浅析政府非税收入的界定

廖志武

【摘要】政府非税收入概念是在过去预算外资金概念基础上形成、演变和发展起来的，是随着市场经济体制改革逐步深入的和公共财政框架构建而逐步引入的。由于我国尚处于转型时期，政府非税收入及其使用无论在规模还是结构上都极具争议，在管理上也存在诸多问题。

【关键词】政府非税收入 问题 规范 加强思路

1政府非税收入的概念

政府非税收入是指政府取得的除税收、公债和社会保障收入以外的其他所有收入，具体来说是国家行政机关、事业单位、具有行政职能的社会团体、企业主管部门、政府及行政事业单位的委托机构，为了履行或代行政府职能，凭借法律规定及对国有资产所有权所征收的行政事业性收费、罚款和罚没收入、国家资产有偿使用及经营收入、政府性基金、各种专项收入以及其他非税收入的财政性资金。

2政府非税收入的特点

2.1收入主体是政府，性质属于财政性资金

政府非税收入是政府为实现其职能，按照一定规则采取收费、基金等非税方式，由中央和地方分别筹集，用于特定专门用途的财政性资金，使政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，是一种财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。从这个意义上说，政府非税收入等同于财政非税收入。

2.2收入形式灵活多样

政府非税收入的灵活性主要体现在以下两个方面，首先，征收标准灵活，地方可以根据不同时期本地的实际情况制定不同的征收标准。其次，征收方式多种多样，政府非税收入既可按受益原则采取收费形式收取，如养路费收入、地方教育费附加等地方性非税收入；又可为特定项目筹集资金而采取各种基金形式收取，如三峡工程建设基金等有特殊用途的基金收入；还可以为矫正外部性而采取罚款形式收取等。

2.3征收和使用主要基于成本“受益一补偿”原则

政府非税收入的征收和使用应符合成本“受益一补偿”原则，对于补偿公共服务的成本可采取征收规费、执照费等方式得以补偿，而对资源开采、土地转让、特许权使用及国有资产经营等征收非税收入也是对使用公共资产、资源补贴的成本，同时可以采取征收排污费的形式矫正负外部效应。

3政府非税收入管理存在的主要问题

3.1公共财政理念与政府非税收入关系的认识错位

一些部门对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把非税收入视为部门、单位自有资金，认为政府不必调控，财政无需管理；有的认为非税收入“毛多肉少”，不能有效增加政府的可用财力，花大力气加强非税收入，管理得不偿失；有的甚至把政府非税收入与“三乱收入划等号，等等。认识上不统一，影响了对政府非税收入的管理，制约了政府宏观调控职能的发挥。

3.2收费项目偏多，非税负担较重

我国现行政府非税收入范围较广，类型较多，非税收入项目主要有行政事业收费、罚款和罚没收入、国有资产、资产有偿使用及经营收入、政府性基金、专项收入和其他收入等。其中各项目中，行政事业收费收入和政府性基金收入在政府非税收人中占主体地位。伴随着改革开放的不断深入，政府非税收入规模一直是上升趋势，占财政收入的比重不断上升，意味着已成为政府财政，特别是地方政府财政的重要收入来源。而与税收负担相比，早已超过了税收负担，形成了事实上的“非税大于税”的现象。

3.3国家利益部门化，公共利益单位化，扭曲政府行为

在市场经济条件下，存在众多利益主体是正常的。问题是利益的取得方式和手段是否合乎规则。政府各部门作为利益主体，在财政集中的情况下，其利益惟一来源于预算经费的供给。可在财权分割的条件下，由于收支挂钩，各部门又多了一条获取利益的渠道，谁收费、谁罚款就由谁使用，执收执罚主体支配收入、收费罚款多少与单位、单位福利水平息息相关，多收多花、少收少花，这既是非税收入膨胀的原始动因，也是现实动因。这样，各部门为了单位利益相互攀比，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻，反而由于政府分配主体多元化造成单位间苦乐不均，同时也扭曲了政府行为。

4规范和加强非税收入的思路

4.1科学界定公共财政下的各级政府指责，建立规范的政府非税收入体系

政府非税收入是地方政府重要的财政来源，必须按照财权与事权相对应的原则，合理划分中央与地方，以及地方各级政府间的职责权限，实行分级负责。由于现行财政体制只包括预算收入，财政体制在解决政府间纵向与横向财力不平衡方面的功能不强，因此，政府非税收入管理职责权限的划分必须与财政体制相配套，统筹兼顾，只有这样，才能正确处理政府间财政关系，充分发挥财政体制的功能，积极推进政府职能的转变，切实解决地方政府职能“越位”造成的机构、人员、经费膨胀。

4.2正本清源，分流归位，规范政府的非税收入行为

加强非税收入管理，要从总体上正本清源，通过清理整顿，“定性、定位、定量”，实行“分源而治、分流而治、分类而治、分项而治，，这是非税收入管理改革的基本着眼点。具体措施有：一是“清”，即对政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费和各种制度外收费（乱收费、乱罚款、乱摊派）等，予以取消。二是“转，将现有收费中一些不具有公共商品生产费用性质的收费转为经营性收费，由市场定价并照章纳税。

4.3進一步加强对非税收入的财政预算管理

各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方式积聚的资金，都应纳入财政预算，实行集中支付，这是建立公共财政体系的客观要求。为此，必须改变现行的预算内、外管理办法，将预算外非税收入逐步纳入预算管理，从而实现政府非税收入与使用管理上的“双轨”并“单轨”。强力推行“收支两条线”政策，真正落实“收支脱钩，罚缴分离”执收、执罚部门收取的政府非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入。继续推行国库集中收付制度改革，通过实行财政直接支付，减少资金拨付的中间环节，防止挪用资金，提高政府非税收入使用的透明度，提高资金使用效益。加强对行政事业单位的非税收入管理，按照政事分开的原则，实行非税收入使用上的分类管理，改进行政、事业的预算管理方法。

5结束语

纵观依法治税的发展及现状，可以看到我国在税收法制建设、税收执法和税收法治环境等方面仍然存在着许多不容忽视的问题，亟需进行调整和完善，这是强化依法治税、保障我国社会主义市场经济健康发展的迫切需要。endprint