政党转型视角中的反腐败注意力研究——以G省纪委1978至2016年的反腐败实践为例

肖 滨，姚贵雄

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 中山 510275）

政党转型视角中的反腐败注意力研究
——以G省纪委1978至2016年的反腐败实践为例

肖 滨，姚贵雄

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 中山 510275）

腐败是国家治理的重大难题。执政党主导下的反腐败有其特殊性。文章强调中国改革开放国情、执政党主导作用和政党国家体制特殊性，以G省纪委1979至2016年间的反腐败实践为例，在描述反腐败注意力变化的基础上，采取“政党中心主义”分析范式，从政党转型的角度解释中国存在的“全面持续和重点选择”的反腐败现实。认为从根本上来说，中国的反腐败是一种注意力竞争的过程和产物：战略层面上是执政党对执政环境的回应性调适；政策层面是地方政党平衡多项目标的重点选择；措施层面还关系到纪委的具体执行和落实。

政党转型；反腐败；注意力

一、概念和分析框架

（一）核心概念界定

关于腐败。本文舍普适主义的方式而采纳相对主义的主张，认为一个社会中是腐败的行为在另一个社会中则不一定是[1]，将腐败定义为公职人员违反公共责任或利用公共权力获取不正当利益、损害公众形象的行为。其中，公职人员指执政党和国家机关干部、事业单位和国有企业人员，公共责任包括党纪、政纪和法律、法规及有关禁令和要求等，公共权力指正式职权和非正式职务影响力，不正当利益包括个人私利或地方、部门利益，物质或非物质利益，直接或间接得益，即时或期权利益等，公众形象包括个人或组织的。

关于腐败类型。本文根据研究的目的和需要，借鉴“掠夺性腐败和交易型腐败”[2]和“交易型和非交易型腐败”[3]等划分方式，依照执政党（党委）及其主要反腐败机构（纪委）的文件依据、职能表述和现实运作，结合分析框架，将腐败按领域划分、领域内进行二分，如图1。

图1 腐败的类型划分

关于反腐败注意力。认知心理学中，“注意”通常定义为“心理能量在感觉事件或心理事件上的集中”[4]，有选择、放大、指引和分派的功能[5]。当行为主体分配其有限的认知资源聚焦于某项事物，就产生了“注意力”。组织只是扩展了作为个体的人的信息处理能力和资源支配能力，同样存在局限性，也需要通过一定的注意力机制实现以上功能。本文运用“注意力”概念来研究反腐败，主要是从其选择性（哪些问题值得关注）和分配性（值得多大程度的关注）出发，着重观察反腐败范围的拓展和规模的扩大（工作范围、选择性），和不同时期对不同问题的关注处理（工作重点、分配性）。

（二）现有分析进路和本文分析框架

当前社科学界关于腐败和反腐败的研究，主要存在“国家中心主义”“市场中心主义”“社会中心主义”3种分析路径。“国家中心主义”路径强调国家权力的制度安排和制度过程中所存在的问题，并认为这是产生腐败的根本原因、也是反腐败的关键所在。“市场中心主义”模式更多地把注意力放在市场转型所产生的各种激励和诱导因素，也即由于市场转型和经济自由化带来的各种利益机会，认为这些因素诱发了腐败问题。“社会中心主义”理论采取社会角度的研究进路，从社会事实、社会价值、权威结构、组织文化、个人道德乃至传统文明等方面来切入，综合分析腐败问题。以上研究路径揭示腐败原因并提出相应对策，由于其普遍主义的预设和以西方经验为中心的理论建构路向，无可避免地存在一些难以克服的弱点。

纵观改革开放发展历程，可以发现：执政党如何调整和理顺自身与国家、市场、社会的关系一直是政党转型的主题，也是建构国家治理体系的主轴；而且这种调整和理顺，与西方现代国家、市场、社会关系的生成和演变有莫大的不同，其中政党主导是一个不容回避的因素。如图2所示，在西方，执政党产生仍根源于市场，最初是作为与国家和社会的沟通者的角色出现的；现如今，随着现代民主政治的发展，执政党除了反映市场要求之外，还需作为社会利益的代言人，通过控制和影响国家，来为市场和社会提供适当的服务，以保持或获取执政地位；这此过程中，执政党无法避免地产生了自身的特殊利益。

图2 西方党国市社关系演变图

而在中国，如图3所示，1978年后，政党国家逐步摆脱无所不能、无所不包的角色，逐渐地把决策权和自主权归还给市场和社会，全能国家转型为市场经济基础上的发展型国家。在此时期，市场迅速发展壮大、社会逐步孕育成长、执政党和国家时而相对分离时而紧密结合，四者关系发生很大变化。进入21世纪，面对“党是核心、国家强、市场中、社会弱”的情势，执政党提出了“构建社会主义和谐社会”，“强国家、强市场、强社会”的模式日益凸显，四者自身和相互关系又进入了新的阶段。这可谓是中国特色的“大转型”的全景。

图3 中国党国市社关系演变图

对比两者，本文认为，“政党中心主义”突出将“政党”作为“社会”一个要素的研究传统，强调政党在主导制度变迁、夺取政权和重建国家秩序、建设民族国家方面的作用，同时提出政党自身的适应性转型问题，为分析和解释执政党的反腐败注意力提供了独特视角。在“大转型”双向互动理论[6]和“三元复合反腐”[7]模式的启发下，本文提出“政党主导、四维（执政党、国家、市场、社会）互动”的分析框架，认为改革开放以来的反腐败实践，是执政党规训组织成员、主动进行政党转型以适应“执政党、国家、市场、社会”关系变化、提高治理绩效、维护执政地位的政治行动；也是不同时期市场、国家和社会三方和执政党自身的变化互动的结果。如图4。

图4 反腐败注意力分配逻辑图

而在这种“注意力分配”的反腐败模式过程中，对“政党主导”还要作进一步的深入理解。首先，上述“四维互动”的关系模式更多的是执政党在宏观层面上的战略规划，具体到不同地方，市场经济发展程度、社会建设进步程度、国家机关公共治理水平和政党内部组织化水平等方面可能存在许多差异，需要进行相应的调适；其次，对各级地方政党组织来说，反腐败虽然具有较强的政治性和政策性，但实践中也只能作为一种政策存在，而且在一定程度上受到了其它政策目标的限制和约束，并不可能完全按照上级部署全面展开。再者，对具体落实执行反腐败政策的组织机构特别是其中的纪委来说，人力、时间、权限、手段、技术、信息等诸多方面均存在限制，并不可能平均用力，而是要根据总体目标的要求和现实情势的变化，对某些重点问题予以重点关注和治理，也即以点带面，如此方有可能整体推进反腐败工作、遏制和解释其中部分腐败问题。如图5。

图5 政党内部反腐败注意力变化逻辑图

二、全面持续和重点选择并行的反腐败

改革开放以来，G省纪委围绕省委不同时期的中心任务开展工作。以1978至2016年G省纪委反腐纠风执纪工作为例，按照4个不同阶段的划分，对“经济、社会、国家、政党”4个领域反腐败注意力的关键词进行摘录、分类和统计。从统计可以看到，就总体而言，第一阶段是经济建设和改革开放的探索时期（1978-1992年），经济和政党领域腐败案件高发，G省纪委突出打击经济犯罪和腐败问题，反腐败服务经济起步和改革，推动经济发展取得巨大发展成就；第二阶段是发展和完善社会主义市场经济时期（1993-2002年），腐败逐步蔓延到国家权力领域，G省纪委重点整顿和治理权力腐败问题，反腐败聚焦于国家机关治理，推动国家机关和公职人员行为逐步规范；第三阶段是建设“和谐社会”“小康社会”时期（2003-2012年），腐败引发社会问题和群体性事件，G省纪委重点解决民生和社会领域腐败问题，反腐败关注维护社会稳定和和谐，主要是推动政府服务民众、推进社会建设；第四阶段是“四个全面”战略布局时期（2013年以来），腐败渗透深入到政党组织内部，G省纪委着力规范党员行为和全面强化震慑，反腐败回归到政党自身建设，重点在加强组织整合和维护政党形象，注重以执政党自身建设带动各领域反腐败工作整体均衡发展。而具体到4个领域，经济领域反腐败长期是中心议题，通过初期重点打击和其后持续整治，已经进入制度治理阶段；社会领域反腐败工作逐步分离、不断扩展内容，成为一项独立工作，新世纪后成为关注焦点；国家领域反腐败因应经济增长、社会发展、执政党建设需要，先后围绕“规范政府市场关系”“促进依法行政”“优化公共服务”等重点展开；政党领域，前期重点关注领导干部廉洁自律，而后开展阶段性整顿和专项治理，目前已经成为最重要的主题。

（一）服务经济起步和改革的反腐败：1978—1992年

这一阶段是执政党进行转型，探索开展经济建设和改革开放的时期。面对经济和政党领域腐败案件高发的基本态势，G省纪委的反腐败，一方面是按照“以经济建设为中心”的新方略，重点突出打击寻租型、分利性的经济犯罪和腐败问题；另一方面，延续传统惯性，仍然重视对党纪范围内加强对党员干部的监督管理。

（二）聚焦于国家机关治理的反腐败：1993—2002年

这一阶段是执政党推进国家建设，发展和完善社会主义市场经济的时期。腐败问题从经济领域逐步蔓延到国家权力领域，G省纪委一方面坚持服务“经济建设”这一中心，着力打击和惩治扰乱市场秩序、影响改革开放的各种经济犯罪和腐败问题，以及由此引发的一系列损害民众切身利益的社会问题。另一方面，突出领导干部的廉洁自律、严查大案要案、狠刹各行业各部门的不正之风，着力约束国家权力特别是规范经济管理、资金使用、资产管理和公正司法等行为。

（三）维护社会稳定和和谐的反腐败：2003—2012年

这一阶段是执政党突出社会发展，建设“和谐社会”“小康社会”的时期。G省纪委经历过改革初期20多年的摸索，已经积累了较为丰富的反腐败斗争经验，善于运用个案处理和制度建设相结合的手段，妥善处理和平衡经济、社会、国家和政党各领域的腐败问题，反腐败工作处于“国家和政府建设带动，经济和社会协调平衡”的状态，基本处理好改革、发展和稳定的关系，发挥了“服务中心、维护大局”的积极作用。

（四）回归到政党自身建设的反腐败：2013年以来

这一阶段是执政党推进“五个文明”、进入“四个全面”战略布局的时期。G省纪委一方面坚持依规治党和以德治党相统一，坚持把纪律和规矩挺在前面，推进全面从严治党，以组织建设和党员管理带动整体反腐败工作；另一方面强调领导干部落实责任，按照“两个尊重”“三个区分”原则，把握力度和节奏，严管厚爱、抓早抓小，惩前毖后、治病救人，逐步深化反腐败斗争，实现政治、法纪和社会效果有机统一。

三、总结和讨论

中国的反腐败是一种注意力竞争的过程和产物。从政党转型的角度，要从政党总体战略、地方政党政策和具体反腐败机构工作措施这3个层面切入，才可能完整理解反腐败注意力的变化：首先，从战略层面看，反腐败是执政党对执政环境的回应性调适。执政党一方面要应对好各领域的腐败问题，及时予以解决以保障该领域顺利发展，维持良好统治绩效以获取长期执政所需的各类资源；另一方面还要加强自身建设特别是对成员的管理，以提高执行力、加强内部整合、保证政策落实，最终实现政党的组织目标和内外平衡。其次，从政策层面看，反腐败是地方政党平衡多项目标的重点选择。在中央的统一部署下，地方的反腐败必须根据经济增长、社会发展、国家建设等方面的实际情况，在多个绩效目标和评价体系下进行综合平衡，进而在不同领域相应投入不同资源，反腐败必须围绕“中心”、服务“大局”。再者，从措施层面看，反腐败实际上还关系到纪委的具体执行和落实。反腐败机构掌握的正式、非正式执纪执法资源实际上存在差异，同时还必须针对经济、社会、国家和政党等领域中的具体腐败问题，因其性质、成因、处置原则、上级要求、工作习惯、社会关注度等诸多不同，进行具体处理。

（一）反腐败注意力变化的原因

理解改革开放以来执政党的反腐败注意力之所以呈现前述的变化直至形成目前的状态，首先必须从反腐败行动本身的性质出发。就一般意义而言，反对腐败、建设廉政必然是任何现代国家必须赞同、宣扬的政治主张，否则就难以凝聚民心民意、维持必要的政治和行政资源以实现经济和社会各项建设。对执政党、对中国共产党而言，这一点更为重要和深切。反腐败行动成效如何，最终关乎到自身的执政领导地位。但与此同时也无法否认，在不同的外部环境和制约条件下，执政党基于多方面的因素和考虑，对不同的腐败问题关注的程度、持久度可能有所不同，而且可能随形势而发生变化。反腐败的决策必定涉及选择性、分配性，也有惯性、稳定性。做出决策，首先是要对外部各种因素进行考量，在此基础上还要结合自身拥有的行动资源，设定切实可行的目标。

执政党总体反腐败注意力的变化，一方面是对“国家、市场、社会”关系变化的回应，也即妥善处理过程中产生的各种腐败问题，实现经济增长、社会发展、国家进步等目标，以可观的统治绩效来维持和发展长期执政的合法性。分开说，经济领域主要是界定政府权力和市场作用的边界，同时防范市场化力量“俘获”国家和侵入“社会”；社会领域必须保持健康和自主的发展，对国家权力和市场力量实施相应的反制和约束，在经济和国家建设过程中发挥保障托底作用；国家在摆脱以往“全能主义”影响的情况下，按照权力法定、程序透明、管理到位、服务高效的要求，着重加强能力建设，保障法治施行，为经济和社会建设提供制度环境和保护机制；执政党进行调适转型，从从外部汲取执政所需的各种资源，在内部进行组织整合和成员规训，达到组织平衡，实现长期执行。

具体到各领域，影响反腐败注意力分配的主要原因有所不同。经济领域中，市场化的程度和重点影响反腐败注意力的分配。主要是因为腐败现象在经济发展过程中有正负功能，执政党主导经济发展，对不同作用的经济犯罪和腐败采取了不同的处置策略。社会领域中，社会的体制化程度和自治水平影响反腐败注意力的分配。市场条件下“国家—社会”关系变化，国家权力在社会中出现相对缺位和过度控制的问题，执政党分别采取措施进行加紧规范和自我约束。国家领域中，国家公职人员的专业化程度影响反腐败注意力的分配。随着“执政党—国家”关系特别是党政关系的调整变化，执政党更加重视推进依法治国和执政能力建设，必然对公职人员提出政治操守和服务效能方面的要求。政党领域中，执政基础和合法性来源的变化影响反腐败注意力的分配。由于内外环境诸多要素特别是执政基础和合法性来源变化，执政党必须通过加强自身组织和成员管理，努力实现执政党的组织内外平衡，以汲取资源维持生存发展能力和长期执政地位。

（二）反腐败注意力分配的效果和变化的作用

可以发现：反腐败机构的理性和能力始终是有限的，反腐败的资源和投入也总是相对不足的。在注意力有限的情况下，针对各个阶段不同的突出腐败问题进行重点的关注和处理，采取了“响应式”的反腐败注意力分配模式，让市场、社会、国家、政党4者保持了一种相对均衡、综合发展的态势，保证了反腐败行动的成功。反腐败注意力的变化，是执政党领导下由表及里、由外及内地在经济领域、社会领域、国家领域和自身领域展开各种类型的反腐败行动，目的是保持各个领域的快速发展和相对均衡，其中的重点是充分发挥党的核心作用、国家的主导作用，由此来引导和推动经济发展和社会建设。具体到各个领域来说，对发展型腐败的相对宽容，有助于特定条件下改革转型和经济起步；对寻租型腐败的强力打击，有助于形成公平竞争的市场秩序，提高经济发展质量。各种“治乱”整顿行动，维护了民众的切身利益，及时回应社会关切；规范原先单位体制的转型和新兴社会组织的发展，有助于促进形成社会建设的积极力量。国家机关依法行政、公正司法，公职人员高效优质的公共管理和社会服务，为经济和社会发展提供了良好的制度环境和外部条件，充分体现执政党的执政能力水平。执政党加强内部的思想和行动协调，通过成员保持良好的外部形象，在国家和社会之间发挥桥梁纽带作用，有利于国家权力依法行使和对社会实行弹性管理，提高效率、减少矛盾和冲突，增加合法性资源流失、夯实长期执政的社会基础。

从整体上来看，执政党主导的注意力分配模式，可以根据形势变化，针对不同时期“经济、社会、国家、执政党”四者自身变化及其关系演变的认识，适时进行必要的转型和调适，以真正确保自身成为“国家”“社会”之间的桥梁，维持和发展长期执政地位。执政党主导的注意力分配模式，有利于继续保持和发挥现有政党国家体制巨大的政治和制度优势，高效整合各类资源和力量，包括执政党的领导力量、政权的主体力量、民众和社会的积极力量，有效突破反腐败突出问题；同时充分考量和平衡各种，妥善处理改革、发展、稳定的关系，确保反腐败服务经济发展这个中心、保障社会发展这个大局，带动全局工作的发展。

（三）存在的弊端和隐患

一是集权运动式反腐的治本功能不足。现有的集权式、运动式的反腐败模式治标效果显著但治本功能弱化，“权力过分集中”与“把权力关进制度的笼子里”的深层次矛盾仍无从解决。运动式反腐压力传导不足，目标认知偏差、政策执行中的“破窗效应”、规避连带责任而产生共谋、人情社会与政治权力之间张力，基层执行落实反腐败不力，搞被动式反腐、应付式反腐、变通式反腐，部分消解了高压反腐态势。反腐败的主导力量和根本力量之间可能产生矛盾，政党反腐使体系呈现出封闭性、单一性的特征，难以汲取更多的合法性资源和政治支持，执政党、国家、社会的反腐行为有待进行制度层面的整合。

二是核心问题无法回避但又难以解决。从执政党内部观察，纪委作为执政党反腐的核心机构，其权力消长实际取决于党委意愿，即便实行“两个为主”，实际运作中也无从根本解决党委领导地位和纪委监督作用之间的矛盾。从国家、社会的外部结构观察，执行党直接领导体制下的反腐败，在内部以权力制约权力，可能削弱集中统一政治优势甚至危及政权和国家稳定，在外部倡导国家和社会参与的“核心化、叠加式”反腐败模式，又需要平衡执政党的领导作用、国家的主导作用、社会民众的根本作用，解决相互之间交流、传输、整合、输出、反馈和优化等问题，否则可能限制反腐败的持续深入开展。

三是权力监督体系建设的系统性不够。立足当前现状，探索制度创新，进行反腐败系统和资源整合。纪委必须充分发挥核心和主导职能，整合现有国家监察、反贪、反渎等主要反腐败资源，组建集中、统一、高效的反腐败机构，同时还需要更为有力的机制保障。巡视、巡察监督要重点解决依靠强势权力甚至是高层领导意志使下位者一时“不敢”贪腐的问题，形成“常态化”的压力。人大、检察院、法院以及行政监察、审计、预防腐败等国家机关对严重违法、涉嫌犯罪的腐败问题的情况进行检查、督促和纠正，需要操作性措施才能真正落实到地。非国家领域的社会组织和公民个人，以及新闻媒体、网络自媒体开展民主监督，要解决力量分散、力度不足、机制不畅、保护不力等问题，以形成有效监督合力。

四是反腐败本身缺乏独立的政治价值。在利益多元、价值分歧的改革转型时期，反腐败仍然是少有的可以赢得广泛共识的政治议题。因此，对于执政党和国家而言，就不仅只是简单地打击腐败犯罪，还包括更广泛意义上打击以公权谋私利行为、重塑政治行为规范和社会正义观念的复杂设计。由于社会各界对腐败的态度认知、治理方法和最终愿景存在颇大分歧，价值追求存在客观多样性和个体差异性，不同的行为主体基于自身利益考量可能持有多种不同的立场和观点，因而容易造成负面影响，如价值追求多样化且极不一致时容易削弱合力，特别是庇护若来自于权力内部，反腐终归走向失败；价值追求不同可能使反腐败偏离公平正义轨道，即借反腐之名行利己之事，反腐败失去严肃性和威慑力。

（四）有关的政策建议

优化反腐败注意力的分配。必须辩证看待腐败问题，在经济体量日趋庞大、经济转型升级迫切、反腐成本可以承受的情况下，明确经济领域腐败不可不反，并借此推动市场主体变革创新、提升经济发展质量。必须重视消除官僚主义、特权行为，减少社会领域腐败，促使权力依法行使，实现财富合理分配，保证社公共生活正常化、有序化和民主化。必须推进法治国家、法治政府建设，以“法治”替代“人治”，同时设置指标、进行硬约束推动政府加强保障和改善民生、提高公共服务水平。必须重视整合党员思想和行为，树立执政党良好形象，获取民众认可和社会支持，充分发挥执政党的核心作用和桥梁作用。

综合推进整体反腐败工作。首先是加强执政党自身建设，发展党内民主、加强党内监督、完善党内组织建设；其次是强化对执政党的监督，树立人大政治权威、发挥民主党派监督制约作用、加强社会和媒体监督；再者是加强政务和司法公开，促进政府提高社会管理和公共服务水平、推动公正司法、规范公职人员收入福利和特权；然后是明晰各领域之间界限，包括规范国家和市场、国家和社会、市场和社会之间关系，保持三者基本稳定；最后是全面推行“法治反腐”，依法依纪反腐、优化反腐败组织、拓展反腐败注意力，切实遏制腐败蔓延。

[1]Xiaobo Lv.Cadresand Corruption：The Organizational Involution of the Chinese Coummunist Party[M].Standford，California：Standford University Press，2000.253.

[2]魏德曼.双重悖论：腐败如何影响中国经济的增长[M].北京：中信出版社，2014.259.

[3]Yan Sun.Corruption And Market in Contemporary China.New York：Cornell University，2004.117.

[4]罗伯特·索尔所、金伯利·麦克林、奥托·麦克林.认知心理学（第7版）.上海：上海人民出版社,2008.75.

[5]邵志芳.认知心理学——理论、实验和应用.上海：上海教育出版社，2006.

[6]王绍光.大转型：中国的双向运动[R].国情报告.2012.

[7]肖滨、黄迎虹.发展中国家反腐败制度建设的政治动力机制——基于印度制定“官员腐败调查法”的分析.中国社会科学,2015（5）.

D630.9

A

1002－3240（2017）07－0067－06

2017-05-20

肖滨，中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系教授、博士生导师，院长，学术特长：政治理论、当代中国政治；姚贵雄，中山大学政治与公共事务管理学院政治学理论专业博士生，研究方向：当代中国政党政治、反腐败和廉政治理。

［责任编校：周玉林］