宁波实践：农民住房财产权抵押问题研究

陈红霞+况安

摘要：农民住房财产权抵押是目前我国进行土地制度改革重要试点之一。早在2009年，宁波市就开始了农民住房财产权抵押的地方实践，因此宁波实践经验的总结与分析对于现在的改革试点具有重要指导意义。立足于宁波的改革实践，通过访谈和问卷调查掌握宁波农民住房财产权抵押的实施情况，对农民住房财产权抵押实施中存在困境进行分析，而后提出相应的对策建议，为改革的深化提供理论依据。

关键词：农民住房，财产权抵押，宅基地退出，宁波市

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2017）09-0003-08 收稿日期：2017-07-25

2009年，宁波市率先开展了“两权一房”抵押贷款，又于2011年推出了“集体土地房屋拆迁补偿权益”（俗称“房票”）质押贷款，为辖区内农民提供了较为完善的融资渠道。然而，在试点推行若干年后，进一步的改革并没有推开。实施过程遇到的问题有待于梳理、总结，并做深层次的理论分析。现阶段对于宁波市农民住房财产权抵押贷款实践的回顾和理论反思显得尤为必要和紧迫。

本文基于对宁波市江北区农民住房财产权抵押贷款的实际情况，将对农民住房财产权抵押贷款实践困境与法律困境进行阐述，进而提出突破路径，以期为深化农村土地制度改革提供理论参考和决策支持。

1 农民住房财产权抵押的再认识

当前学界对农民住房财产权抵押做法存在爭议，主要观点大致区分为市场化抵押说、禁止抵押说和限制性抵押说。主张禁止抵押学者在阐述理由时更多地表现出了各种担心。孟勤国教授是主张禁止抵押学者的代表，他认为宅基地的核心价值在于对农民基本生存条件的保障，确认宅基地使用权的用益物权属性并不等同于宅基地使用权的市场化，对宅基地抵押的禁止有利于防止强势群体侵占弱势群体（农民）的利益，有利于农村社会的和谐稳定（孟勤国，2009）。但是大部分学者赞同宅基地使用权抵押，黄宗智先生的研究结论与孟勤国教授的刚好相反，他认为宅基地使用权的流转并不会导致农民流离失所。

不仅如此，赞同宅基地使用权抵押的学者们还从多个角度阐述了宅基地使用权抵押的必要性，认为宅基地使用权抵押是城乡一体化发展的内在要求，是农村金融快速发展的迫切需要，是消除宅基地隐形交易的客观需要。宅基地使用权的自由流转不仅是物权平等保护原则的应有之义，是遵循房地一体主义原则的必然要求，也是制度变迁的必然结果。而作为中间派的学者则提出应当限制抵押流转，这一观点的提出主要是基于目前大量城市人口有占有农村土地趋势的判断，进而提出应该只允许部分宅基地有条件地转让。

尽管学者们仍在对宅基地是否可以抵押进行争论，实践中农民对于住房抵押政策的盼望却是一致的。

由于农户生产经营的特殊性而缺乏有效抵（质）押物，金融机构在为农民提供信贷服务时就很难获取担保（李丽珍等，2013）。担保难，而且农业信贷资金规模小，由此造成贷款难，进而成为制约农村经济发展的重要因素之一。然而，在农民生产过程中，资金短缺的情况时有发生，农民对于住房财产权抵押的愿望十分强烈。调研发现，受访农户93.6%有将宅基地和房屋作为抵押担保物向银行或者他人进行借贷的愿望（吕军书，2014）。

基于农民的强烈需求，我国部分地区已经开展了农民住房财产权抵押。由于对农村宅基地使用权处置方式的不同，农民住房财产权抵押可以分为三个不同类型：第一，变更宅基地土地属性，使其能够成为法律接受的抵押承载模式；第二，引入银行等金融担保机构开展宅基地使用权抵押的担保模式；第三，设定农房抵押，实现宅基地使用权随房抵押模式。

2 宁波市江北区农民住房财产权抵押实践

宁波市江北区位于宁波市区西北部，总面积208.7km2，辖7个街道、1个镇（慈城镇）、35个社区、110个村委会。2013年末，江北区户籍人口241802人，其中农业人口82279人。随着工业化、城市化的推进，江北城区面积已由2005年的7.9km2扩大到近30km2。原来的近郊村已成了名副其实的“都市里的村庄”。农民在现代农业生产中需要一定的资金支持。2009年4月15日，宁波市区信用联社作为以服务“三农”和中小企业为经营宗旨的农村地方性金融机构，积极破解农村融资难题，拓宽农村贷款担保物范围，与政府合作打包推出了股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农民住房抵押贷款（简称“两权一房”抵（质）押贷款），以捆绑式推出开创了全国先河，为促进农民创业增收，推进城乡一体化综合配套改革迈出了实质性的步伐。

2.1 农民住房财产权抵押的制度设计

2.1.1 建立政策体系

在大量的调研论证和小范围试点基础上，宁波市区信用联社与江北区政府及主要相关职能部门先后出台了《关于开展江北区农村“两权一房”抵（质）押贷工作的试行意见》（简称《试行意见》）及《关于股份经济合作社股权质押贷款相关政策的指导性意见》《农村土地承包经营权抵押贷款试行办法》《农村土地承包经营权抵押登记管理办法》《农村住房抵押贷款管理办法》《农村“两权一房”抵（质）押贷风险基金管理办法》《宁波市江北区集体土地房屋拆迁补偿权益质押贷款试行办法》与《农村“两权一房”抵（质）押贷款操作流程》，形成了“1+6+1”政策体系，为“两权一房”贷款业务顺利推出和规范运作提供了制度保障。

2.1.2 建立村委会审查制度

基层村委会在财产权抵押中协助信用社对贷款抵（质）押物价值、借款人信用情况进行审核，村委会作为第一责任人，并对问题贷款承担一定的责任。通过审查可以有效解决金融机构与借款人之间信息不对称的问题，提高了贷款成功率，降低了违约风险。

2.1.3 建立结对服务制度

根据宁波市江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作领导小组办公室《关于成立江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作指导服务总站的通知》，成立专门工作指导服务站，实行一对一跟踪服务，推动抵押工作的开展。endprint

从上到下设立二级指导服务站，区政府与宁波市区信用联社成立指导服务总站，街道（镇）与辖内信用社成立指导服务站，具体负责为农户提供贷款前的信息咨询、贷款后的跟踪管理及服务工作。

2.1.4 设立政银合资设立风险基金

为积极鼓励市区联社加大对农户贷款的支持力度，确保农村“两权一房”抵（质）押贷款工作顺利推进，宁波市江北区政府出台《农村“两权一房”抵（质）押贷专项风险资金管理暂行管理办法》，对“两权一房”专项风险基金的设立、管理、使用等作出了详细的规定。该风险基金的设立，一方面有力分解了银行的放贷风险；另一方面也成为促进政府部门积极作为，与银行合力化解金融风险的利益驱动。

2.2 实施成效

截至2016年6月30日，累计发放农民住房抵押贷款1208户，贷款累放25741.1万元。农民住房财产权抵押成为“撬动巨大农村资本市场、盘活百亿农村静态资产（仅江北区）”的新政策，让农民得到了实惠。

3 农民住房财产权抵押的实施困境

3.1 农民住房财产权抵押与现行法律相冲突

我国关于宅基地使用权的立法主要见于《土地管理法》《物权法》《担保法》等法律性文件以及《关于加强农村宅基地管理的意见》《关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的统治》《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等法规、规章以及国家政策规定。法律规定按照“一户一宅”原则分配给有集体经济组织身份的农民土地，提供给他们建筑住宅使用。但是对其建成住宅后的出卖或者抵押等问题没有禁止，只是限定了出卖或者出租后不能再申请，即使申请也不会批准。

《物权法》由于起草法律时关于宅基地使用权流转问题争议非常大，多次易稿还是不能达成一致意见，最终选择回避态度。只是在第一百五十三条做了简易的规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用于《土地管理法》等法律和国家的有关规定”。《物权法》针对宅基地使用权的流转只做了原则性规定，并通过这条规定将宅基地使用权的问题引申到《土地管理法》和国家的有关规定上，《物权法》第一百八十四条禁止性规定与《担保法》第三十七条基本相同，将宅基地使用权排除在可抵押的财产之外。

《担保法》第三十七条规定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体土地使用权不得抵押”。此外，我国法律法规对农村房屋的转让虽然没有做出不准的规定，但是也受到国家有关政策严格约束。2004年国务院发布的《关于深化改革土地管理的决定》第二条第十款规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。两个严禁规定限定了宅基地使用权转让只能发生在该农民所在的组织中，双方当事人必须是同一集体的成员，这样保证了其集体属性不会流失。

3.2 农民住房财产权抵押推行范围有限

农民住房作为抵押物品的前置条件是农民住房的合法性流转，而原有的农民住房合法性流转一直存在着法律政策的障碍，即农村宅基地不能抵押。因此，寧波市江北区《试行意见》首先承认宅基地随农民住房同时抵押时行为是有效的。要求农民住房抵押前必须先经农民住房所在地的村民委员会同意，并以书面形式确认，然后按照“地随房走”的原则，将农民房屋及其所占有的集体土地使用权一并抵押流转。农民住房抵押贷款涉及到政府多个部门的协调配合，国土、建设、镇政府等部门需要承担土地使用权证的审核、确权以及价值认定等工作。房屋的价值根据房子的折旧、市场行情及处理费用等情况来确定。

可见，农民住房财产权抵押不仅是系统工程，需要各相关部门的协调配合，而且必须整村推进。这使得部分村由于个别村民的不支持而使得其他村民也失去了抵押贷款的机会，增加了推行难度。

3.3 宅基地使用权价值评估体系不完善

对于宅基地抵押而言，进行抵押的前提其一要明晰产权，其二要明确价值。所以其价值评估认定也就非常需要受到有关部门的重视。然而由于各种现实因素，宅基地确权登记工作仍然没有完成，其价值评估工作也无法进行，价值评估体系的建立就没有存在的基础。在现有主要对象是城市住房产权价值评估体系下，农村宅基地价值评估并不能适用，只有打造出农村本身合适的评估体系，才能进行后续的评估工作，生搬硬套只会造成更大的混乱。农村宅基地科学价值评估体系以及专门的价值评估机构缺乏，宅基地价值真实表现非常困难，容易导致价值评估不完整，误差太大损害农民合法利益。

3.4 抵押物处置困难

抵押总会产生风险，农民住房抵押亦不例外。很多进行住房抵押的农民其贷款用途为农业生产，由于农业生产的弱质性，增加了农民住房抵押贷款的风险。虽然截止到2016年6月30日，宁波市江北区农民住房不良贷款仅为4户，共计61万元，但在抵押住房变现时却十分困难。究其原因，不仅是由于宅基地的特殊性使其受让范围狭小，可受让人数量较少。更重要的是，农村熟人社会的特殊性，使得符合受让条件且有受让意愿的受让人碍于情面，不愿被认为是乘人之危，从而造成抵押物难以变现。

4 农民住房财产权抵押困境的突破

4.1 制定与当今社会宅基地使用权抵押相适应的法律制度

目前，农民住房财产权抵押已经付诸实践，虽然实际情况复杂，但农民对于住房财产权抵押的需求是勿庸置疑的。实践已经走在了理论和法律的前面，迫切地需要法律的制定与完善。改革宅基地的相关立法，以法律的形式明确宅基地产权，明确抵押、利益配置等问题。因为要使农村宅基地这块不能移动的固定资产得到松绑，先决条件在于政府支持。所以，在法律制度的制定上要适度放松约束，解禁约束以适应当下需求。在坚持宅基地集体所有的前提下，赋予宅基地完整的用益物权，承认宅基地使用权抵押的合法性，促使宅基地从保障性功能向财产性功能转变，营造一个能自由抵押的良好环境。endprint

4.2 完善農民住房财产权抵押制度

第一，建立健全农民住房财产权登记制度和抵押贷款管理制度。众所周知，产权清晰是任何买卖或者抵押的前提。宅基地使用权要得到合法市场交易，必须完善产权登记工作。目前城市房屋和土地产权等不动产登记的做法较为成熟，可以做为制定农村住房产权登记制度的参考。严格申请条件，对合法取得的宅基地以及附属建筑依法发放不动产证，明确宅基地使用权和房屋所有权权属状况。在有需要的情况下，持有不动产证的农户可以将其拥有的房屋做为标的物进行抵押获取生产生活所缺资金。健全宅基地使用权抵押管理制度，需要明确符合的条件，避免由此带来不必要的麻烦。一方面需要拥有合法取得的宅基地使用权证，另一方面需要在申请人申请抵押后仍然拥有可供居住的住所，以防范供需双方的抵押风险。除此之外，对于抵押期限也需要作明确规定，有时间期限能够更加客观公正评估宅基地使用权抵押的价值，尽量做到评估价值与真实价值接近。

第二，构建农民住房财产权抵押流程管理制度。对于申请程序，政府行政审批需要简化，以宁波市江北区目前抵押执行流程为例，农户申请程序首先要经过村组织同意，然后上交到镇国土资源管理所审核通过，之后经过镇政府审批通过，上传至区房管处，最后由区国土资源局审核通过才能正式生效，最后进入与金融机构交易环节。行政审批要经过五个环节，审批程序之复杂与冗长使得农户不胜其烦。简化行政审批程序，提高农户申请抵押贷款的效率也是需要引起重视的问题。

第三，完善农民住房价值评估机制。价值评估不完善，会导致农民权益受到损害。在价值评估不明确的情况下，信息不对称导致农民只能是被动的接受，由掌握价格主动的抵押方牵制。所以，为保障农民最基本的合法权益，其价值评估体系应该建立起来。建立农民住房价值评估机制一方面由政府牵头，以文件形式规定其价值评估方案；另一方面可以交由市场自由发展，引进价值评估公司，专门对其价值做评估工作。

4.3 农民住房财产权抵押只能在具备条件的地区推行

农民住房是农民赖以生活的重要资产。只有农村经济发展到一定程度，农民基本具有还贷能力的地区，才有推行农民住房财产权抵押的可行性。根据对宁波市江北区实践的剖析，认为推行农民住房财产权抵押的地区应当具备以下四项基本条件：一是城镇化程度较高，农村资产已经增值，农民除农业生产以外还可以有其他的收入来源；二是城乡一体化与社会保障体系较完善，可以部分或全部替代对土地的保障功能；三是地方政府的大力支持与推动，由于涉及部门较多，必须由地方政府牵头抵押才能顺利开展；四是抵押贷款必须制度先行，推行前必须建立完善的风险防范和补偿机制。

4.4 建立宅基地退出机制

当前，宅基地使用权的获取是无偿、无期限获得，只要其身份属于农村集体经济组织，就可以通过平均分配得到一份地基以供建筑住房使用。这种无期限性使得许多农民在祖祖辈辈的积累下，宅基地分配之后一般就属于其家族所有，没有退出机制，造成每个家庭都可能有剩余房屋，有大量空心村的存在，严重浪费土地资源。所以，必须建立相应的退出机制。同时，也要给宅基地使用时间设定期限。到期后收归村集体，再按照需求重新合理分配。使用权期限的设置可以参考城市住房70年的产权期限设置，对节约农村土地，促进可持续发展意义重大。

参考文献：

1.孟勤国.中国农村土地流失问题研究.法律出版社.2009

2.李丽珍 罗建国.激活“农村产权”的金融试水者——宁波市区信用联社支持“三农”新探索.宁波通讯.2013.15

3.吕军书.农村宅基地使用权抵押流转的路径选择——基于河南省新乡市190家农户的调查.吉首大学学报（社会科学版）.2014.02

Study on the Mortgage of Peasants Housing Property Right

Chen Hongxia，Kuang An

Abstract：It is one of essential land system reform experimentations that the housing property right of peasant is permitted to be mortgaged.In 2009，it was put into practice in Ningbo. Therefore，it is meaningful for reform experimentations today to summarize and analyze the practice in Ningbo.On the basis of practice of housing property right mortgage of peasants in Ningbo，the paper explored the implementation by interviews and questionnaire，analyzed the dilemma of practice，and raised countermeasures in order to provide theory basis for further reform in China.

Keywords：Housing of peasants，Property right mortgage，Withdrawal of homesteads，Ningboendprint