完善“政府主导”联动机制 推动广东省海洋灾害承灾体调查工作

奚冰柔，姚琴

（广东省海洋发展规划研究中心 广州市 510220）

完善“政府主导”联动机制 推动广东省海洋灾害承灾体调查工作

奚冰柔，姚琴

（广东省海洋发展规划研究中心 广州市 510220）

海洋灾害承灾体调查是海洋防灾减灾的基础性工作，文章介绍了广东省开展调查工作的内容及方式等，并探讨在政府主导的部门联动机制下推动工作的做法和经验，为后续开展广东省海洋防灾减灾工作奠定了基础，并为即将开展的海洋灾害风险评估、海洋灾情评估等工作提供了基础数据支撑及评估决策依据。

广东省海洋；承灾体；政府主导；部门联动

在全球气候变化影响下，日益加剧的海洋灾害给广东省经济发展和人民生活带来了沉重的压力。加强组织建设，强化依法管理，逐步建立“政府主导、部门协调、公众参与”的海洋灾害应急管理机制已经成为我省各级人民政府的紧迫任务。近年来，广东省沿海城市同步开展了沿海警戒潮位核定、海平面变化影响调查评估、海洋减灾示范区建设、承灾体调查、城市减灾能力评估等重点工作，全面构建城市海洋综合减灾体系，努力提升海洋减灾综合能力，取得了初步成果。本文就开展广东省海洋灾害承灾体调查工作，探讨在政府主导的背景下，尝试建立部门联动机制，提出了有效推动和落实海洋减灾工作的新的做法和经验。

1 海洋灾害承灾体调查工作的重要意义

广东省是海洋大省，海域面积42万km2，海岸线4 114 km。自省委省政府提出“建设海洋经济强省”目标以来，围绕“三个定位、两个率先”的总目标，坚持陆海统筹，规划用海、开发与保护并重，推进海洋生态文明建设，加强海洋防灾减灾，促进海洋经济持续健康快速发展。2016年，广东省实现海洋生产总值1.59万亿元，占全国海洋生产总值的22.6%，海洋经济已连续22年领跑全国。

综合近百年的统计资料，广东省是一个海洋灾害多发的省份。广东省海岸线最长，防御区最广，沿海分布有14个地级以上的城市，沿海地区以不到全省47%的土地，承载了全省74%以上的常驻人口，沿海大量重大工程建设与产业落户促使沿海地区的从业人员不断增多。特殊的地理纬度和气候条件，以及高度集中和尚不合理的重要产业和人口布局，使得广东省成为我国海洋灾害损失最为严重的省份。

近年来，在全球气候变化的背景下，广东省的海洋灾害强度呈快速上升趋势。受异常的厄尔尼诺、海平面上升等现象的负面影响，汛期强降雨、山洪等多种自然灾害同期叠加，台风风暴潮、海浪等海洋灾害构成的威胁性加大。广东省海岸地貌类型多样，岸线分布有许多开阔型和半月形的海湾和沙滩，潮汐、波浪、海流条件原本十分优越。然而，在城镇化发展、扩容的驱动下，一些沿海城市和大部分海岸带在规划发展中，承载力变得越来越饱和，可利用的空间冗余量十分有限，承灾体越来越脆弱。全省海岸侵蚀、水土流失加剧，水动力环境异常，水交换通道淤积变窄，海堤沉陷、变形、断裂等现象严重，一些海洋工程中、远期承灾力指标偏低，城市地下管网密集失衡，一旦受灾，很容易出现连锁灾害或次生灾害。

海洋灾害承灾体是指分布于沿海地区容易遭受海洋灾害影响的对象，如海堤、渔港、养殖区、海洋工程等，同样的灾害叠加在不同的承灾体上造成的危害千差万别。海洋承灾体调查是一项重要的基础性工作，掌握海洋灾害承灾体基础数据信息是建设海洋防灾减灾体系的基础，为减轻和防御海洋灾害提供了基础信息支撑，通过开展广东省海洋灾害承灾体调查工作，全面、系统掌握广东省沿海海洋灾害承灾体状况及其基本特征，对于推进海洋灾害风险评估和区划、重点防御区划定，减少海洋灾害损失，提高对海洋灾害的应对能力和应急处置水平，科学合理开发利用海洋，具有巨大的社会经济效益和现实意义。

因此，开展广东省海洋灾害承灾体调查，全面了解沿海地区海洋灾害承灾体类型、摸清海洋灾害承灾体的底数，对建设海洋经济强省有着积极的促进作用，也是提高我省海洋防灾减灾工作的有效举措，为高效开展海洋防灾减灾工作奠定了基础，为即将开展的海洋灾害风险评估、海洋灾情评估等工作提供了基础数据支撑及评估决策依据。

2 广东省海洋灾害承灾体调查工作情况

2.1 调查内容

根据国家海洋局预报减灾司《海洋灾害承灾体调查技术规程》（下文简称《规程》）的要求，海洋灾害承灾体的调查范围为海岸线向陆一侧延伸至海拔10 m等高线，原则上纵深不超过10 km；向海一侧延伸至我国领海基线起12海里外。海洋灾害承灾体对象主要有堤防工程、沿海重点保护目标、社会经济和人口现状三大类别，共23种对象（表 1）。

2.2 调查方式

海洋灾害承灾体调查工作的开展有3个明显的特点：

一是调查范围广：广东省大陆海岸线长达4 114 km，共有14个沿海地市，根据《规程》要求，我省需要调查的陆地范围大约5 000 km2，海域面积超40万km2。

二是涉及部门多：根据《规程》要求，海洋灾害承灾体调查对象多，共23种，现有的各类承灾体信息均属于在不同部门管理，协调收集部门多、难度大。

三是调查对象要素多：根据《规程》要求，每个调查对象须调查8～18种要素信息，如名称、位置、各类信息建设标准等，但各部门已有的对象要素一般不全，且要素存在数据缺失或数据年限旧等问题。

根据工作开展的特点结合广东省的实际，我们探讨以政府主导、部门联动的形式开展各部门资料收集工作，并且分市开展补充核查工作。主要通过各市市政府向市级相关部门下达配合市海洋部门开展工作的通知，联动相关部门，由各部门提供现有的承灾体信息，并集中到各市海洋部门中，由相关单位进行整理整合工作。根据收集到的信息，分市开展现场核查及信息补充工作，完善承灾体要素。

2.3 调查成果情况

通过政府主导、部门联动的形式，在较短的时间内，获得较为丰硕的资料，23种海洋灾害承灾体对象共收集10 000余条信息（详见表 2）。这种调查方式的成效显著，但也存在明显 的问题。一方面信息缺失，部分部门提供的承灾体信息比较少或出现没有资料的情况，且已提供的信息中部分要素空白；另一方面，提供的信息年限旧或明显有误。

表1 海洋灾害承灾体调查对象

表2 海洋灾害承灾体调查收集成果

虽然在后续工作中，我们还会分市开展现场补充核查工作，但仅靠海洋部门去开展核查、补充测量等工作，一方面工作量大，耗费人力财力多。另一方面，得出的成果没有权威部门的认可，仅能供海洋部门内部参考使用。后续的现场补充核查工作成果最终是否能得到推广是此次工作开展后的一个大问题。因此，如何得出准确、可推广使用的成果，需要推进政府主导、部门联动的工作机制。

3 建立完善政府主导背景下的部门联动机制，推动广东省海洋灾害承灾体调查工作

建立完善政府主导部门联动的机制，是推动广东省海洋灾害承灾体工作的有效举措；也是实现政府主导、属地管理，深入推进地方海洋综合减灾体系和能力建设的有效尝试。

政府重视是根本。从重视加强海洋防灾减灾职能的角度来讲，各级人民政府是主要的组织者和承担者。政府重视是根本，政府在整个工作的组织及分配中起主导作用，一方面，各部门需要政府决定的行政权利统筹，调动各部门工作的积极性；另一方面，政府合理分配，优化各种资源，才能顺利推进整项工作。因此，能不能扎实、有序地开展海洋灾害承灾体调查工作并取得预期成效，政府的重视起着重要的作用，只有争取政府的重视，引起各部门领导的高度重视和支持，工作方可层层开展，措施才会有力，承灾体调查才不会流于形式。

联动机制是关键。建立合作联动机制，发挥各部门优势：在各项工作中，各部门可起到互补互促互协的作用。针对海洋灾害承灾体调查工作而言，各部门的合作联动，由权威部门完善各自的对象信息，一方面可减少重复的工作，提高工作效率，减少不必要的人力物力财力；另一方面，提高了成果的可靠性、可用性及可推广性。

持续工作是重点。全面提升海洋减灾综合能力，必须从基础做起，深入开展各类致灾因子的调查评估，摸清海岸特征和城市承载能力。海岸带是城市产业、人口赖以集聚、生存和发展的区域,具有生态系统的脆弱性、承载空间的局限性、公共管理的复杂性等特征。应针对广东海岸特征和城市特定属性功能，协调开展城市区域的海岸地貌特征、波浪条件、水系分布、海岸承灾体工程等要素的调查和评估，着眼人与自然和谐发展，建立基于动力环境和生态平衡的城市综合承载力评价的指标体系。承灾体工作不是一蹴而就的，这是一个涉及面极广的工作，其难度可想而知。在工作过程中，部分部门理解不到位，配合不得力和敷衍了事，工作是一个持续的过程。因此，进一步完善政府主导的部门联动机制，持续更新数据，加强各部门的共享沟通等，是下一步承灾体工作的重点。

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