城乡一体化下集体建设用地流转制度改革研究

马世玺

摘要：目前我国正处于城乡一体化发展的加速期，由于集体建设用地流转制度不完备、经验缺乏，出现了流转价格混乱、流转秩序不规范、流转市场不稳定等问题，农民利益受损，土地价值不能得到充分发挥，影响城乡一体化进程。立足于城乡一体化视角，基于对相关文献的梳理和比较，对相关概念进行了内涵界定，选取无锡市作为案例区，分析现行集体建设用地流转制度所存在的问题。通过总结发达国家的经验，讨论了在城乡一体化视角下集体建设用地流转的改革路径，提出了可能的政策建议。

关键词：城乡一体化，集体建设用地，土地流转制度，无锡市

中图分类号：F321.1 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）09-0037-44 收稿日期：2017-06-21

1 研究背景及意义

1.1 研究背景

如今，随着城市化进程、现代化发展的不断深入，社会经济发展对于建设用地的需求呈现出了大幅增长的态势。而集体建设用地流转制度的不断发展，为实现城乡一体化发展提供了用地保障。立足于城乡一体化发展的视角，对集体建设用地流转制度改革进行研究，有助于开辟集体建设用地流转新路径，从而带动农村经济发展，加快推进农业现代化发展。因此，集体建设用地流转制度改革也将成为实现城乡一体化发展的重要课题。

同时，近年来我国对于集体建设用地流转方面给予重视，并对其进行不断探索，相关政策如表1所示。

1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

首先，我国全面建设小康社会的内在要求是推进城乡一体化发展。在统筹城乡发展，推进城乡一体化进程中，研究集体建设用地流转制度有着较为重要的理论意义，笔者通过对城乡一体化视角下的集体建设用地流转制度研究，从其内涵出发，结合国际经验，分析我国集体建设用地流转存在的问题，并以无锡市作为案例区，调研无锡市的集体建设用地流转管理。最后提出解决我国集体建设用地流转制度的可能性建议，探索在统筹城乡发展过程中，解决我国集体建设用地流转问题的实践路径，促进形成城乡一体化下的集体建设用地市场，同时也为集体建设用地流转政策的制定提供相关理论依据。

1.2.2 现实意义

从实践角度来说，在统筹城乡发展的过程中，我国集体建设用地流转存在多方面问题，如流转市场混乱、收益分配不科学合理、政府监管不到位以及相关法律法规缺位等。

本文所提出的与现实相适应的可能性建议，一定程度上能解决我国目前集体建设用地流转中所存在的问题，缓解土地流转收益分配矛盾，实现农业现代化，促进社会协调发展。在未来很长一段时间，集体建设用地流转将对深化农村土地制度改革、发展农业经济、推动农村生产力的发展、统筹城乡发展、建设和谐社会起到关键作用。

2 概念界定与相关理论基础

2.1 城乡一体化

英国著名的社會活动家、城市学家埃比尼泽·霍华德的“田园城市理论”，是第一次比较系统地提出了城乡一体化的思想，在该理论中，霍华德主张建设城乡融合型城市。他提出明日的田园城市是城乡一体化的新型社会，从而取代城乡之间对立的社会。

加拿大地理学家麦吉创造出了一个合成词desakota，即desa（农村）、kota（城镇）合成为desakota，意为城乡一体化。他提出“城乡一体化地区”的概念，指的是一个将农业活动和非农业活动高度混合的地区。

在中国，随着经济的增长，生产力的迅速发展，城乡一体化是指城市和乡村作为一个统一的整体，互相融合，并通过人口、技术、资本、资源等要素的自由流动和人为协调，达到经济一体化、社会一体化和空间融合的系统最优的状态。可以说，在当今中国，城乡一体化是一项至关重要的社会变革。

2.2 集体建设用地

1986年，“农村建设用地”这一概念第一次在《中华人民共和国土地管理法》中被正式提出。集体建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地大体分为三类：公益事业用地和公共设施用地、乡（镇）企业用地以及农村居民住宅用地即宅基地。

2.3 集体建设用地流转

农村集体建设用地流转，是指在符合相关规定的前提下，农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等形式，将集体建设用地使用权有偿让与其他经济主体使用行为。从流转主体而言，集体建设用地主要包括首次流转以及二次流转，如表2所示。

3 调查研究区域情况

3.1 区域基本情况

从地理位置上来说，无锡市地处江苏省南部，属长江三角洲的平原腹地，也是长江经济带、长江三角洲城市群的重要城市。从经济社会特征上说，无锡市城镇化水平较高且在逐年上升，2014年无锡市城镇化率已达74.5%。无锡市城乡差距相对较小，截至2016年，全市范围内城镇和农村人均可支配收入比例为1.86：1.00，农村居民人均可支配收入达26158元。从政策经验上说，无锡市在集体建设用地流转方面进行了积极探索，印发了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，更是以挂牌方式公开出让了7宗集体建设用地，开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。

3.2 无锡市集体建设用地流转现状调查

3.2.1 流转环境

从集体建设用地流转面积来说，2016年无锡市累计获取新增建设用地指标761.5616公顷，其中农用地717.6635公顷，耕地511.3395公顷。从现有政策制度的环境上来说，无锡市积极探索集体建设用地流转制度改革，2007年印发《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，明确了在无锡市集体建设用地流转的过程中，集体建设用地的使用权可以用于商业、娱乐、旅游等经营性项目以及工业性项目。同时，明确了在集体建设用地流转中，土地使用权可抵押，但是抵押贷款额度较小（15万元/hm2）。不过，就目前而言，无锡市集体建设用地流转探索仅是停留于市政府下发的相应文件规范。endprint

3.2.2 流转方式

无锡市目前集体建设用地流转方式主要为转让与出租，其中，经济较发达、离市区较近的乡镇通常采用转让的方式，流转年限长，流转规模较大；而经济较不发达、离市区较远的乡镇通常采用出租的方式，流转期限短、流转规模较小。此外，在所调查的无锡宜兴区域中，作价出资、入股、增减挂钩等形式的流转开展较少，目前的流转政策无法充分发挥集体建设用地的价值。

3.2.3 收益分配

在收益分配上，无锡市政府参与集体建设用地流转收益分配，并明确规定了“集体经济组织是该集体建设用地流转收益主要所有者。并且政府可以参与在土地改变用途或环境改善情况下所产生的土地增值收益中的分成，但政府所得比例不得超过土地收益的10%”。对于再次流转收益分配，无锡市实行除按规定缴纳税费外，所产生增值收益归原土地使用者，《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》规定“集体建设用地使用权转让、出租所获收益归原土地使用者”，当然，其中并不包括税费。

4 集体建设用地流转中存在的问题

4.1 集体建设用地产权不清晰

目前，“农村土地归农民集体所有”已是我国法律所明确规定的内容，但此处的“集体”这一概念界定并不明晰，不同地区对此理解也不尽相同，目前法律中农村土地集体产权仍未得到十分明确的界定，土地所有权归属依然难以确定。另一方面，农民自身的产权意识也相对薄弱，因此农民集体在土地方面的权利被忽视的现象也就更为严重，农民集体作为土地所有权人，其所有权人的界定尚未明确，产权观念又不清晰，其基本权利得不到保护，意愿无法表达无法体现，农民利益受损是必然结果。

4.2 相关法律缺位

根据国家已有法律法规，农村集体建设用地需通过征用方式被政府征收为国有土地后才可进入市场流转。就无锡市而言，尽管已经制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，但由于地方规章与国家法律确实有部分冲突点的存在，农村集体建设用地所有者与使用者的权利无法在根本上受到维护。且法律缺位往往导致行政手段非正常介入，因而农民也难以在流转过程中获得真正公平的收益，集体建设用地流转市场不规范，土地纠纷案件发生概率高。根据中国国土资源公报显示，2016年，全国共发现土地违法案件74055件，涉及土地面积2.69万公顷，而立法查处违法用地案件47069件，涉及土地面积2.17万公顷。

4.3 集体建设用地流转价格混乱

调研过程中，笔者发现，由于城市与农村现存的“二元体制”以及不同区域的经济发展水平不同，在集体建设用地流转过程中，距离市中心较近或位于中心村的土地流转价格相对高，而偏远地区土地价格相对低。同时，土地面积大小、用途、流转期限的不同也影响着土地流转价格，在进行农村集体建设用地流转时，对于土地流转价格方面农民没有定价权，无法处于主导状态，导致出現不同地块价格相差过大，阻碍土地流转。另外，交易渠道不畅也影响着建设用地流转效率和效益。

4.4 收益分配制度不完善

收益分配制度是土地改革的关键，因此，在对集体建设用地流转改革进行研究时，收益分配也尤为重要。调查显示，就无锡市而言集体建设用地流转中的收益分配机制尚处于初建阶段，受各地区经济发展水平参差不齐影响，存在不同区域土地收益差别大的现象，也存在同一区域不同用途土地潜在收益差别大的问题。同时，大部分地方政府未明确规定农村集体收益内部分配方法，部分地区也只是给出一个指导性方向，不涉及具体分配指标，部分地区农村集体建设用地流转收益分配安排如表3所示。

4.5 市场监管不到位

根据无锡市调研发现，制度的约束与规范的缺失，导致集体建设用地流转经常处于低效状态，政府对于集体建设用地流转市场监管力度不够，各部门之间存在分工不清晰、工作落实不到位、相互责任推诿的情况，政府部门监管不到位，大部分地区也尚未建立公正透明的监管机制，致使集体土地利用十分混乱，存在违规占用耕地、未及时合理利用土地、再次流转困难等诸多现象。

5 推进集体建设用地流转制度改革研究的经验借鉴

由于在土地所有制方面中外存在差异，本课题所探讨的“集体建设用地”在国外并不常见，国外多为农地流转。但国外对于土地流转的形式也主要以买卖、租赁、抵押等方式体现，他们对于土地流转的研究主要集中在土地流转制度这一层面，因此国外在农地流转过程中的部分经验仍可被我国所借鉴。

5.1 美国“产权明晰”的农地流转市场

美国是典型的“土地私有制”国家，美国农业也属世界上最发达、最具代表性的现代农业。美国在法律上确立了农用土地明确的产权界限，推行农用土地自由出租和买卖制度，并通过市场来调节土地租售行为。在自由买卖过程中，由交易双方确定买卖、出租价格，通常不涉及土地所有权，仅转让经营权与使用权。明晰的土地产权制度与严格的规章不仅保障了农地的所有权，在很大程度减缓了土地流转过程中涉及的纠纷问题，也使得美国农地规模不断扩大，促进土地的节约利用与集约利用，促进农业现代化，推动城市化进程。

此外，美国政府极力推进农地经营规模化和生产专业化，并建立了较为完善的农地金融制度，缓解经济危机，推动农业经济发展，也大大促进了美国农业的现代化发展。

5.2 日本“法律与中介双管齐下”的农地流转市场

日本在农地利用组织结构方面，与中国存在三点类似：其一，以农户为主的耕地经营模式；其二，农业经营规模小且分散；其三，人地矛盾较为突出等。但日本在其土地资源非常贫乏的情况下，能达到相对发达的农业水平。日本在农地流转建设中主要通过完善法律法规以及建立中介组织两个方式进行管理。

从20世纪30年代开始，日本着手建立农地法律体系，并在过程中进行多次修订以完善其法律体系。《农业振兴区域整备法》《农地法》《农地利用增进法》等法律法规保护了土地耕作者的利益，稳定了农业生产，进一步推动了农地流转和农地规模经营，而不断地完善是这些法律与时俱进，能够满足不同时期的农业发展要求。endprint

日本建立了许多农地租借转让的民间中介组织，如农业委员会、农业协会等。日本政府允许农地租借和转让，但想租用农地的农户缺乏租用途径，而农地出租者也很难直接联系到想租用农地的对象，于是这些民间中介组织应运而生，统称农地保有合理化法人。政府在政策上采取系列措施对这些组织进行培育，并给予这些组织资金上的支持。这些组织能有效地提高土地流转的效率，促进资源的利用与发挥，推动日本农业的发展。

5.3 法国“流转方式多样化”农地流转市场

法国农业是小农经济发展的代表，主要特点为：农业规模小、发展缓慢、分散经营，土地经营效率低下，导致农业生产的经济效益低下。大力推行土地流转是法国改变农业生产的不利状况的主要途径。

首先，法国制定了明确的法律条文作为推行土地流转的基础，如：《农业指导法》加快土地流转效率。然后，为减少农地流转过程中出现的阻力，法国充分重视采用多样化的方式进行土地流转，可通过出租、转让、抵押等多种方式进行流转。同时，因地制宜，注重流转数量与质量的协调、财产的分配以及人地关系的处理。法国通过注重土地流转不同方式结合，给农地经营者创造了良好环境，满足农民需求，改进农业融资方式，有利于推动农地流转以及农业的长远发展。

在对国外农地流转的研究中，笔者发现，稳定健康的流转市场大多以明晰的土地产权、准确的收益分配规则为基础，由此提高土地资源的合理利用。同时，需根据国家情况不断完善土地流转方面法律法规，各地方政府明确职责，不局限流转方式，创新流转措施，加强监管并处理好政府与市场的关系，营造有生命力的流转市场。

6 推进集体建设用地流转制度改革建议

6.1 推进农村土地产权制度改革创新

目前我国的集体土地产权制度制约了集体建设用地流转的发展。在坚持集体所有的前提下，制定合理有效的农村集体建设用地产权制度是最易取得成功的途径。笔者提出三点建议：首先，深化改革城乡土地的二元性，实现二者“同地、同价、同权”，消除土地产权制度的差异。其次，以当前现有法律为基础，明确产权主体，保障农民集体主导农村建设用地产权，让农民拥有充分的分配土地且不受他人支配的权利。最后，在明确产权的基础上，对土地产权制度进行重设，同时可配套确权等级颁证等措施。

6.2 加快集体建设用地流转法律的出台及完善

现阶段，我国对于集体建设用地进入市场已提供了一些法律许可，但存在一定滞后性，应不断与时俱进地进行调整与完善。地方政府应在与中央利益保持一致的基础上，结合地方实际情况，出台地方的流转条例、实施细则，明确产权主体、规范流转条件、明确流转范围以及流转的方式和期限，并在实施过程中不断加以完善，以推动规范的农村集体建设用地流转市场的形成。

6.3 建立完善的价格体系

政府应合理构建并完善农村集体建设用地价格体系，为交易双方提供价格参考依据，可借鉴《城镇土地估价规程》《城市土地分等定级》等方法。交易价格低于该所在区域同用途、同年限集体建设用地基准地价的，应按基准地价收取相关税费并交纳相应土地收益。同时，政府应完善集体土地征收补偿安置的标准体系。征地区片综合价应与集体建设用地使用权基准地价相衔接。

6.4 合理分配集体建设用地流转收益

从政府方面来说，可以以税收作为主要调节工具参与集体建设用地流转收益分配。税收作为实现再分配的主要工具，具有强制性、稳定性等特点，集体建设用地流转税的参与一定程度保证了收益分配的有效与秩序，且政府可将所得税收用于加强公共服务、完善公共建设等，或实施补贴政策，改善农民生活质量，提高农民积极性与满意度，促进农村发展。

从农民角度来说，农民作为农村集体建设用地的所有人，是收益分配的主要群体，也就是說，收益分配应以农民为主，赋予各集体成员各项权利，让农民集体参与到收益分配的决策中来。可以考虑在收益分配过程中划出一定比例的流转收益用于农民的社会保障，同时农民的意愿也应该被尊重，在收益分配中需满足农民的生存与发展需求，使得农民真正从流转过程中获益。

6.5 提高政府对于市场的监管能力

发挥政策导向应该是政府在集体建设用地流转过程中的主要定位。同时，进行统一的规划与管理、总量控制等也是政府在此过程中应发挥的作用。政府部门在进行市场监管时，首先要做到不受所有者利益驱动而偏离规划控制的约束，其次再对于流转市场进行有效干预。在分工明确、职责分明的基础上，强化部门间的协作，建立公开、公平、透明的市场监管制度，明确违反公开交易规定的法律责任，查处违反规定所签订的出让合同，造成损失的，要确定出让方和受让方应承担的相应法律后果。

同时，应加强村集体管理能力建设，并保障村集体的各项基本权利。例如，集体建设用地初次流转必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。另外可设置专门负责集体土地运营的相关机构来分担政府监管方面的压力，可利用村民代表大会或成立村务监事会负责土地流转的日常监督工作。

7 结语

目前我国城乡二元分割的土地制度导致存在城乡土地同地不同价、同地不同权的情况，而城乡一体化进程中需要大量建设用地保障。在集体建设用地流转过程中还存在着诸多问题，如：产权不明晰、法律缺位、价格混乱、分配不合理及监管不力等。因而更需要借鉴发达国家和地区的经验，结合我国实情积极采取有效改革措施。通过推进农村土地产权制度改革创新、加快相关法律出台、建立完善的价格体系及收益分配制度、加强政府监管能力等途径，保障农民的权益，推进集体建设用地流转制度改革，从而推动我国城乡一体化发展。

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The Research of Collective Construction Land Transfer

Innovation Based on Chinas Urban-rural Integration

Ma Shixi

Abstract：At present，China is in the acceleration of urban and rural development.Because of incomplete system and lack of experience，the situation of collective construction land transfer is price confusion，lack of standardization and market unsettled.It does harm to farmersinterests，land value，and the process of Urban-rural integration.Considering the requirements of urban and rural development，based on the summary and comparison of the related literatures，this paper defines the relevant concepts and takes Wuxi as an study case.Through the investigation in Wuxi，the paper analyzes obstacles of collective construction land transfer innovation.Finally，by summarizing experiences in developed countries，the paper discusses the path of collective construction land transfer innovation in the view of urban and rural integration.

Keywords：Urban-rural integration，Collective construction land，Landtransfer system，Wuxiendprint