会昌县农村特困人员脱贫对策探析

陈武琴

摘要：近年来，江西省会昌县高度重视农村特困人员的供养工作，全面落实特困人员政策，特困人员的基本生存权益得到有效维护，吃、穿、住、医、葬（教）等保障水平有了显著提升。本文在实地调研的基础上，对全县农村特困人员的现状、存在的问题进行了梳理，并提出相应建议。

关键词：农村特困人员；困难群体；精准脱贫

农村特困人员是农村最脆弱、最无助的特殊困难群体，是当前脱贫攻坚战的重点。近年来，江西省会昌县高度重视农村特困人员的供养工作，全面落实特困人员政策，特困人员的基本生存权益得到有效维护，吃、穿、住、医、葬（教）等保障水平有了显著提升。

一、会昌县供养农村特困人员的做法

截至2017年2月，全县共有农村特困人员4145人。鄉镇敬老院21所，床位2161张，集中供养人员有1661人，分散供养人员2484人，特困人员集中供养率为40%。

（一）党政重视，供养政策落实到位。会昌县委、县政府切实将农村特困人员供养作为统筹城乡经济社会发展、加快建成全面小康社会的民心工程来抓，形成了“政府主导、民政主管、部门配合、乡村实施、社会参与”的工作机制。县、乡民政部门强化政策宣传，坚持“户报、村评、乡审、县定”，“乡、村”两级两榜公示的基本程序，建立完善了农村特困人员数据库，做到“不错、不重、不漏”，并执行动态管理，及时核销死亡和不符合供养条件的人员，按程序及时纳入符合保障范围条件的人员。足额保障特困补助资金并逐步提高，从2017年1月起，农村特困集中供养人员标准由每人每年4380元提高到5100元，分散供养人员标准由每人每年3480元提高到3840元。

（二）规范运转，集中供养保障有力。围绕“住房标准化、管理制度化、环境园林化、服务优质化”的目标，会昌县积极筹措资金，大力实施农村敬老院标准化建设。从2015年开始，县财政筹集资金1.1亿元，对全县19所敬老院建设进行全面改造提升，并对敬老院生活、娱乐设施以及绿化、美化、亮化配套工程进行统一标准化建设。在管理方面，实行“5+1”供养模式，在提供特困人员“吃、穿、住、医、葬（教）”保障以外，给予必要的心理疏导、文化熏陶和精神抚慰等精神赡养。敬老院添置了文娱、健身设备器材，慈善人士、宗教团体、志愿者、中小学生自发为特困人员捐资捐物、慰问陪伴，送去了温暖关怀。同时，按1∶10的比例配备敬老院工作人员，建立目标管理考评机制，健全完善了消防安全、入院体检、食品卫生、值班巡查、应急报告等管理制度，采取多种形式强化安全防范知识教育，确保敬老院生活安全有序。在敬老院自身发展方面，敬老院利用现有土地、池塘，发展院办经济，开展适合老年人参与的种植、养殖活动，增加经营性收入，逐步走上了“自我服务、自我管理、自我发展”的可持续发展之路。

（三）健全保障，病有所医基本实现。会昌县根据精准扶贫工作要求，将农村特困人员全部确定为建档立卡贫困人口，构筑起“新农合基本医疗补偿、新农合大病保险补偿、疾病医疗商业补充保险补偿和民政医疗救助”四道保障线，农村特困人员健康保障实现了全覆盖，都能享受实实在在的医疗便利。农村特困患者就医享受“三免四减半”、“三先一后”等政策，在县、乡定点医院就医免缴住院押金和住院起付线，乡级定点医院医疗费用报销比例提高至90%。

（四）改革创新，“公建民营”迈出步伐。会昌县按上级有关公办养老机构改革的政策精神，积极推进公办养老机构改革，在保留公办养老机构的公益职能和保证养老服务水平不降低的前提下，引进社会力量承担政府养老职能。将县老年福利（含残疾人托养）中心以“公建民营”的方式向社会招商，由运营方采取医养结合方式进行独立运营，实现养老运营机制的市场化。作为全市第一家医养融合的新型社会养老机构，会昌县老年护理院既为政府托底保障类对象提供基本养老服务，又向社会对象提供差异化的生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，满足了不同层次的养老需求，缓解了政府和家庭的养老压力，提高了政府养老资源的利用率。

二、会昌县特困人员供养工作存在的问题

（一）养老资源存在浪费，集中供养率偏低。受思想观念、性格习惯的影响，部分特困人员对入住敬老院存有顾虑，再加上有些敬老院软件服务跟不上，宣传发动做得不够，导致各个乡镇敬老院入住人数普遍不高，甚至个别集中供养的老人流失为分散供养，造成特困集中供养资源闲置浪费。通过对6个乡镇的调研，其中 4个乡镇集中供养率在40%左右， 2个乡镇低于30%，资源没有得到有效利用。

（二）规划设计不够科学。对照住建部《老年人居住建筑设计标准》和民政部《老年人社会福利机构基本规范》要求，会昌县现有的乡镇敬老院设施在规划设计上有差距，存在无障碍设计缺失、护理设施缺位的问题。调研中发现，即便是近几年按照标准化建设的部份敬老院，卫生间也没有设置座便器、无障碍扶手等便利设施。有的敬老院建起了4层宿舍楼，但是没有配套电梯。由于县级财力不足，针对失能、失智老人使用的“养、医、护”康复理疗器材、专用护理设施没有列入配套。

（三）医养结合严重缺位。特困人员往往年纪大、身体差，失能、失智的特困老人更是患病频繁、病情复杂，但是绝大部分的敬老院并没有专门的医务室和医护人员，特困人员看病存在诸多难题。虽然特困人员生病住院的费用基本能够报销，但住院期间需要相应的医疗护理和生活护理，护理费用开支很大，敬老院无法负担。即便是普通的门诊费用，根据上级城乡医疗救助政策， 2014年起取消了集中供养特困人员门诊费，导致敬老院医疗费用负担加重。

（四） “双失”特困人员护理矛盾突出。失能、失智的特困人员，对护理的需求和要求较高。敬老院虽然按1∶10比例配备了护理人员，但由于劳动强度高、工资待遇差、社会地位低，招不到专业护理人员，现有护理人员多为离任村干部或是老年妇女，年龄偏大且管理水平较低，服务意识差，且往往需兼院长、出纳，或者厨师、保洁员，不能尽心尽力从事护理工作。敬老院没有专门护理经费，普遍采取“老人照顾老人”的方式，只能提供吃饭、洗澡等简单照料，对精神障碍、重度痴呆、暴力倾向等难以管护的特困人员甚至存在“一锁了之”的现象。部分患有严重精神疾病、传染疾病的“双失”特困人员，由于不符合入住敬老院的条件，只能分散供养，独居在家，无人照料。endprint

（五）特困人员供养标准太低。目前，农村特困人员的补助标准较以前有了大幅提升，但随着近年来物价的不断上涨和人民群众整体生活水平的提高，现行的特困人员的标准相对来说仍然较低，不能很好地保障特困人员的正常生活。大部分特困人员没有劳动能力，没有更多收入来源，即便以新补助标准计算，分散供养人员每天不到11元，与特困条例规定的“特困的实际标准不应低于当地村民一般生活水平”的要求尚有差距。调研发现，目前农村特困人员的生活水平普遍偏低，尤其是部分分散供养残疾人员、失能人员生活状况堪忧，有相当数量的分散特困对象依然居住在危旧土坯房，“生病无人知，屋漏无人理，一日三餐没保障”。

（六）特困人員精神供养缺失。特困人员作为特殊的社会群体，他们在物质生活得到满足的基础上，也有强烈的精神生活追求。但是他们的精神需求长期被忽视，得不到人文关怀和精神慰藉。特困人员人际交往较为封闭，与社会接触少，且普遍存在心理自卑感，长期缺乏与人交流沟通，性格更加趋向孤僻，互不理解，互不容纳；大部分特困老人没组建过家庭，亲情的缺失比农村其他普通老人更为严重，心理上遇到的问题不能倾诉，没有人安慰；少数特困老人文化程度低，思想保守顽固，适应社会节奏能力不足，过着离群索居的生活，完全没有融入社会，越来越被“边缘化”。

三、加强农村特困人员供养工作的建议

农村特困人员供养工作是一项特殊的社会福利事业，解决好农村特困人员最关心、最直接、最现实的生活问题，是各级政府以人为本、执政为民理念的具体体现，也是打赢脱贫攻坚战、同步建成全面小康社会的必须之举。要全力保障农村特困人员的基本生活，真正体现党和政府对特困人员的关心。

（一）加快县级养老机构标准化建设。在完善好乡镇敬老院标准化建设的同时，上级财政部门要加大县级养老机构的投入，加快县级养老机构的标准化建设，并统一组织实施全县养老机构的绿化、亮化、美化以及文化娱乐、康体健身等配套项目建设，加快改善养老机构的居住、饮食、医疗、安全条件，营造舒适的供养环境。

（二）加大医疗兜底保障力度。为了方便特困人员看病就医，建议由乡镇卫生院在敬老院设立医务室，采取派驻或轮换派驻医生的方式，为集中供养人员提供日常医疗服务。对分散供养特困人员的日常医疗服务，由村卫生室具体负责；对大病住院的，指定定点医院承接转诊，实行免费接送、免费伙食、免费护理，使用目录内药品实施治疗；对特困人员就医产生的不可报付费用，建议由民政、财政、卫生部门牵头，研究采取措施进行全额救助。

（三）全面实现住有所居。要集中力量解决农村分散供养人员的住房问题，对分散供养人员居住的安全土坯房进行维修加固。对居住在危房的分散供养人员，要通过政策落实、宣传引导等工作，解除他们对土地承包、财产所有等方面的疑虑，动员其入住敬老院；不愿入住敬老院的，由乡镇人民政府负责兴建保障住房，实行“交钥匙”工程，经费由县财政统一保障。

（四）鼓励敬老院发展院办经济。要为敬老院发展院办经济提供政策、制度、法治保障，出台规范性文件，鼓励乡镇敬老院充分利用土地、池塘，种植水稻、蔬菜等农田作物，养殖猪、鸡等畜禽和鱼，实现“米蔬不外买，荤菜半自给”，增加敬老院集体收入，提高集中供养人员饮食质量，促进敬老院可持续发展。

（五）允许敬老院开展社会养老服务。积极推动敬老院管理体制机制创新，大胆尝试，允许资源闲置较多的敬老院接纳非特困对象的高龄、独居、空巢老人入住，收取一定管理费用。此举既能增加敬老院收入、提高政府养老资源利用率，又能缓解社会养老压力。

（六）大力推进“公建民营”。要坚持市场化运作、政府监管引导和社会力量参与的原则，在确保“六个不变”，即国有资产不流失、机构公益性质不变、原人员性质不变、服务水平不降低、老人生活质量不降低、原有房屋性质不变的前提下，加快“公建民营”步伐，将敬老院的经营管理承包。管理部门要加强“公建民营”养老机构管理，确保承包方在合同框架内无条件接收原敬老院政策保障对象，并提供不低于当前生活标准的各项服务。要引导成立院民生活监督委员会，监督院民生活，并严格规范管理运营和资金的投入使用，最大限度保护院民利益，为院民生活提供更大方便。同时，要进一步落实对民办养老机构的相关奖补政策，调动社会资本参与的积极性，保障人人享有基本养老服务。

（七）营造齐抓共管氛围。民政部门要充分发挥主管部门的职能作用，不断完善管理服务机制，规范申请审批程序，强化动态管理，做到应保尽保。要指导敬老院建立健全内部管理和服务管理的规章制度，实行院务公开、民主决策、科学管理。要加强管护队伍建设，做好人员培训，提高管护人员的业务素质和服务水平。乡镇政府要将农村特困人员的日常管理服务工作纳入村组干部责任范围，定期或不定期地对特困人员的吃、穿、住、医、安全等问题进行走访帮扶，发现问题及时解决。在发挥政府及财政、民政部门主渠道作用的同时，要大力发扬中华民族尊老爱幼、邻里互助的传统美德，动员企业、社会团体献爱心、做善事，引导特困老人的亲属、邻居多看望、照料特困老人，形成全社会共同关心支持农村特困工作的良好局面。

（作者单位：江西省赣州市会昌县财政局）

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