社会资本参与名城保护开发的负面影响及对策

赵献超

社会资本参与名城保护开发的负面影响及对策

赵献超

随着政府对直接投资的收紧，在名城保护和开发中，由政府主导的投资模式逐步被以PPP为代表的多元融资方式所取代，大量社会资本开始介入这项工作中来。名城保护需要大量的资金投入，社会资本的参与，可以极大缓解地方财政压力，实现经济效益和社会效益的共赢，但是也应该警惕：由于资本对经济利益的过度追求，从而给名城保护造成一定的冲击。我国古城保护开发的现状表明，社会资本的参与度越来越高，甚至有主导古城保护开发的趋势。以国家历史文化名城建水为例，该城在运用社会资本进行古城风貌保护开发的过程中，出现了因急功近利使得保护恢复工作操之过急、利益导向引发过度商业化、因“假古董”泛滥而造成“建设性破坏”等问题。新形势下的名城保护开发工作，应该从加强城市史的系统研究和古城价值的个案研究、坚持政府的主导地位、建立长效的监管机制等方面对社会资本的利用进行引导、约束和规范。

历史文化名城；保护开发；社会资本；政府和社会资本合作；建水古城

2013年，原大同市市长耿彦波调任太原，大同轰轰烈烈的造城运动失速[1]，财政背负沉重的债务包袱[2]。这种由政府主导的“大跃进式”的造城运动曾引起有关部门和一些学者的警惕[3]。随着政府对直接投资的收紧，在名城保护和开发中，以PPP为代表的多元融资方式逐渐被采用，大量社会资本开始介入这项工作中来。名城保护需要大量的资金投入，社会资本的参与，可以极大缓解地方财政压力，实现经济效益和社会效益的共赢，但是也应该警惕：由于资本对经济利益的过度追求，从而给名城保护造成一定的冲击。

1 社会资本参与古城保护开发的现状

名城保护是一项艰巨的系统工程，历史建筑的维修与复原、历史街区的整治与活化、传统格局的保护和延续、历史环境的保育和改善、文化传统的继承和发扬、基础设施的更新与改造等，都需要大量的资金投入。近年来，古城开发呈现出由政府投资为主转向以PPP为代表的多元融资渠道的转变。如2008年北京奥运会举办前，平遥古城拟在5年内投入6亿元用于解决古城基础设施滞后的问题，在这笔投入中，平遥县政府“要拿出3亿元，上级要支持3亿元的资金”[4]，呈现出显著的以政府投资为主的特点。但是，随着全国房地产市场开始进入调整期，“地方政府严重依赖卖地的土地财政模式难以为继。与此同时，《预算法（修正案）》的通过以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布，意味着以地方政府融资平台等途径为政府支出融资的模式也将不可持续。”[5]在这样的背景下，PPP模式日益得到各级政府的青睐。

PPP即Public-Private Partnership，通行的翻译为“政府和社会资本合作”，是公共部门与私营部门在基础设施和公共服务等领域以利益共享、风险共担的方式建立的长期合作关系[6]。尽管符合PPP特征的项目在中国已经有数十年的发展历史，但是2014年无疑是中国PPP发展历史上最重要、最有标志性的一年，也是“把PPP模式的研究和应用推向高潮”[7]的一年。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）以及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等文件的密集发布彰显了中央部门对PPP模式推广部署的迫切需求；2014年12月，财政部正式成立“财政部政府和社会资本合作（PPP）中心”，旨在为推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障[8]。该中心的“全国PPP综合信息平台项目库”显示，截止2017年6月30日，全国已入库项目13554个，入库项目金额接近17万亿元，涵盖市政工程、交通运输、城镇综合开发、旅游、文化等多个领域[9]。初步统计，在这些项目中，与古城保护与开发相关的有近40个，涉及全国近一半的省市，投资多者如作为国家示范项目的洛阳古城保护与整治达85亿元，最少的也有1.2亿元，古城保护开发项目的入库总投资接近900亿元，PPP模式对古城保护与开发的财政影响可见一斑（表1）。

为了弥补城市基础设施建设的资金缺口，不少地方尝试利用城市资本运营的方式，通过成立城市建设投融资公司，为城市建设提供主要的资金来源，这种做法也逐渐延伸到古城保护开发中。如漳州市早在1999年12月即成立漳州市城市建设投资开发有限公司，并于2014年对该公司进行重组，成立福建漳州城投集团有限公司（简称“漳州城投集团”），漳州城投集团是漳州基础设施建设投融资的主体，据报道，从该集团成立至2017年4月，“共通过直接融资、间接融资约105亿元，为漳州城市建设发展提供了强有力的资金保障”[10]。漳州城投集团古城运营公司（简称“漳州古城公司”）是漳州城投集团的全资子公司，主要从事漳州古城的招商、运营和管理工作。漳州古城公司具体负责PPP国家示范项目——漳州古城保护开发一期工程的移交、运营维护和移交政府[11]。该项目的主要内容包括漳州古城历史文化街区的原貌恢复、漳州古城文物保护恢复修缮、漳州古城历史文化街区配套设施和东宋河及周边环境整治等，采用移交-运营-移交（即“TOT”）模式实施，具体为：“政府向社会投资人转让已建成项目的经营权，社会投资人通过对本项目的运营收回投资成本并获得合理回报，不足部分由政府给予合理补贴，合作期满，社会投资人将项目经营权移交给漳州古城公司。”[12]表1中的古城保护开发PPP项目所主要采用的BOT模式即“建设-经营-转让”，其具体内涵为：“由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础。由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构。”[13]无论TOT、BOT，还是其他运作方式的PPP，私人部门投入资金及其专业技能以提供公共服务或公共设施是很显著的特征[14]。在名城保护开发中，社会资本的参与度越来越高，在某些地方甚至成为名城保护开发的主导力量。

2 社会资本参与古城保护开发的经验教训——以建水为例

2.1 建安古城文化资源概略

以PPP为代表的多元融资渠道的开辟，对减轻地方政府财政压力、搞活地方经济、改善古城基础设施等的积极作用无需赘言，但包括名城保护在内的遗产保护本质上属于公共文化事业，体现公共利益，在鼓励社会力量参与保护工作的同时[15]，应该坚持保护开发工作的“非营利性”[16]。我们常说“财大气粗”，大量社会资本的介入，存在潜在的将“文化价值导向”转移为“经济价值导向”的风险，在名城保护工作中需要加以警惕。

表1 “全国PPP综合信息平台项目库”中与古城保护开发有关的项目情况

以第三批国家历史文化名城建水为例，该城位于云南省红河哈尼族彝族自治州建水县，拥有悠久的历史，自古为滇南交通要冲上的重要节点。建水城始建于唐元和年间（810年前后），南诏政权在此筑惠历城，宋代属大理国，元灭大理后于建水置临安广西元江等处宣慰司，开设建水州，增筑土城，属临安路（驻通海）。“明洪武年间改临安路为临安府，府治迁建水城，故建水亦称临安”[17]，明洪武二十年（1387年），“拓地，改建砖城，是为府治。建水附郭首邑也，城周围六里三分，高二丈五尺，四方辟门”[18]，并于此设临安卫，此次拓筑奠定了建水城的基本格局并延续至今。

序号 项目名称 所属行业 总投资 合作期限 运作方式 发起时间 示范级别21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39陕西省米脂县米脂窑洞古城维修保护项目陕西省丹凤县商於古道武关古城文化旅游陕西榆林市吴堡石城保护与开发项目甘肃省武威市天祝县松山古城文化旅游综合体建设项目江苏省扬州市南河下历史文化街区及周边古城保护江苏省淮安市里运河文化长廊—中国漕运城湖南省洪江市黔阳古城景区旅游基础设施建设项目湖南省新化县上梅镇古城保护及旅游综合配套基础设施（一期）建设辽宁省开原市古城A区恢复建设工程辽宁省辽阳市河东新城旅游产业项目内蒙古海勃湾区新地古城历史文化旅游综合体项目内蒙古克什克腾旗经棚镇恢复古城项目四川省内江市资中县古城文化旅游产业示范园项目广西贵港市中心城区骑楼街区改造项目广西贵港市布山古城保护发展项目贵州省大方县慕俄格古城文化旅游景区贵州黔西南布依族苗族自治州贞丰布依古城贵州黔南布依族苗族自治州都匀市东山古城贵州黔南布依族苗族自治州福泉古城文化旅游景区旅游-文化旅游 46000万元 10年 BOT 2012.01 其它旅游-生态旅游 132002万元 18年 BOT 2016.12 其它旅游-生态旅游 23808万元 15年 BOT 2016.01 其它旅游-生态旅游 120000万元 2016.03 其他旅游-观光旅游 71526万元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 378400万元 15年 BOT 2015.11 其它旅游-旅游配套设施28379万元 30年 BOT 2016.11 其它旅游-旅游配套设施99780万元 15年 其他 2016.12 其它旅游-文化旅游 172036万元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-观光旅游 369700万元 10年 其他 2015.03 其它旅游-文化旅游 200000万元 25年 BOO 2016.11 其它文化-古城保护 100000万元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-文化旅游 1540000万元 30年 BOT 2015.03 其他文化-古城保护 24800万元 20年 BOT 2016.08 其它旅游-文化旅游 20000万元 15年 其他 2017.01 其它旅游-旅游配套设施175584 万元 33 年 ROT 2016.06 其它文化-古城保护 370000万元 20年 BOT 2014.12 其它文化-古城保护 310000万元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 213000万元 12年 BOT 2015.01 其它

建水地处边陲却具有崇文尚儒的深厚底蕴，享有“滇南邹鲁”和“文献名邦”之名。县境内以丰富的文物古迹闻名，号称“三箭之地一寺，五箭之隔一庙，七里之遥一桥，八里之远一塔”[19]。据2014年普查，城内现存“历史建筑达469处，占地面积33.8公顷，建筑面积总量达17.5万平方米，其中各级文保56处，三普名录建筑93处，其他历史建筑320处。这些历史遗存在建水历史发展过程中的政治、经济、社会、文化等诸多方面均有代表之作，……较为完整的留存了一个中国传统社会的历史文化信息的实物系统。”[20]被誉为“古建筑博物馆”和“民居博物馆”。其中较知名的有规模上仅次于曲阜孔庙的文庙，比天安门早建28年的东城门——朝阳楼，“先有指林寺，后有临安城”的明代木构建筑指林寺，具有“滇南大观园”之称的清代大型民居朱家花园等。

2.2 建安古城保护路径

以2013年为分界，建水的历史文化名城保护工作可以大致分为前后两个阶段，2013年之前可以总结为曲折的探索阶段，之后可以称之为全面铺开阶段。

1994年，建水古城被公布为“国家历史文化名城”，当地政府采取了系列措施加强古城的保护建设工作，如于1996年制订了《建水历史文化名城保护管理条例》，并研究制订了“保护古城，开辟新区”的城市发展指导原则，“为古城保护创造有利的条件”[21]。但是在保护开发过程中，也出现了较严重的问题，如1999-2002年闹得满城风雨的“拆迁风波”——当地政府联合开发商对当时的建新街（今翰林街）进行“‘剃光头’式的拆了重建，……拆真古董建假古董”[22]，由于手法过于粗暴加上拆建中的矛盾过于激烈，至于《人民日报》、《工人日报》等多家央报报道，央视《焦点访谈》专访，“甚至惊动了中央领导层”[23]。激进的翰林街改造项目受挫后，当地政府在反思经验教训的基础上，提出了“政府引导、社会参与、产权不变、谁建谁有、统一规划、统一设计、政府补助、限时完成”的政策，努力摆正政府的地位，在古城风貌的恢复与改造上，有效拉动社会资金的投入，形成了政府、社会、个人共同投资的局面。如在建中路的改造上，“截止2005年8月，政府投入的民房补助金为673万元，民间资金投入达4000多万元”[24]。而2005年启动的对古城主街临安路的风貌恢复保护工程，“受到群众的热情支持。这项工程总投资1.7亿元，县政府投入1200万元，就引来沿街居民的1.5亿元社会民间投资”[25]，“大量民间资金参与古城改造，政府就可以抽身集约资金投入新区建设”[26]。可以说，经过曲折的探索，建水已经摸索出了名城保护的科学之路。

2013年，建水县开始积极开展争创国家5A级景区的工作[27]，古城传统风貌保护恢复项目也以此为契机全面铺开。为全面开发旅游资源，建水县委、县政府组建了建水古城旅游投资有限公司（简称“建水旅投公司”），代表政府对建水县的核心旅游资源进行掌控和开发，主要从事的工作为“基础设施建设、资源整合开发、资产管理运营、优势产品打造”[28]。同时，“建水县把引入社会资本参与旅游项目建设作为加快建水旅游文化产业发展的大事来抓”[29]，大量社会资本开始涌入建水古城的保护开发工作中。需要注意的是，此时的古城传统风貌保护与恢复工作尽管部分采用了先前那种古城内居民按照统一规划设计对自己的房屋自行进行修复修缮、政府给于资金补助的方式，但是项目公司用社会资本进行收购、恢复修缮、运营的方式无疑扮演了更重要的角色，尤其是所谓“五大片区、十大院落”的风貌保护与恢复。据报道，这些重点项目是建水旅投公司近年来的主要工作，该公司是“建水古城传统风貌保护与恢复工作的承建者”[30]。同时，建水旅投公司还作为政府的出资方代表，负责与社会资本和与其合作的金融机构共同组建项目公司进行建水古城传统风貌保护恢复暨景区建设PPP项目的建设、运营和移交等具体工作[31]。可以看到，大量社会资本的介入，为建水古城全面进行传统风貌的保护恢复工作提供了强大的资金支持，甚至可以说是该项工作的主导力量。

2.3 社会资本参与建安古城保护所导致的困境

这种运用大量社会资本、以项目公司作为操作主体的运作模式使得项目的运作更为自由，同时也给古城保护带来一定的冲击。具体表现在以下方面：

2.3.1 急功近利使得保护恢复工作操之过急

或许是迫于建设AAAAA景区的压力，或许是急于看到景区建设的收益，当地对建水古城传统风貌的保护恢复工作热情高涨，拆建项目遍地开花。声势浩大的古城传统风貌保护与恢复工作预计投资达50亿元，当地制定的时间表却仅为三年左右的时间[32]。以属于十个历史文化街区之一的指林寺片区为例，该片区的核心是被列入第六批全国重点文物保护单位的指林寺，据现存寺内的刻于明景泰元年（公元1450年）的《重修指林禅寺碑记》载，该寺“元贞间，郡人何昌明始造一殿二塔，……今主持温成师者，……始谋大之，……不数年中，上瓦下壁，镘雘涂采仑奂一新，正殿两旁复构二小殿，左立经藏法轮，右塑地藏及冥官十人者像，并天王殿周垣廊庑无不具备。”据此，该寺盛时，除大殿外，曾有二塔、东西配殿、天王殿及周垣廊庑等，可惜现在除大殿及其前附牌坊外，其余附属建筑皆已不存，当地政府于上世纪90年代在大殿两侧及殿后（南侧）修建了现代建筑用作办公和经营。2015年，指林寺片区传统风貌保护与恢复工作启动，当地有关部门强烈要求恢复指林寺可能曾经存在过的二殿、二塔、二庑、后阁等附属建筑（依据见《临安古城》[33]），90年代修建的现代建筑被火速拆除。当时，笔者曾建议项目参与单位趁拆迁的机会“立即开展指林寺附属建筑的考古勘探和局部发掘工作，通过科学发掘，厘清该寺的平面布局；同时，加强对当地老人的走访和历史照片的征集工作，为相关建筑复原寻找形象资料。”可惜的是，无论是考古工作还是走访和征集工作都未见开展，指林寺附属建筑极可能要以绘画作品集中并不可靠的“指林寺全景图”作为复原依据了。这种缺乏历史依据的风貌复原是急功近利的一种表现。正像建水政协委员指出的那样：“要消除用三五年时间完成古城的保护与传统风貌恢复建设任务的观念，必须建立持久、连续、稳定和长效的工作机制和制度设计，用十到二十年甚至更长的时间，坚守持之以恒的信心和信念，举全县之力来完成好这项历史使命。”[34]

2.3.2 社会资本的利益导向可能引发过度商业化的问题

为破解财政资金紧缺的瓶颈，“建水县委、县政府把引入社会资本参与旅游项目建设作为加快建水旅游文化产业发展的大事来抓，……积极加大招商引资力度，对招商引资旅游项目建设给予财政补贴、税费扶持、信贷支持，吸引了一批客商来建水投资旅游产业。”[35]政府的支持与扶持使大量社会资本进入古城开发建设项目中，如已经完工的学政考棚旅游项目由全胜兴房地产开发有限公司投资、临安府衙恢复项目由云南省新邦地产有限公司投资建设、小桂湖公园由红河建展房地产开发有限公司投资建设，而“传统风貌保护恢复暨景区建设PPP项目”的实施，更是会吸引金融公司数十亿资本的涌入。无论是房地产公司还是金融公司，其资本介入都是以利益最大化为导向的，这种利益导向可能会主导古城保护开发的整体思路，甚至突破《建水历史文化名城保护规划》，从而造成不可挽回的损失。以建水十个历史文化街区之一的小桂湖片区为例，该片区包含历史文化街——鸡市街，该街紧邻建水东城门，历史上曾是古代建水进行家禽牲畜等交易的场所，内部尚保存有一定数量的历史建筑。在《建水历史文化名城保护规划》中，鸡市街及其两侧属于保护级别最高的“核心保护区”。2011年开始，当地将小桂湖区域作为“具有旅游地产性质的街区复兴型商业项目”进行开发，希望“其建成后将给建水市民和外来旅游者提供一个休闲、娱乐、购物等多功能为一体的体验式商业街区”[36]。在这样的思路下，鸡市街历史文化街区被迅速推平，代之而起的是商业地产项目，鸡市街作为一个历史街区，永远地消失了。如果不对古城保护相关规划与法规的执行进行必要的监督、不对相关项目的规划设计和施工进行严格的筛选管控，社会资本的利益导向势必会将古城的保护与开发工作引入歧途，使古城因过度商业化而危及其社会价值和文化价值。

2.3.3 因“假古董”泛滥而造成“建设性破坏”

尽管名义上是“传统风貌保护恢复暨景区建设”，但是项目重点则落脚于“恢复”之上，主要目标则是景区的“建设”，恢复重建那些已经损坏消失的建筑是“景区建设”很重要的工作。如当地政府着力推进的重点项目中，临安府衙、南城门、北城门、武庙等均已不存或者大部分被损坏，但是，正在实施的传统风貌保护与恢复工作则预计要投资约2亿元用于“整个临安府衙恢复重建，……重建部分有南天保障门、仪门、府衙大堂、府衙六科房等，重建部分面积达5049平方米，仅府衙后花园面积就达5000平方米。”[37]2013年，“投资887万元的南城门风貌恢复已完成主体工程，该片区内风貌恢复整治工作正在推进；预计总投资1500万元的北城门传统风貌保护与恢复项目建设工程自4月份开工建设以来进展迅速。”[38]而随着武庙大殿于2014年毁于大火，该组建筑群仅存残破不堪的牌坊和前殿[39]，如何全面恢复武庙已毁坏的建筑仍是建水传统风貌保护与恢复的重点工作。尽管2015年修订的《中国文物古迹保护准则》指出已经毁掉的建筑的重建“应被视为对已缺失的建筑形态的展示，是一种展示的手段”，但同时也指出，“这种展示可能干扰和破坏作为文物本体存在的建筑遗址，或对文物古迹做出不准确的阐释，影响文物古迹整体的真实性，因此不提倡采用这一展示方式。”[40]对建水古城这种大规模的重建应该秉承更加审慎的态度，由于资金雄厚而一哄而上极有可能产生因监管不力而造成“假古董”泛滥的“建设性破坏”[41]，这在名城保护工作中必须加以警惕。

3 结论与建议

以PPP为代表的多元融资渠道逐渐介入名城保护与开发工作中，有逐步成为名城保护开发主导力量的趋势，加上这一模式在现阶段的实际推进中“问题多多，急需规范，亟待完善”[42]，“具体实施过程中也存在规划不完善、政策不配套、制度不健全等问题”[43]，如何在名城保护开发工作中发挥社会资本的积极作用，目前仍处于探索阶段。基于社会资本参与名城保护开发的现状及已经暴露出来的问题，建议在以下几方面进行引导、约束和规范：

3.1 加强城市史的系统研究和古城价值的个案研究

研究是保护的前提，正如徐苹芳先生曾经指出的那样：“要开展关于中国古代城市史，特别是中国古代城市规划史的科学研究工作，这是做好保护历史文化名城工作的基础，没有这个基础，保护工作会出现片面性和盲目性。”[44]“历史文化名城的保护管理工作是一项业务性极强的工作，不能正确理解中国历史文化名城的价值、内涵及其要保护的重点和意义，则很难做好这项工作”[45]以建水为例，尽管以该古城为研究对象已经产生了大批研究成果——包括图书、学位论文和期刊论文等，这些研究涉及建水的建筑空间[46]、旅游[47]、城市更新[48]、法律体系[49]、规划设计[50]等多个方面，但是对建水古城的发展脉络和价值内涵进行的系统研究尚付阙如，这样的研究现状是无法支撑该城的风貌保护与恢复工作的。缺乏系统的全面调查和基础研究，很可能“会以保护之名，行破坏之实”[51]，但是社会资本主导下的名城保护开发工作很难给基础研究留下机会与时间，这种情况不仅需要名城的管理者警惕，也需要研究者认识到问题的紧迫性、以更加主动的态度参与到名城的基础研究工作中。

3.2 坚持政府的主导地位

名城的保护开发——尤其是开发——一般情况下与旅游有密切的关系，地方政府在旅游项目建设过程中通常会不遗余力地采取多种支持和扶持措施进行招商引资，为社会资本介入名城保护开发工作大开绿灯。应该注意的是，采用以PPP为代表的多元融资方式引入社会资本，建立政府与私人部门的长期合作关系，政府的财务负担相对减轻了，但是发展规划、市场监督和公共服务的职责则相应地更重了，尤其是对于名城保护这样的公共文化事业来说，应该坚持政府的主导地位，以历史文化名城保护规划及其他法律法规为依据，在古城的历史价值、文化价值和社会价值不受损害的基础上，进行合理的开发利用。以旅游开发为主要手段的利用应强调公益性和可持续性，避免过度利用甚至损害古城的价值。

3.3 建立长效的监管机制

从名城保护的现状来看，运用大量社会资本、以项目公司作为操作主体的运作模式日益得到地方政府的青睐，培育地方旅游投资企业逐渐成为一种风尚。在这个过程中，由于法规和规范性文件的执行及监督缺失、规划设计和施工的管控不严，部分古城存在以保护开发的名义进行房地产或商业地产项目建设的情况，这些新开发的商业铺面和住房往往在体量、风格、色彩上与传统风貌格格不入，严重破坏了古城的文脉气息。而社会资本在利益最大化导向下进行的古城保护开发，突破名城保护规划的行为时有发生，部分文物古迹及其历史环境遭到破坏的报道屡见不鲜，建设性破坏不能有效制止。建立“监管法规政策完善、监管机构执行有力、监管绩效评价科学”[52]的长效监管体系显得尤为必要。

4 结语

如果追溯至建国初梁思成、陈占祥等提出在当时极具前瞻性和争议性的“梁陈方案”[53]，可以认为名城保护与新中国的城市建设几乎是相始终的。如果从1982年国务院公布首批国家历史文化名城算起，明确意义上的“历史文化名城”的保护与研究，至如今也已经有35年的历史。在这个过程中，尽管有一大批专家、学者的著书立说和大声疾呼，但是在名城保护实践中，旧的问题反复不断、新的问题层出不穷，我们的名城保护工作仍任重而道远。在中国经济社会发展进入新常态的大环境下，社会资本日益广泛地参与名城保护开发工作对于推进新型城镇化建设具有重要意义[54]，但是不可忽视的是，在实际的操作中已经暴露出诸多问题，尤其是社会资本主导名城保护开发的倾向，可能会因对利益的过分追求而造成不可挽回的损失，在今后的名城保护开发工作中必须加以警惕。

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As the government tightens on direct investment in the protection and development of historical and cultural cities, the government leading investment model has gradually been replaced by the diversified financing methods represented by Publ ic-Private Partnership. A lot of social capital is getting involved in this work.As the protection of historical and cultural cities needs a great deal of capital input, the participation of social capital can greatly relieve the financial pressure of local governments and achieve win-win results of economic and social benefits. But we should also be vigilant that the excessive pursuit of economic b enefits of social capital can cause a certain impact on the protection of ancient cities. Firstly, the current situation of social capital participating in the protection and development of historical and cultural cities in China shows that social capital is playing so increasingly important role that it even become the leading force in some place. Secondly, the case study of Jianshui ancient city, one of the National Famous Historical and Cultural Cities,shows that using a large amount of social capital can be a possible threat to the protection and devel opment of these cities. F or example, the protection work acts with undue haste because of the eager for quick success, excessive commercialization triggered by interest orientation,constructive destruction caused by fake antiques. F inally, this paper puts forward some suggestions on how to guide, restrain and regulate the utilization of social capital in the protection and devel opment of historical and cultural cities. The suggestions ar e as follow: strengthen the systematic study of urban history and case studies of ancient cities,adhere to the leading position of the government, and establish a longterm supervision mechanism.

Historical and Cultural City ; Protection and Development ; S ocial Capital ; Publ ic-Private Partnership ;Jianshui Ancient City

C912

A

1674-4144（2017）-11-64（8）

赵献超，北京大学考古文博学院考古学博士研究生。

责任编辑：蒋亚林