深化行政执法体制改革，推进综合执法和执法重心下移

韩晓东

【摘要】推行执法重心下移，首先要从顶层设计上打通制度的“瓶颈”，要理清主线推进综合执法，就必须给予综合执法法律、法规上的定位以及财政上的保障，使其能够“旗帜鲜明”地履行法律、法规授予的职能。

【关键词】行政执法体制改革 综合执法 执法重心

随着交通运输部综合执法进程的深入推进，全国各地各具特色的改革方案陆续出台实施。2016年7月8日中共中央组织部、人力资源社会保障部和国家公务员局正式实施的《行政执法类公务员管理规定（试行）》和《专业技术类公务员管理规定（试行）》从制度上给予了保障和铺垫，随着综合执法改革的贯彻落实交通口一多头执法、交叉执法、执法扰民等执法乱象必将发生根本性的改变。

1、深化行政执法体制改革，要解决不同部门之间的职能交叉和重叠。比如治超，从《道路交通安全法》与《公路法》的法条来看职能交叉最为明显，《道路交通安全法》中的超载、超宽、超高、超长，与《公路法》中所称超限、超高、超长、超宽，分别做出了不同的规定，交警路政都具有对上述违法行为的管理与处罚权，虽然六部委在文件中规定，由交通路政、公安交警共同负责全国的“治超”工作，可现实中，只有路政部门在执行这一规定，公安交警部门并不积极。而且因执行的处罚标准不同，工作流程不同，冲突和矛盾也时有发生，导致工作上协调困难，相互不配合，给执法工作带来了巨大困难，所以有必要从顶层设计上解决部门之间的职能重叠和冲突。“中国人民公安大学教授邢捷在《我国大部制背景下交通警察权限归属之重构》一文中提出：自1982年以来我国已经进行了五次国务院机构改革，2008年的大部制改革又一次拉开了序幕，其目的是精简行政机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。交通运输部作为此次改革率先组建的一个大部，其下属的交通警察管理部门是它的一个重要的有机组成部分，而公安系统的交通警察作为交通管理的主体之一主要担负着有关道路交通的绝大多数的管理工作。在新的体制下，要使各个职能部门高效运转，就必须对它们下属的机构、权限等进行重构”。

2、解决交通运输综合执法保障机制。（1）“工欲善其事，必先利其器”当前交通行业管理局缺乏必要和稳定的经费保障，在中央不断削减各项收费的形势下，办公经费及人员工资福利待遇难以保证，导致基层执法装备配备更新滞后，执法人员积极性不高，主动性不强，为了解决困难罚款逐渐成为重要的经济来源之一。因此把执法人员的工资福利、执法工作经费、执法装备建设经费、执法队伍管理经费全额纳入同级财政预算，实现执法经费来源的合法化和正规化变成了当务之急。当前交通运输部正在联合中央编办就综合执法改革开展调研，并在调研基础上，研究起草《关于推进交通运输综合行政执法改革的指导意见》对行业推进综合执法体制改革作出了顶层设计，理顺交通运输行政执法机构职能配置、编制性质、经费渠道。（2）执法队伍老龄化问题更加突出。基层执法机构存在严重的进人难、留人难，缺人、缺编、老龄化问题普遍存在，随着在编执法人员的逐渐退休，一线执法机构日益繁重的执法任务和相对薄弱的执法力量之间的矛盾日益突出，行业管理出现青黄不接的断层。（3）执法人员综合素质有待提高。集中表现为有些一线工作人员不能熟练运用执法技术设备，把握好行政执法的技巧和方法执法简单粗暴，对调查取证的步骤和要求理解不透，文书填写不规范，程序执行不力。执法中遇到问题由于经验不足、不规范、执法行为瑕疵而形成恶劣社会影响还有不同程度的存在。

3、因地制宜推进部门内整合、跨部门整合和区域内整合消减管理层级。要结合本地实际，探索综合执法，将执法职能相近、对象相同、方式相似的执法职能和机构整合起来，实现一个部门一支队伍，一个领域一支队伍。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区市和市辖区执法职责分工，在设区市推行市或区一級执法，不重复设置职责相同的执法队伍。破解执法权限上的有限性，着力消除当前一个部门只能处罚其中一类问题，其他问题“看得见却管不着”现象。

4、随着政府机构改革进一步深化，社会经济、文化、法治水平提高，服务体系的完善行业自律能力的加强，审批项目将大量减少。按照国务院关于行政审批制度改革要求，除加大执法力度，维护市场秩序外，还必须强化服务意识，提高办事效率，推行“一个窗口对外”和“一站式服务”。为此应进一步将分散在各局的办证、收费、审批、登记等业务彻底地剥离出来，交于市县政务中心；同时把处罚权、行政监督检查权、强制权交于新成立的综合执法机构；规划、决策等具备宏观调控的职能收归交通运输局内设科室。由于水路和公路是两种不同的运输方式，发展水平水平、规模及管理方式等差异很大，建议采取公路综合执法和水路综合执法并立，即把路政、运政、征稽执法权并与公路综合，把港口行政、航道行政、水路运政、地方船检归于水路综合，通过设立检查站、交管站以及路面水岸流动执法的方式，实现公路、水路各有一支执法队伍面对相对人，最终形成市级“一局两支队一中心”（省设总队、地市设支队、县市设大队）模式。交通运输局侧重于决策研究、监督指导和重大政务执行的协调；政务中心作为交通运输局派出机构，主要负责审批、办证、缴费、登记、考试等业务；公路水路支队大队分别依据法律、法规、规章规定具体实施处罚权、行政监督检查权、强制权。

综上所述，推行执法重心下移，首先要从顶层设计上打通制度的“瓶颈”，要理清主线推进综合执法，就必须给予综合执法法律、法规上的定位以及财政上的保障，使其能够“旗帜鲜明”地履行法律、法规授予的职能。其次要尽可能从有利于综合执法规划、管理、实施角度，把现有分散在不同部门、机构里涉及规划、管理、实施职能集中起来统一归于综合执法部门，采取联合会议的形式处理执法过程中重大、疑难、复杂问题。再次通过社会招考引进年轻人才充实执法队伍，同时加强对现有综合执法人员的知识更新定期培训工作，努力提高执法人员综合运用法律、法规和规章的能力和基本素质，使其能够胜任应对执法过程中出现的问题。同时着手把现有的网上查询、管理系统加以整合促使信息互通互补，达到节约资源提高效率的良好效果。endprint