳其正义与发展党执政以来的俢宪公投是为了解决政治危机而采取的非常规性措施，而围绕俢宪和国家未来走向的全民公投还将会频繁发生。埃尔多安曾经在2017年修宪公投获得通过后表示，将会立即开启恢复死刑的议题，如果反对党不同意，那么土耳其将再次举行全民公投。*埃尔多安：将立即开启恢复死刑议题，2017年4月16日。http://news.xinhuanet.com/world/2017-04/17/c_129542726.htm.就全世界而言，全民公投是一种可以被政府提出和控制的策略手段，通过某种方式绕过法院和立法机关来确保行政机关的议题。但是，全民公投只是对代议制民主的一种制约和补充，它从来都不是解决复杂问题的最好方案，更不是唯一方案。在现代政治体系中，代议制机构仍然是民主的宪法规定或改革的核心主体。所以，当全民公投被用来制定或重新制定宪法时，我们必须警惕执政者通过操控草率的和无知的选举者对特别提议进行投票来实现其政治目标，并保证全民公投是在保证公民参与和权利分享的前提下进行。现代政治构建的核心是保障政府的权力有限，政府的运作受种种宪章性法律所制约，因而政府官员的行政自由裁量权并非是无限的和任意的，实行法治下的政府行政运作和社会治理，这也决定执政党及其政府不能无限行使宪法赋予的全民公投权。

2017-06-03

国家社科基金青年项目“土耳其正义与发展党执政理念与实践研究”(编号：13CSS020)；中国博士后科学基金面上一等资助(编号：2013M540770)；中国博士后科学基金特别资助(编号：2014T70936)；辽宁省社科规划基金项目(编号：L12DMZ009)。

李艳枝(1977-)，女，河南浚县人，辽宁大学历史学院教授。

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1674-6201(2017)03-0032-13

(责任编辑：郭丹彤)