历史城镇环卫设施空间布局途径探讨——以河北省浚县中心城区为例

罗永嘉 王 玉 高 峰 林 彬

历史城镇环卫设施空间布局途径探讨
——以河北省浚县中心城区为例

罗永嘉 王 玉 高 峰 林 彬

面对日益严峻的“垃圾围城”态势，传统的环卫设施布局规划思维僵化、管控乏力，难以应对历史城镇复杂的空间格局，且无力缓解邻避效应，逐步陷入实施困局。以浚县为例，从实施建设中的具体问题入手，探索新形势下的动态、协同、精细化规划模式，积极推进公共参与工作、科学决策模式，优化设施适应性供给标准，并构建“一张图”管理平台，力求促进设施建设健康有序、城乡社会公平正义。

环卫设施；邻避；协同；动态；浚县

引 言

近年来，随着我国经济发展进入新常态，城镇化建设所引发的垃圾围城等环境卫生问题开始集中强烈显现，并呈现跨越式增长态势，极大地增加了社会经济运行的不稳定风险，亟需进行系统性治理与体系化建构。以历史城镇为例，在城市空间拓展逐步放缓、保护与发展冲突逐渐强烈、规划技术标准与方法趋于稳定的现实下，面对“深度城镇化”诉求下的人本需求涌动，环卫设施空间布局只有在理论建构、研究方法、供给及制度设计等方面进行系统革新与突破，才能根本缓解日益突出的供需矛盾。

为此，本文以浚县中心城区为实证对象，系统研究新形势下环卫设施的实施困局及问题根源，并在此基础上从理论、方法、路径等角度探索尝试设施布局规划的应对之道，以期对国内类似城市、类似设施的供给侧改革，提供借鉴意义。

1 环卫设施特征辨析

1.1 本质特征

1.1.1 正义性

环卫设施作为提供环境卫生、环境保护服务的基本公共物品，具有正外部性、公平性等双重正义属性。一方面，环卫设施弥补了污染行为所造成的环境效益损失，推动着社会经济健康发展；另一方面，环卫设施赋予了所有人公平共享环境收益、共担环境风险的“分配正义”，以及尊重维护弱者生存权、生命权与环境权的“承认正义”，维护着社会公平有序运行。

1.1.2 系统性

环卫设施是典型的集群性设施，由众多分布广泛的单个设施集合组成。对整体而言，从垃圾的收集、中转、处理到资源的循环利用，各个环节紧密衔接、密不可分，任何一个环节的设施配套不完善都会对整体系统运转产生不良影响；对单个设施而言，如果周边设施的位置、服务对象、技术水平等要素发生明显变化，其自身的处理效率、空间效益亦会随之产生波动。因而，环卫设施的空间布局必须统筹兼顾、系统安排。

1.1.3 邻避性

由于具有潜在的污染性和危险性，环卫设施往往会引致较为严重的负外部效应，诸如空气污染、景观影响、房地产价格和社区形象下降等，不被所在地居民接受。这种“邻避情结”（Not In My Back Yard，简称NIMBY）表达了居民对设施“收益——成本分摊”不公平现象的嫌恶情绪，极易引发居民集体抵制现象，因而需要有效的制度设计和合理的规避方法，保障设施正常选址落地。

1.2 供给模式

作为社会性基础设施，我国环卫设施的供给仍采用传统的政府采购模式（GP），即以政府为供给主体，依托财政投资，实行供给与建造相分离，将环卫设施交由企业建造和运营，政府负责监督。该模式自运行以来，得益于政府财政的持续支持，环卫设施建设不断完善，保障了城市环境卫生工作的基本运行。但是，由于过度依赖政府的资金投入和决策倾向，且忽视了居民对设施的多元需求，极易产生设施供应不足、使用效率低下等现实问题，难以满足“深度城镇化”进程的客观诉求，实施之路举步维艰。

因而，在新形势下，能否正视居民需求、创新供给制度，设计尤为重要。

2 浚县环卫实施困局解读

浚县位于河南省北部，鹤壁市东南部，地处太行山东麓，南与安阳市滑县毗邻，辖区总面积966平方公里。古称黎阳、黎州，拥有6000多年的人类活动史和2200多年的城市建设史，城区自然景观秀丽、文化遗存丰富，形成了“十里城池半入山”的独特格局。1994年，浚县被国务院公布为国家第三批历史文化名城，属一般史迹类型。

2013年1月，住房和城乡建设部会同国家文物局联合下发通知，根据之前展开的国家历史文化名城检查工作结果，对浚县等8县市名城保护工作进行通报批评，并明确指出“街巷空间脏、乱、差，居民基础设施水平较低”等现实问题，整体环境卫生条件不容乐观。

2.1 粗放发展，设施供给严重滞后

“十二五”以来，浚县经济社会持续发展，城区环境卫生质量不断提升，共建成垃圾处理场1座，垃圾中转站6座，公共厕所21座，填补了城市环卫设施建设的历史空白。但客观而言，受制于城区扩张速度较快、资金投入不足等现实因素，浚县城区环卫设施发展方式仍旧粗放，长期存在着供给水平低、收运体系不完整等突出问题，环卫工作严重滞后于城市整体发展。

根据《城镇环境卫生设施设置标准》（CJJ27-2005）进行基本需求测算发现，浚县城区各项环卫设施供给数量偏少，未达到规范所要求的最低数量的50%，仅占规划期末（2030年）所需最低水平的30%，供需缺口巨大。此外，由于忽略了收集桶、转运箱、环卫专用车辆等配套设施的投放，致使垃圾收运系统不完整，运行效率低下，难以与逐年增长的垃圾清运规模相适应。

2.2 标准僵化，蓝图规划运转失灵

传统的环卫设施布局规划，主要围绕环卫设施的正义性特征和服务均等性要求，严格按照国家规范所规定的规模等级、服务半径、卫生距离等条文进行布局安排，以期达到空间上的均匀布局和合理的安全间距。然而，在规划实施过程中，由于其过度依赖规范标准，忽视了环卫设施的系统性特征，容易造成规划成果偏向终极蓝图、缺乏适应性，不能有效应对不同空间单元的多元复杂需求。

浚县中心城区，囿于规范所确定的刚性服务半径标准，规划采用“一刀切、一锅煮”的方式，既不考虑历史城区、新城区、产业集聚区等不同功能地域的差异化需求，也不推敲大街坊、人口密集区、庙会活动区等特殊空间区位的布局模式，而是整齐划一地布局各项环卫设施，这样无法指导具体实施建设。通过设施位置的空间叠加可以发现，现已建成环卫设施的空间位置，除垃圾处理场外，竟无一处与既有规划完全吻合，而与规划位置相对接近的也只有5处，不足建成数量的20%，规划效用可窥一斑。

表1 浚县中心城区部分环卫设施配置水平对比

图1 现状环卫设施实施情况评估对比

2.3 邻避抗争，设施落地阻力重重

根据《中华人民共和国物权法》，环卫设施拥有在城市规划区内所有土地上成立的地役权。出于“邻避”特性，城市政府和市民都应遵循物权法，既保证城市规划的实施（地役权的实现，要求周边居民给予一定的容忍），又保证城市规划的救济（地役权的补偿，保证居民健康权、财产权不受侵害）。

然而，大多数政府在进行环卫设施规划决策时，忽视地役权的双向特征，简单地沿用“自上而下”的工作模式，确定布局方案后，快速宣布实施，单方面强调社会利益和公民责任，将“邻避诉求”扔给社会自行消化或交由上访渠道解决。反映在浚县城区实施上，主要表现为“落地难，运行难”。一方面，既有规划所形成的设施选址，饱受现有居民持久坚决的抵制，上访频次不断增加，规划公信力持续下降；另一方面，已落地的环卫设施，多半是基于基于“最小抵抗路径原理”产生的，空间上过度集中于老城内空闲用地，偏离服务范围，致使垃圾收运路线过长，服务效率大打折扣。

2.4 管理失位，刚性弹性双向缺失

环卫设施规划管理包括多部门间的规划组织协调，以及单一规划的实施过程协调。这其中，规划部门作为空间资源分配的统筹部门，主要承担牵头工作，与土地、环保、市政、城管等部门共同协商环卫设施的建设和实施；并藉此形成统一的布局规划作为管理平台，贯穿于项目实施的各个环节，确保建设行为的有序推进和信息反馈。从浚县近年来的实践效果来看，该机制运转基本有序，但仍暴露了诸多不足，集中于以下三个方面：

在部门协同方面，虽明确划分了各部门的事权职责，但“重分工轻协调”，机械地将管理链条孤立成若干环节，环卫工作只能被动地收集、处理垃圾，停留在“末端治理”阶段，疲于应付；在体系构建方面，布局规划仅将环卫设施列为地块开发配套指标，空间上予以标点示意，未能建立与“城市黄线”、控规“强制性指标”有机关联，致使政府自由裁量权过大，规划执行缺乏刚性；在回馈机制方面，由于缺乏有效的公共参与渠道，管理部门只履行形式上的公示职责，却规避了实质性的信息反馈、公众决策，新建设施标准、位置不能根据已建设施情况动态调整，规划弹性、适应性大打折扣。

图2 规划技术路径

3 布局规划的应对与策略

3.1 革新方法：从目标到过程

针对上述实施难题，规划应转变以往“需求——供给”的单向思维，积极构建与实施与机制相协调的规划体系，并采用与实施不确定性相适应的规划编制方法。

3.1.1 强化实施导向，架构协同规划体系

（1）建立协同机制

以“调查——分析——规划”为逻辑主线，以空间适应性为基本目标，构建供给端和需求端协同发力的平台，强化多元参与、协调，将供需两端的技术、方法与措施融入规划全过程，并优化规划决策系统，形成“双向交互、多维联动”的协同规划体系。

（2）协调规划层次

以实施为导向，划分布局专项规划、控制性详细规划2个规划层次，并建立各层次与管理要求、空间需求、邻避诉求等布局因子的有机关联，协调区分规划内容与重点，从而实现系统布局、分级管控。

3.1.2 突出过程引导，推行动态规划方法

规划与实施不是简单的前后相继过程，面对未来的不确定性，需要汲取动态规划思想，及时调整规划控制与引导的方向和方式，促进规划方法从“静态性、共时性”向“过程性、历时性” 转变。

在编制方法上，将实施管理工作前置，通过公众参与平台，反映并梳理空间需求与人本需求动态，借助于空间遴选与决策的动态机制，构建布局方案的“线”式生成路径。同时，积极构建信息反馈平台，及时发现建设过程中的问题，反思规划成果的不足，并针对新的内外部变化，提出修改和完善的要求。

3.2 重置标准：从僵化到灵活

3.2.1 结构“张弛”——分区协调，差异布局

由于城市功能、人口密度和人文习惯的差异，不同的功能组团对设施布局的要求也不尽相同。基于既定环卫设施规范标准，结合浚县历史城区、老城区、新城区、产业集聚区等不同空间单元的差异化需求，规划以空间适应性为核心，提出差别化的设施分区配置策略，并制订与之相应的设施建设标准。

图3 浚县环卫实施差异化配置标准

（1）历史城区

该区域人口密集且历史遗存丰富，土地权属关系复杂，设施落地难度较大。建议采用小型垃圾中转站和简易型垃圾收集点等适应性设施，提高设施布局密度，并针对大伾山风景名胜区等旅游热点和传统庙会等节庆活动，增加临时流动性环卫设施布局，以充分应对大量突发性流动人口需要。

（2）老城区

该区域是城区现状公共中心，覆盖了半数以上企事业单位和居住小区，设施配套缺口较大。建议结合片区用地权属多为国有的特点，积极挖潜边角用地与空闲建筑，采用适当高于国家规范的布局密度，增加设施数量，并稳步改善现有设施条件，提升服务水平。

（3）新城区

该区域现状建筑较少，未来以大规模城市开发为主，垃圾产生量增长迅速。建议采用微循环模式，在整体谋划的前提下，严格按照规范进行刚性规划控制，并在部分公共用地预留少量弹性设施，以适应未来发展的不确定性。

（4）产业集聚区

该区域以工业仓储用地为主，人口规模偏小、生活垃圾产生量较低。建议适当降低设施布局密度，同时选取产业干扰小、远离居民区的地段，预留环境园用地，提升城市垃圾处理能力与工艺。

3.2.2 设施“增减”——弹性半径，极化效率

由于环卫设施的服务效率与其所在街坊的空间特征有很强的关联性，在布局规划时采用“一刀切”的服务半径标准，往往难以应对不同街坊单元的多元化需求，极易事倍功半。因此，针对各街坊的规模、用地、路网等差异化条件，规划以系统最优为原则，构建适度弹性的服务半径体系，具体如下：①对于周边设施分布相对密集的街坊，适当提高设施的服务半径标准，强化设施协同运行；②对于用地规模偏大的街坊（除工业用地外），适当降低新增设施的服务半径标准，增加设施数量；③对于定期举行大型集会或社会活动相对频繁的街坊，适当减小设施服务半径，并优先配置临时性设施；④针对街坊范围内公建、绿地占比较高的情况，适当增加设施服务半径；⑤针对历史城区人口拥挤、交通不便的实际情况，适当减小新增设施的服务半径标准，并优化设施交通运行组织。

3.2.3 空间“适宜”——灵活选址，动态平衡

基于环卫设施的系统性和规划实施的长期性，考虑到规划的严肃性要求和动态、弹性诉求，规划确定了“分区控制、空间微调、动态平衡”的空间策略。即在实施过程中，既定设施选址位置如遇到重大基础设施投资、文物发掘、民众抵制等不可抗拒因素，可在不影响周边设施正常运转的前提下，将选址位置在街坊范围内就近安排；如经证实，街坊范围内无可供调整空间时，须首先对分区范围内设施运行情况进行整体评估，并据此系统平衡、调整各设施服务范围后，方可在街坊范围外重新选址。

3.3 精细谋划：从指引到行动

3.3.1 面向未来，适应“全过程管理”要求

结合国内外先进经验，环境卫生工作理念已经由单纯、被动式的“末端治理”，发展为系统、全面的“全过程管理”，即强调源头控制、功能导向、过程管理，要求主动由源头入手，通过减量化宣传、分类收集和破碎分选等技术手段，强化城市垃圾的减量化和资源化。

在此基础上，规划采用“点、线、面”相结合的构建策略，有效整合各项设施与工作环节，力求建立精细化的垃圾综合处理系统。其中，“点”指的是立足于源头，在保证各项设施配置充足的基础上，通过划定各街坊清扫保洁的重点空间、落实分类垃圾收集系统的应用、建立垃圾收集点的空间优化原则等手段，提升城市垃圾分选处理能力与资源化利用水平。“线”指的是优化收集运输系统的线路规划与路径设计，推广垃圾直运，缩短“收集——处置——转运”流程，提升系统运行效率。“面”指的是积极采用生态处理、环境园等先进处理方式，逐步推广城区绿色建设，形成以生态环境与人居环境为根本的环卫系统组织结构。

3.3.2 优化时序，完善“行动规划”实施路径

布局规划作为环卫设施建设实施的纲领性文件，具有双重使命，不仅要指导并满足当前项目建设需求，同时也要落实总体规划的长远控制意图。因此，规划将时序划分为近、远期两部分，明确各阶段行动措施，并建立与之对应的空间投放机制，健全并完善规划实施路径。

图4 浚县环卫中转站布局总图+概表

在近期建设时序内，规划以土地利用总体规划为依据，针对建设用地资源相对匮乏的现状，抓住名城整改、旧城更新契机，充分挖掘潜在资源，通过旧建筑改造、空闲地开发等措施，特别是对城市边角料用地进行环卫功能适应性设计，有效弥补设施建设缺口。

在远期建设时序内，规划以城市总体规划为依据，将已确定的设施选址列入城市“黄线”控制或下阶段控制性详细规划预留，并特别告知土地受让人，不得因此要求改变规划，提升规划严肃性，逐步实现既定规划目标。

3.3.3 明晰权属，构建“一张图”管理平台

在尊重产权基础上，规划以基础地理信息、用地权属信息和规划审批信息为基础，系统整合布局专项规划、控制性详细规划等规划阶段成果，明确设施的土地权属、空间定位、建设规模与标准、空间形式等核心信息，并加强对周边用地的规划控制引导和卫生隔离指引，建立“一张图”的规划控制与管理平台，将其列入土地出让与工程竣工验收的必备条件，提升规划实效性。

3.4 协作规划：从互斥到融合

3.4.1 公众参与，提升决策科学性

建立公众参与机制，以保障居民合法需求为导向，构建全社会协商、利益相关者全面参与的空间决策体系。在规划编制阶段，从现场调研到规划方案制定，都要引导居民的广泛参与，理清用地权属和建设条件，并就意向选址位置与利益相关者进行实质性沟通、公平协商，了解居民真实需求，减轻民众邻避情绪；在规划决策阶段，搭建政府与居民定期沟通、平等对话的交流平台，将选址利弊因素主动告知周边居民，争取民众支持与理解，寻求最大公约数，提升规划民主性和认同感。

3.4.2 合理补偿，缓解空间邻避性

针对环卫设施的负外部性，规划从空间补偿、技术缓解两个方面入手，建立邻避效应的正面回应、解决机制，保护居民的合法权益。

（1）空间补偿

依托城市总体规划成果，结合各片区控制性详细规划编制，规划提出“添红配绿”的空间补偿原则，强调环卫设施与公共服务设施用地、公共绿地等福利性空间的有机结合，提高设施周边用地便民服务设施配建比例、绿化率水平，增加设施正外部效应，有效提升居民接受程度。

（2）技术缓解

积极探索并推广环卫工程技术措施，如垃圾分类和回收利用技术、环卫中转技术与设备升级、垃圾生态处理方式等，降低设施负外部效应转嫁到周边居民的风险。

4 政策探索与建议

4.1 创新多元融资渠道

推动环卫设施投融资市场化改革，逐步完善市场准入制度，改善市场投资环境，引导民间资本逐步进入环卫设施投资领域，并积极构建以市场为中心，政府和民间机构密切配合，具有多元投资主体、多样化资金来源和多样化建设运营方式的现代投融资体制，提升投资与运营效率。

4.2 健全规划治理体系

全面落实国家关于社会治理体系创新的要求，坚持人本主义理念和民主法治原则，积极倡导动态、协同、精细规划模式，以过程引导、动态编制应对发展不确定性，以多元协商、分权制衡应对邻避效应困局，以刚性管控、弹性调整应对蓝图式规划僵局，引导规划管理体系逐步走出市场乏力、民众抵制、政府失位的尴尬局面，全面回归社会公平本原。

在经济新常态发展背景下，尊重人本主义需求，以优化供给侧设计为核心，探索适应性建设标准体系，构建精细化管控模式，并强化多元协商与规划协同机制，是环卫设施建设破解实施困局的核心所在。本文结合浚县环卫事业现状，从环卫设施布局规划入手，对规划模式转变、策略应对进行了积极探索和有益尝试，以求为国内类似案例提供借鉴意义。随着全面深化改革工作的持续推进，如何进一步促进社会公平正义，推进环卫设施健康有序发展，仍需进行深入探讨与实践。

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As the situation of cities besieged garbage become more and more serious, it is difficult for the traditional layout planning of environmental sanitation facilities to deal with the complexity urban space and relieve the not-in-my-back-yard, especially to the historic towns. And, it would gradually be hard to make the planning implement. Therefore, after make a l ot of study on probl ems which comes out in practices of the Xun county, this article explores the model of environmental sanitation facilities planning which would be dynamic, collaborative and fineness under the new situation. In this process, we made a lot of work to promote the participation of public and scientific decision-making mode actively, optimized the reference standard of facilities adaptability and made up a management platform of a picture for the purpose of promoting the l evel of environmental sanitation facilities and realizing the fairness between urban and rural development.

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罗永嘉，河南省城乡规划设计研究总院有限公司工程师，注册规划师。

王 玉，河南省城乡规划设计研究总院有限公司工程师。

高 峰，河南省城乡规划设计研究总院有限公司工程师。

林 彬，河南省城乡规划设计研究总院有限公司工程师。

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1674-4144（2017）-11-17（7）

责任编辑：蒋亚林