托管何以成为义务教育学校难以承受之重

吴会会+胡劲松

摘 要：在义务教育学校托管中，家长、学校和政府进行着复杂的互动与博弈。家长和学校分化的利益诉求加重了托管的复杂性，政府提供的财政补贴难使学校产生托管的内在动力，客观条件的有限性更使托管成为学校难以承受之重。社会托管机构力量弱化、义务教育学校职能泛化和教师责任标准虚化是造成上述困局的主要原因。应形成课后托管的多元主体、厘清政府管理的职能边界、构建多方参与的权益格局，促进市场多元供给、学校自愿提供与政府规范监管的统一。

关键词：义务教育；学校托管；利益相关者；学校职能；管理边界

中图分类号：G627 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）05-0027-08

2017年3月，教育部印发的《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（教基一厅〔2017〕2号）（以下简称《意见》）指出，要建立家长申请、班级审核、学校统一实施的工作机制，充分发挥中小学校课后服务主渠道作用 [1 ]。作为课后服务的重要内容，义务教育学校托管再次引起关注。从已有研究和新闻报道看，家长要求校内托管的呼声一直很高，“政府补贴+免费托管”模式也备受教育行政部门青睐。与之相反，义务教育学校却表现出明显的“不配合”。社会期待与学校表现的强烈反差，藏匿着现行托管制度设计的系列隐忧。由于缺乏对义务教育学校托管法律属性的客观理性认识，政府部门始终未能真正立足于学校出台适切的政策方案。结合当前的现实讨论，本研究将视角聚焦在义务教育学校，选取学生托管问题较为严峻的广州市展开实证调研，旨在探究义务教育学校托管面临的问题症结，探讨政府规范学校托管应遵循的制度逻辑，以期改进学生课后托管服务思路。

一、现实：义务教育学校托管面临困局

义务教育学校托管（以下简称学校托管）是指在义务教育范围外，义务教育学校课后看护和管理在校学生的行为 [2 ]。当前，国内主要有三种学校托管模式：一是在“惠民工程”思路下采取的政府财政补助方式（如北京市、上海市、长春市）；二是在“市场服务”思路下采取的“学生自愿、家长委托、成本收费”方式（如武汉市、宜昌市、福州市）；三是在“公共服务”思路下仅对公办小学的午休和课后服务予以财政补助（如广州市）。由于学校托管涉及到家长监护权、学校办学自主权、教师休息权以及政府管理权的交叉与嵌套，家长、学校、教师和政府之间的互动与博弈呈现出复杂的图景。《意见》从促进学生健康成长、帮助家长解决按时接送学生的困难出发，鼓励学校主动承担学生课后服务责任，充分发挥在管理、人员、场地、资源等方面的优势 [1 ]。为了解学校成员在《意见》出台后对待托管的观点和态度，本研究分类设计了《义务教育学校托管实施状况教师问卷》和《义务教育学校托管实施状况学校行政负责人问卷》作为研究工具，分层抽取了广州市10个区的20所提供托管服务的学校作为调查对象，共回收有效教师问卷836份，学校行政负责人问卷198份，先后访谈教师和行政负责人代表25人。所得资料以描述性统计、单因子变量数分析的方法呈现。从问卷和访谈调查的结果看，继续推进学校托管远比教育行政部门的预想复杂。《意见》要求把课后服务工作纳入中小学校考评体系，并不能真正解决课后托管服务的深层困局。

1. 家长和学校分化的利益诉求加重了托管的复杂性

基于不同的利益诉求，家长与学校对课后托管的态度差别显著。大部分家长钟情于学校托管，认为托管是义务教育的应有之义，对校外托管的态度较为审慎。学校则因责任加重、教师情绪等一系列问题，主动托管学生的意愿并不强烈。2014年底，广州市曾专门出台政策，要求学校、教师和家长共同遵守《广州市小学生课后在校托管工作指引》（以下简称《指引》）的相关规定，引发了学校“当为”与“能为”之责的激烈讨论。其中，义务教育是否包括托管事项是争论的焦点（见表1）。

一方面，家长坚持“学校责任说”。据学校负责人反映，出于对经济性、安全性和可信度等因素的考虑，家长普遍认为学校对课后托管具有应然责任。从义务教育要求、学校职能属性和儿童基本权利等角度表达了“学校资质优先论”，呼吁学校尽快落实《意见》和《指引》的具体要求，全面提高校内托管的可获得性和可进入性。

X区A学校M校长①：学生家长当然希望由学校来托管，一是他放心啊；另外一个，他认为学校和教师应当具有道德和责任感。

Y区B学校N校长②：学校比外面机构托管的性价比高太多了。特别是教育部刚刚发了文（指《意见》），家长就更觉得你学校有义务发挥主渠道作用。他们对政策文件非常关注，动不动就拿着政府的规定要求你学校干这干那。

不难看出，家长对义务教育学校具有明显的组织依赖性，认为学校乃是社会上的公共事务 [3 ]，具有代表国家和社会行使公共职能的属性，在资源动员力与组織成熟度上具有托管的天然优势。其关注的焦点在于学校作为公共组织与社会之间的关系逻辑，即“公立学校系统除了具有教育责任外，还是消除贫困、种族歧视、虐待儿童、青少年犯罪以及其他许多社会问题的重要机构” [4 ]。政府出台的政策也进一步强化了家长关于“服务学生是学校天职”的观念。

另一方面，学校偏向“市场责任说”。学校管理者主张“学校责任边界论”，从组织容纳能力、政府财政供给以及学校额外负担等角度，认为托管超出了学校责任边界。教师对免费托管全面放开后可能导致不堪重负和服务稀释表示担忧，指出校内托管不宜变成一种“道德绑架”，应该在不影响学校教育教学、不侵犯教师休息权益以及获得在校学生同意配合的前提下进行。

Z区C学校O主任③：我们出台托管方案也是无奈之举，托管并不在学校职能范围内。《意见》指出课后服务遵循家长自愿原则，但没有明确学校可以自由选择。学校是否托管，不只是由政府强加或家长决定，学校也应当具有选择空间。

X区H小学C副校长（负责托管）④：在放学后、节假日或寒暑假，托管确实不该由我们来做。另外，政府补贴的吸引力很小，一味地要求学校或教师“奉献”很难长久。endprint

Y区I学校A老师⑤：我们课外也有科研、备课以及生活上的安排。托管学生已经超负荷了，只是凭着道德与责任心，内心其实很抗拒。我们只想表达愿望、主张权利。区里将20所小学实施课后校内托管列为今年十件民生实事之一，可我们毕竟不是保姆，不能什么问题都来找学校、找老师，学生也可以去少年宫、文化宫（托管）啊。

按照法律规定，学校只对在校活动期间的学生负有教育、管理和保护职责。包括教育教学计划规定的、正式安排的教学课程活动，在学校内进行的课外活动、社团活动以及学校和教师组织的校外活动。通过调查了解到，部分学校出台托管方案只不过是表面配合政府部门兑现公众承诺；中小学托管的主动性并不强；教师也倾向于认为志愿者、家长、校外人员兼职以及退休教师更适合做孩子的托管老师（见图1）。基于“利益—权力”的利益相关者二维象限分析理论，家长及学生在既定政策下处于利益和权力水平均较高的第一象限，学校则处于利益水平高而权力水平低的第四象限，對托管的话语权与影响力较弱（见图2）。实际上，无论是教育部办公厅发布的《意见》，还是各地市相继出台的托管配套实施方案，不仅存在着对学校托管法律属性的可能“误读”，而且也难以有效整合学校、教师和家长分化的利益诉求。如何回应截然不同的群体性主张，科学合理地进行托管资源动员和操作方案设计，应成为政府未来的重点工作。

2. 政府提供的财政补贴难使学校产生托管的内在动力

根据《指引》，广州市财政局通过“生均托管经费”和“年终奖励”等形式向提供托管业务的学校予以财政补贴，标准为每生每日两元，由市教育局统一协调管理。从性质定位、补贴方式以及管理思路等方面大体上可以窥见：政府关于学校托管理念、认知与政策思维尚未形成明确的定调主轴，充其量只是摆脱了传统消极的儿童照顾哲学而已。囿于补贴额度的有限性和补贴发放的滞后性，学校自主支配资金的空间有限，甚至出现挪用生均公用经费发放教师和外聘人员劳务费的情形。其典型困境在于“社会服务若始终停留在政府全部支付、公共机构直接提供的水平上，不仅效率低，而且学校供给动机不足，财政压力巨大” [5 ]。据了解，2015—2016年的两年间，广州市教育局已累计为学校托管支出近2 000万元。即便政府认识到学生课后托管已经成为经济社会发展的迫切需要，并积极引导学校履行职责，但无论是凸显保育功能还是强调教育功能，政府对学校托管始终缺乏清晰的定位，经费保障更加缺乏稳定性。甚言之，作为全能政府理念在学校托管中的映射，政府的“好心”未必真正办了“好事”。

问卷调查显示，学校负责人对财政补贴的总体评价不高。认为“财政补贴能增加学校托管动力”的仅有7人，占总调查人数的3.31%；表示“补贴标准偏低、抵偿不了学校实际付出”的有127人，占总调查人数的64.59%；有30位被调查者（约14.88%）反映“财政补贴治标不治本”，另外34位学校管理者（约17.22%）则对财政补贴的持续性抱观望态度（见图3）。而在回答开放题“对未来课后托管的期望”时，多数人对“政府补贴+免费托管”模式表示质疑，建议政府重点培育和监管校外托管机构，对贡献突出者予以补助，实现公共服务和市场竞争的动态平衡。

深度访谈也印证了上述结论。D区省一级学校Q教师认为：“虽然政府会按每位学生每天两元的补贴标准给到学校，但是去除水、电、餐费等基本支出，能够用于补助教师的实在太少了。相对于劳动付出以及所要承担的责任，这些补贴不痛不痒。再说，这也不是钱多钱少的问题，大部分教师并不愿意去‘赚这样的补贴。”⑥C区F小学负责托管的L主任反复强调：“《意见》给予学校补贴的出发点是好的，但是不给定明确的范围与标准，地方政府不好操作。多了，政府压力大；少了，学校没办法执行。托管不属于法律直接配置的事项，如果把它理解为提供照顾与生活服务，托管完全可以走向市场、走向民间机构。”⑦

学校托管目前尚未被明确列入国家教育财政经费的保障范围。政府埋单的初衷固然很好，但除却地方财政介入并支持学校托管的积极性与持续性有待观望外，免费托管无疑将加剧家长争夺校内托管名额，并且不可避免地造成学校资源匮乏、负担过重和职能错位等一系列问题。学校场地、设施和教师配置本以满足教育教学为目的，难有托管的内在动力，其实不难理解。

3. 客观条件的有限性使托管成为学校难以承受之重

鉴于我国的社会福利制度尚不健全，广州市教育行政管理部门发文要求学校及教师参与课后托管，财政部门也尝试划拨专项托管经费进行支持。然而，两者却都忽视了学校硬件和软件的承载力。

一是硬件设施有限。在广州市共1 037所小学中，能够提供寄宿条件的学校数量极少，拥有午休宿舍或床位的更是寥寥无几，参加校内托管的学生只能睡铺垫子的地板或趴在课桌上午休。大多数小学的教室、活动室没有配备空调，炎热夏日根本无法保障学生的休息质量。同时，由于全市仅有不到一半的小学（469所，占45.2%）开办食堂，更多小学只能通过压低用餐标准或订购外卖为学生提供午餐，这给小学生身体健康埋下了隐患。

N区M小学G校长：从客观条件来看，下午时段的托管还好办，最难办的就是学生午休实在没办法安排，学校还要承担学生午餐和人身安全风险，我们最怕的就是这个⑧。

可见，“学校是值得信赖的，但是信赖不是依赖，特别是目前大多数学校还没有充足的条件来承载外界给予的重负。学校的作用虽然很大，但不是无限的，学校并非在任何时空内、任何条件下都能发挥积极影响。” [6 ]课后托管面临的场地、午休等诸多难题远非学校单方面力量所能克服的，更不是《意见》或《指引》提出给予财政补贴就能完全解决的。

二是师资队伍紧缺。受制度规定和客观条件的限制，广州市有一半以上的区，教师缺编130名以上。特别是二胎政策全面放开后，年轻女教师比例偏高的小学面临着更加激烈的工休矛盾。许多教师对安排托管加班的负面情绪明显，经常感到烦躁、觉得自己不像教师、被托管压得喘不过气和感觉不被领导理解的被调查者分别占到被调查总数的70.37%、46.48%、52.90%和27.16%（见图4）。多所学校的管理者在访谈中也表示，由于托管经费支出无法形成稳定预期，很少有教师愿意承担课后托管任务，无奈只能聘请生活阿姨看管学生，造成托管质量大打折扣。endprint

E区S学校W副校长：你政府说要学校发挥主渠道作用，但学校怎么发挥，我们心有余而力不足啊。《意见》没有规定详细的教师资质标准，不管是学校自己开设托管班，还是与社区或社会机构合作，我们最紧缺的就是师资⑨。

D区K学校H老师：让教师托管学生是一种短视行为，专业的托管队伍比我们能胜任。《意见》说给人民群众更多的幸福感和获得感，教师难道就不需要幸福感和获得感了吗？我们工作压力已经很大了，为什么还要层层加码⑩？

不难发现，学校客观条件与家长的理想化期待形成了强烈反差。受制于传统“行政逻辑”的支配与束缚，《意见》关于课后服务的思路相对忽视了学校的意愿、空间与能力不足的状况，对学校作为教育组织应具有的逻辑与本色重视不够。

二、追问：学校托管何以面临困局

1. 社会托管机构力量弱化

校内托管无法满足家长群体需求已是不爭的事实，社会托管机构理应成为义务教育学校的有益补充。数据显示，截至2015年底，广州市约86.1万名小学生中，共有89 461名小学生参加了校外托管，占全市小学生总数的10.4%。其中，番禺区、海珠区和天河区参加校外社会机构托管的学生数较多，分别为20 500人、14 818人和12 766人；花都区、越秀区和增城区学生数相对较少，由高到低依次为8 412人、7 020人和1 252人 [7 ]。广州市工商局要求托管机构依照服务内容，分别办理《餐饮服务许可证》和《特种行业许可证》。而受成本制约，在工商部门正式登记、经营范围为“学生托管”的企业及个体工商户仅有15家。其他多属“证”、“照”不齐，在场地设施、环境卫生、人身和食品安全等服务标准方面存在着极大隐患。作为典型的显性消费模式，社会托管机构平均每生每月750～2 000元不等的收费标准与其提供的服务并不匹配。随着新闻媒体对社会托管机构乱象的频繁曝光，家长近乎一边倒地支持学校托管，甚至也认同托管收费。由此可见，拥有合法资质的社会托管机构相对稀缺与家长托管需求相对旺盛的矛盾催化了学校成为“理想的”托管机构。

2. 义务教育学校职能泛化

纵观教育发展史，学校职能从未得到过清晰界定。一开始，学者们倾向于将学校定义成“有计划、有组织地进行系统教育的组织” [8 ]，后来又有学者用“旨在促进学生健康发展与社会结构和谐发展的教育、学习及甄别机构” [9 ]来描述学校的职能属性。随着学校教育的变革发展，人们对学校的角色期待越来越多。根据社会学的角色理论，一旦组织处于一定的社会地位或取得一定的社会角色后，社会公众便希望其表现出相应的行为，履行并承担相应的责任 [10 ]。当前，人们对学校角色的认定主要有三种：一是教育者，它强调学校的教育教学职能；二是管理者，它要求学校充分履行教育管理和健康管理等职能；三是保护者，它主要涉及学校的安全管理职能。正如有学者指出，学校除了扮演“教育”机构这一角色之外，还充任着“象征”机构、“分化”机构以及“销售”机构等多种角色 [9 ]。在托管中，学校并非作为教育教学活动的提供者，而是作为履行监护职责的服务者。该身份虽和学校教育教学活动的过程与结果相伴而生，却与“教育”职能并不吻合。应当讲，学校托管的资质本身在资源分配机制中占优，在家长旺盛的社会需求中抢眼。政府发文要求学校托管但又需免费，无非是担心收费会助推学校的公益属性发生异化，担心教师追逐利益而丢掉教育本真。诚然，希冀学校履行教育、管理和保护职责本身无可厚非，但如果要求这些职责的履行延伸至非教育教学时段，就会造成政府教育管理权对学校办学自主权和教师休息权形成冲击，导致学校责任的扩大化和无边界。正如古德莱德所言：“学校很难成功地应付家庭不管的行为问题，而且其所服务的社会目的越多、包含面太宽，学校就会失去平衡，可用于教育功能的资源就相对减少，教育功能受到的重视也相对减少……学校的中心职责是教育，应该只接受那种可以被自然而又容易地转化成教育目标与活动的社会目的，应该只关注那些维持和改进学校所必须的行政与管理活动。” [11 ]评价义务教育学校功能发挥的主要标准是，看时间和资源被真正用于教育教学活动的总量，以及教育教学满足社会公众的程度与质量。不能把学校与家长的契约合同行为和提供非公共产品的服务行为与兼具公共性、基础性和免费性特征的义务教育混为一谈，也不该将学校托管解释为义务教育学校的“多管一步”。教育行政部门和家长对学校的“照顾者”、“管理者”和“保护者”角色存在惯性依赖，看重学校托管的“先天优势”，但若不顾及学校和教师投身其中的现实困境与潜在风险，只会造成学校表面的责任不断扩大而内在于教育活动本身的教育和道义责任不断丧失。

3. 学校教师责任标准虚化

教师面对来自家长和学生的托管压力日增，尤其是基于学生人身伤害而引发的有关教师保护责任的讨论，更让教师感到无所适从。我国至今未从法律上就中小学教师责任标准作出过具体说明，《教育法》规定之“应维护受教育者的合法权益，应保护学生的身心健康”仅停留在空泛的宏观表述层面。这种责任要求属于原则性内容，目标、手段与标准均存在很大的“解读”空间。相比之下，一些西方国家的教师专业标准基于法律准绳、公民义务和职业角色，关注教师在履行教育、管理和保护职责过程中的具体策略与行为。如德国联邦和州层面的相关判决及其法律汇编曾对课堂教学、上学和放学路上、上课途中、校内以及休息时间的体育活动中、郊游和参观活动中的教师监管责任作出过清晰表述 [12 ]。反观我国，人们往往基于对教师的道德与人格认知，顺理成章地将学生托管维系在教师身上。由于“教师既扮演着社会人的角色，承担着更为宽泛的社会责任和家庭责任，也扮演着经济人的角色，有时还有‘自我实现人的内在渴望” [13 ]，因此教师并不是学校托管决策想当然的执行者。虚化的责任标准有将教师职业道德与法定义务等量齐观之嫌，误认了教师成为最佳托管人。

三、反思：学生课后托管服务的改进思路endprint

学校托管兼具委托监护与有偿服务的双重法律属性 [2 ]，在家长监护权、政府教育管理权、学校办学自主权和教师休息权的交织下，表现出托管主体的特殊性以及托管责任归属的复杂性。为释放学校托管压力，应加强“服务型政府”建设，关注并推动课后托管服务供给的市场化与多元化。

1. 从学校走向市场：形成课后托管的多元主体

政府、学校和家长等不同群体的制度逻辑交织在一起，展现了多方利益诉求下课后托管制度设计的难题，也为平衡不同主体权益勾勒了基本轮廓。“义务教育本身与义务教育衍生的教育供求并不等同，义务教育阶段的活动也不能完全符合没有排他性和享用（消费）数量不受限制这样的标准” [14 ]。义务教育学校作为具有特定逻辑、根植于教育场域的特殊社会组织，应在政府较少介入的状态下运行，可以选择但并不必然托管。《意见》提出坚持家长自愿的原则，却忽视了学校自愿这一层面。作为一种基于委托监护的合同行为，学校托管应当建立在学校与家长双方完全合意的基础上。由于“制度变迁和具体制度安排的调整要以满足人们的需要为出发点，以尊重每个人切身利益为主要手段，才能充分调动主体积极性和内在动力” [15 ]，市场成为影响制度演化的重要因素。回归到学校托管主要涉及民事法律关系的本源，政府在行使好法律监督职能之外，可充分吸纳市场的“契约”要素，尊重学校自主权利，实现学校传统功能转型。正如朱利安·勒·格兰德（Julian Le Grand）所言：“社会服务免费提供给服务使用者是一张过于简单的图景，所有公共服务提供的制度都需要一些服务是通过市场或收费来实现。” [16 ]其基本涵义有三：一是明确政府的“掌舵者”角色，使其治理边界与公共产品覆盖范围大体一致，逐步从“全能型政府”向“服务型政府”转变；二是主张托管服务供给的多元化，引入竞争机制，确保托管质量；三是允许托管需求者在多方供给者之间自主选择 [17 ]。因此，从“学校依赖”走向“市场选择”应当成为托管服务制度设计的理想之策。

放眼域外，西方国家社会福利制度臻于完善，传统的基于公立学校的儿童托育模式逐渐式微，以社区组织和市场托育机构为主体的服务体系正在建立。2014年初，欧盟发布《针对学龄儿童的托管服务：33个国家的比较研究报告》。报告显示，在英国，一名儿童的一周托管成本平均为93英镑。不仅课外托管服务收费价格不断攀升，而且不同类型的托管机构收费存在着较大的成本差异。在意大利，2009—2010年间，每个家庭平均支付给课外托管机构的服务成本为每年346欧元。其中，北部地区家庭收费平均每年372欧元，南部地区家庭收费平均每年291 欧元。自2009年以来，由私人创立的“日托联盟”在列支敦士登开始兴起。联盟专门为学前和小学儿童提供清晨托管、午餐托管及下午托管，目标是创造一个与学校形成补充的日托机构体系 [18 ]。这对我国的启示意义在于，以“质量监管”与“市场导向”为指引，将托管交还至市场手中，“以市场制度作为传递分散于不同人群的知识，以不同个体的竞争来逐步演进式地推进制度的变迁” [19 ]。同时，创新课后托管服务机制，鼓励政府以行政合同、采购合同、特许经营合同、PPP合同、政府间协议、凭单制与志愿服务等多种方式 [20 ]，形成课后托管服务的多元供给形态。

2. 从主导走向监管：厘清政府管理的职能边界

学校托管本质上作为学校自主权利的重要内容，即“意思自治”而存在，学校和家长双方在供与求磨合中形成秩序。然而，由于行政权力的扩张本能和民意舆论的内在缺陷，要求免费托管的声音已经“挤占”了学校教育教学活动的原有空间。“一个政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节” [21 ]。对义务教育学校是否托管学生，政府应按照“改革者、执法者、监督者和协调者”四位一体的思路进行角色定位，尽可能地减少对学校行为的过度规划和价值过度介入，明白“政府所做为何，为何政府要做，所做的有何不同” [22 ]，处理好制度供给、服务承诺和监督责任分配难题 [23 ]；给资源和自由驱动下的市场环境以足够耐心，切实承担起对社会托管机构的法律监督职责；给多元和共治导向下的社区组织以充分土壤，助力实现市场力量与社会组织的相互融合；还教育教学以必要净土，复归学校本身的职能与价值。具体而言，一是突出教育行政主管部门的教育管理职能，减少和弱化对学校的介入与干涉。落实好保障学校教育教学的制度供给，消解因职能越位而与学校产生的矛盾摩擦，保护好学校作为教育教学机构的组织特性。二是发挥物价行政主管部门的价格管理职能，维护和引导托管收费的价格秩序。以《价格法》和《消费者权益保护法》为依据，积极组织托管成本测算，探索建立公正合理的课后托管成本分担机制。三是强化工商行政管理部门的市场监管职能，整顿和规范托管市场经济秩序。从照顾与教育的融合入手，对托管服务包含的具体项目及收费情况进行严格的监督指导，规范并引导托管市场有序运行。此外，卫生、公安、消防等其他部门也应厘清各自职责，不断发挥整体联动效应。

3. 从管理走向治理：构筑多方参与的权益格局

当前学校托管面临的系列难题，不仅与我国公共政策执行的非人格化结构有关，而且与强势行动集团的利益博弈能力有关。要求学校托管的所谓公益与合理实质上潜藏着托管质量不高、儿童权益受损的风险，且这种风险无法通过教育部门提出的财政补助策略即可规避。“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程。” [24 ]要有效解决学生课后托管问题，政府要立足于学校、教师、学生以及家长等的法定权利，构筑起利益相关者共同参与的利益诉求机制，形成课后托管服务多方参与的治理格局。在多主体协作治理中，政府不再是发布行政命令的“旁观者”管理，而更多地依靠协议、契约进行“参与互动式”管理 [25 ]。其中，作为需求方的家长与作为供给方的学校或社会机构之间建立起契约权利关系，根据“谁付费、谁受益”的原则享受托管服务。政府则主要发挥中介桥梁作用，以保障儿童的托管权益为中心，加强对供给方提供产品的质量监管与规制引导（见图5）。值得一提的是，要增强学校尤其是普通教师对课后托管的话语权，促进学校与教师权责利的统一。政府部门可以考虑培育并引入社区组织和公益机构，充分发挥少年宫、社区和街道的价值功用，为孩子找到专业的“托管人”，构建起多样化的課后托管服务供给体系。endprint

總之，学校托管作为与义务教育相关的特殊事项，需置于市场、学校以及政府多维度、多层次互动的利益网络中进行全面考量和系统布局。应在法律制度层面努力平衡学校办学自主权、教师休息权和政府教育管理权的关系，促进学校自愿提供、市场多元供给以及政府规范监管的统一。

注 释：

①{2}{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}⑩资料来源于2017年3月12-17日在广州市10个区进行的集体座谈与个别访谈。

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Abstract：In the children trusteeship of compulsory education schools，parents，school and government are always in complex interaction and gambling. Different interests of parents and schools add to the complexity of children trusteeship. Financial subsidies provided by the government cannot give inner drive to school trusteeship. Limitation of objective conditions aggravates unbearable pressure for compulsory education schools. The weakening trusteeship institutions of community，the function generalization of compulsory schools and the standard blur of teacher liability are the main reasons contributing to this predicament. We should clearly define the subject of after-class trusteeship service，clarify the responsibility border of government management，build the right pattern of various participatory，and promote the unification of market diversification supply，school voluntary provision and government standardized supervision.

Key words：compulsory education；children trusteeship in school；party interested；school function；administration boundaryendprint