扶持广东边远海岛及其渔港建设的若干思考

李杏筠

（广东省海洋发展规划研究中心 广州市 510220）

扶持广东边远海岛及其渔港建设的若干思考

李杏筠

（广东省海洋发展规划研究中心 广州市 510220）

分析了广东边远海岛及其渔港建设的基本特点和现状及存在的突出问题，结合扶持边远海岛发展的政策导向和广东加快现代渔港建设的实际，分别从强化组织领导、开展基础调查与研究、支持用海、加快落实重点工程、加大财税扶持和金融支持等5个方面提出了对策与建议。

广东；边远海岛；渔港建设

广东是海岛大省，根据《广东省海岛保护规划（2011-2020年）》，广东拥有海岛1 429个，海岛陆域总面积1 619.587 km2，海岛岸线总长2 433.592 km，海岛数量列全国沿海省份第三。其中，面积大于500 m2的海岛有757个，大于50 km2的海岛9个；有居民海岛48个，含3个县级海岛、14个乡镇级海岛级31个村级海岛。

这些海岛中，有一部分海岛距离陆地较远、基础设施薄弱，经济社会发展明显滞后于沿海陆域，从地理位置和经济社会发展水平来看属于“边远海岛”。这些边远海岛作为国土的重要组成部分，随着海洋开发不断向广度、深度拓展，有些海岛将成为拓展海洋经济空间的重要依托，有些海岛将成为保护海洋环境与生态的重要平台，有些海岛对国家海洋权益和国防安全具有十分重要的作用。

近年来，国家及广东日益重视边远海岛的开发建设与管理，在战略、规划、投入、保护及修复等方面对边远海岛给予扶持。尤其在广东积极参与21世纪海上丝绸之路建设、加快建设海洋经济强省、加快现代渔港建设的形势下，扶持广东边远海岛发展，特别是探索以渔港建设带动海岛经济社会发展的思路和经验，对广东加强边远海岛的实际利用、维护国家海洋权益和国防安全、促进地区经济社会协调发展、保护海岛及周边海域环境与生态等具有十分重要的现实意义。

1 广东边远海岛的概况

参照《全国海岛保护规划》，边远海岛一般是指交通不便、经济社会基础薄弱的海岛，也称为偏远海岛。根据《全国海岛保护规划》公布的边远海岛名录，广东省边远海岛名录中包含25个海岛，占全省有居民海岛的半数以上。按照地级市分类，全省14个海洋城市中，共有8个城市拥有边远海岛，其中潮州市共有边远海岛2个，汕头市1个，汕尾市1个，惠州市3个，珠海市6个，江门市5个，茂名市1个，湛江市6个。详细海岛名称见表1。

表1 广东省边远海岛名录

从自然属性、区位条件及社会经济条件等角度分析，广东省边远海岛主要有三大特点：

1.1 面积较大、海岛岸线绵长，周边海域资源丰富

广东边远海岛在数量上仅占全省海岛的1.7%，但面积大于50 km2的大岛有3个，海岛陆域面积合计约583.14 km2、岛岸线长合计663.60 km，占全省海岛总面积及岛岸线总长的比例分别达36.0%、27.3%。多数边远海岛周边分布有众多无居民海岛，形成群岛、列岛，如川山群岛、万山群岛、三门列岛等，具有组团联动开发的潜力；有些边远海岛及周边海域还具有丰富的港湾、渔业、旅游、油气、矿产、海洋能等优势资源和潜在资源，邻近粤东、台湾浅滩、万山、粤西外海、硇洲等重要渔场，具有重要的开发价值，必将成为发展海洋经济的重要支点和主要领域。

1.2 离岸适中、分布相对集中，地理区位优势突出

部分边远海岛位于大陆沿岸和大型海湾内，如西澳岛、特呈岛、小岛等；有些边远海岛离陆地较远，如担杆岛、外伶仃岛等；大部分集中分布在海岛数量相对较多的珠海、湛江、江门、惠州，与邻近陆域有着深远的经济联系；很多海岛毗邻港澳、珠三角等经济发达地区，邻接众多国际航线和深水航道，区位优势突出。同时，不少边远海岛还是海防前哨，构成我国海上第一道国防屏障，具有十分重要的国防地位。

1.3 相对独立、生态系统脆弱，易受损害难以恢复

与大陆相比，边远海岛四面环海水、面积狭小、地质结构单一，生态系统相对独立，生物来源受限，食物链层次少，复杂程度低，生物物种之间的关系简单，生态系统稳定性差，受自然灾害影响较大，极易遭受损害，一旦受到破坏很难恢复。因此，保护及修复海岛环境与生态，合理适度利用海岛资源，避免海岛资源衰退、环境恶化、生态退化，是边远海岛开发建设过程的重要内容，也是保护海洋环境的必然要求。

2 广东边远海岛及其渔港的现状与问题

2.1 边远海岛开发管理及其渔港建设现状

2.1.1 边远海岛开发管理现状

2010年3月《海岛保护法》施行以来，广东省各级政府及海洋行政主管部门采取了一系列卓有成效的边远海岛扶持发展举措：

（1）把边远海岛开发利用纳入战略规划。2011年12月，经广东省人民政府批准实施的《广东省海岛保护规划》把偏远海岛开发利用作为9项重点工程之一，扶持加快偏远海岛旅游、交通运输、中转贸易、远洋捕捞等特色产业的发展，改善基础设施。

（2）部分边远海岛基础设施逐渐得到改善。加大对边远海岛基础设施的投入，逐渐改善边远海岛的人居环境，部分边远海岛渔港建设得到加快推进。如南三岛、南澳岛建成跨海大桥连接陆地，开辟了珠海陆地通往担杆岛的海上航线和班轮，桂山岛建成了污水处理厂，云澳、硇洲、桂山、三洲等渔港的码头、防波堤得到了改造扩建或加固。

（3）部分边远海岛生态与环境得到保护及修复。在威远、南澳、下川、硇洲、特呈、后海等海岛及其附近海域开展了不同类型的整治修复及保护工程。

（4）开展了海岛地名普查、有居民海岛专题调研、海岛旅游资源普查等调查工作。

（5）开展了海岛保护宣传。评选“十大美丽海岛”，出版相关画册和影视作品，最终出炉的10个美丽海岛就有5个是边远海岛，展示了广东边远海岛的风情风貌，加深了公众对边远海岛保护、开发、建设与管理的认识。

（6）开展了海岛监督检查工作。建立海岛定期巡查制度，重点加强了海岛保护等专项执法检查，逐步实现海岛执法的日常化、规范化。

2.1.2 边远海岛渔港建设现状

1994年至2003年的10年间，广东实施省人大代表提出的 《关于加强渔港建设的议案》 ，省市县三级财政和乡镇自筹约5亿元，重点整治建设了56个渔港（其中有不少渔港位于边远海岛），带动了议案外渔港基础设施建设投入约1.5亿元，吸纳社会资金投入渔区渔业及相关产业和基础建设约80亿元，渔港设施得到改善，渔港防灾能力有了较大增强，推动了渔区经济结构调整，促进了渔业经济发展和社会稳定，给渔民带来了实惠。如，位于南澳岛的云澳渔港在议案实施后港池面积增加了10多倍，每年为渔民节省约300万元的过港避风费用[1]。2008、2012年，省委、省政府先后出台《关于促进海洋经济科学发展的决定》、《关于充分发挥海洋资源优势努力建设海洋经济强省的决定》 ，推动建设标准渔港。近10年来，全省渔港项目累计投资约5.4亿元，建成及在建标准渔港27个。目前，广东有各类渔港138个，其中，国家中心渔港10个、国家一级渔港11个、二级渔港29个、三级渔港50个，还有未定级的渔港38个。

表2 广东省边远海岛渔港名录

广东海岛的海洋渔业生产历史悠久，海洋捕捞向来是海岛的传统产业。一些主要海岛先后建设了渔港，以及冰厂、冷库、水厂、加油站、水产加工厂、船机修理厂等配套项目，为本岛和过往渔船提供补给、修造、避风、产品销售与加工等服务，推动海岛海洋渔业发展和渔港建设。经过多年的建设，有的边远海岛渔港已成为省内重要的渔业生产基地，如云澳、硇洲、桂山等渔港。在全省沿海渔港中，位于边远海岛的主要渔港有17个（表2），约占全省渔港总数的12%；在空间分布上，珠海的边远海岛渔港最多，有7个，占珠海渔港总数的64%；在渔港等级上，三级渔港有9个，占比过半，还有3个未定级的渔港，仅有3个为国家中心渔港。

2.2 远海岛发展及渔港建设面临的突出问题

尽管广东加大力度扶持边远海岛发展及加快渔港建设，并在一些方面取得了较大成效，但是，推动边远海岛发展及渔港建设取得新突破仍面临一些突出问题。

2.2.1 边远海岛管理体系不健全

虽然扶持边远海岛发展纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，全国和广东的海岛保护规划把边远海岛开发利用作为重点工程，但具体实施仍缺乏扶持边远海岛发展的配套制度体系，迫切需要有关部门制订出台边远海岛发展的规划、计划和专门政策。此外，由于有居民海岛沿用陆地的多部门管理体制，无居民海岛实行海洋部门集中统一管理体制，而从定义来看，边远海岛包括有居民海岛和无居民海岛，边远海岛的管理兼具两种管理体制，部分海岛建设用地用海还涉及与国防用地用海的协调，迫切需要加强统筹协调和多部门协同管理。

2.2.2 边远海岛发展基础薄弱。

受地理位置、自然环境的制约，多数边远海岛可利用的土地有限，缺乏淡水，交通、通讯、电力等基础设施落后，生存条件和人居环境较差，抵御自然灾害的能力弱，制约了海岛的保护与管理。据统计，2012年广东有居民海岛人均GDP为29 714.96元、人均可支配收入8 979.38元[2]，分别仅为全省平均水平的55%、30%。半数的边远海岛尚未开通往来大陆与海岛的固定航班，多数海岛码头十分简易，部分村级海岛甚至未建码头，岛民出行不便，须自驾渔船，交通费用高。少数离岸较远的大型边远海岛的电力由陆地供应，其余边远海岛依靠柴油发电或者风力、太阳能发电，个别海岛甚至采取限时供电方式，如漭洲两个自然村每日供电仅有4 h，小三门岛尚无集体供电设施。边远海岛生活、生产条件相对艰苦，对人才、资金的吸引力不足，各项基础建设举步维艰、任重道远。

2.2.3 边远海岛传统产业迫切需要振兴发展

海洋捕捞作为边远海岛的传统产业，面临近海渔业资源衰退趋势尚未好转、近岸海洋环境污染局面尚未根本扭转、渔船数量及功率双控、远洋捕捞成本加大等形势，其发展前景不容乐观。边远海岛坐拥区位、资源等优势，却由于发展基础薄弱、管理体制不畅、渔港建设滞后等制约因素，其传统产业发展尚未得到充分的重视和扶持，迫切需要转变观念，适时调整边远海岛发展战略与思路，加快边远海岛传统产业振兴发展，加强边远海岛的实际利用，促进边远海岛经济社会建设。

2.2.4 边远海岛渔港建设进程滞后

边远海岛邻近国际航线、深水航道、重要渔场，海岛及周边海域具有丰富的岸线、港湾、渔业、海洋能等资源，但渔港数量偏少，建设标准与等级普遍不高，总体滞后于沿海地区，使边远海岛的区位优势、资源优势难以得到充分的发挥，无法与沿海渔港形成优势互补。目前，除少数几个等级较高的渔港外，多数边远海岛渔港普遍存在渔港水域面积小、作业水深不足、避风条件较差、泊位岸线不足、配套设施不全等问题，严重影响了海洋捕捞生产、补给以及流通等生产环节。

3 对策与建议

当前，广东的大陆海岸线开发强度日趋加大，近海渔业资源衰退和近岸海域污染的形势短期难以根本扭转，海洋捕捞向远洋、深海拓展显得十分迫切和重要。与此同时，大陆沿岸可用于现代渔港建设的深水岸线及港池、避风港湾越来越少，大陆沿岸的渔港也面临着港池淤积、避风能力较差等突出问题和升级改造、完善配套、优化布局等需求。边远海岛恰恰具备大陆沿岸渔港建设所缺乏的深水岸线、避风掩体、避风良港，而且区位优势更加突出，可以充当海洋开发向远洋、深海推进的重要支点。边远海岛的这些优势条件在全省渔港建设总体布局中应当得到充分重视，与大陆沿海渔港形成互补，共同构建岛-海-陆联动、功能协调的渔港建设格局，并以此振兴边远海岛特色产业，改善边远海岛各项基础条件，推动边远海岛发展事业迈上新台阶。由此可见，扶持广东边远海岛渔港建设，是适应海洋捕捞向远洋拓展、把握加快现代渔港建设机遇的重要选择，也是充分发挥边远海岛区位和资源优势、构建沿海渔船防台避风体系的现实需要，更是振兴边远海岛传统产业、带动边远海岛经济社会发展的迫切要求[3]。

3.1 把扶持边远海岛发展列入政府工作计划

尽快把扶持边远海岛发展作为重要任务列入政府议事日程，将“扶持边远海岛发展”纳入全省及相关市县国民经济和社会发展“十三五”规划。由省级海洋、国土部门牵头建立边远海岛发展扶持工作的统筹管理体制，形成各相关职能部门联动的协调机制，研究和协调边远海岛发展的重大问题，并在省政府领导下，结合本省边远海岛的实际，研究制定扶持广东边远海岛发展的政策和配套制度体系，重点关注边远海岛的基础设施建设、渔港建设、社会事业发展、传统产业和特色产业振兴发展、环境整治与生态修复、资金投入、居民定居等领域，扎实推进政策落实工作。研究把确需加强基础设施建设、改善交通条件、开展 海岛保护与开发管理示范的无居民海岛纳入到边远海岛名录，给予相应的扶持政策。

3.2 加快落实偏远海岛开发利用重点工程

加快落实《广东省海岛保护规划》确定的偏远海岛开发利用重点工程，结合海岛渔港建设，根据实际选建往返大陆与海岛的海上航线并开辟固定班轮，开展海岛道路建设示范，逐步改善边远海岛的交通条件。结合深海渔业、远洋渔业发展，在边远海岛及周边海域规划建设区域性避风锚地、避风型渔港、中转补给基地及海上救助站，改造和维护海岛避风港、防波堤、海堤、护岸等基础设施，带动发展中转补给、仓储、贸易、深水网箱养殖等海岛特色产业，引导开发海岛生态旅游、休闲渔业等特色旅游产品。以特色产业振兴发展带动边远海岛经济社会建设，加快边远海岛医疗、教育、卫生、通讯、防灾减灾等公共基础设施建设。

3.3 加强边远海岛渔港建设的基础调查与研究

按照2013年国务院及省政府关于促进海洋渔业持续健康发展和国家扶持边远海岛发展的政策导向，把握省政府加快现代渔港建设的机遇，尽快开展全省边远海岛资源环境与发展情况调查，摸清边远海岛的基础地理要素和淡水、港湾、岸线、渔业等主要资源情况，分析海岛环境、生态状况和自然灾害风险，系统评价边远海岛经济建设和社会发展现状、渔港建设的现状与需求，为边远海岛发展及渔港建设提供更新、更详尽的基础数据和资料。全面深入地探讨边远海岛在全省渔港建设布局优化和防台避风体系构建中的作用及重要性，开展边远海岛渔港建设选址、渔港避风能力建设、远洋捕捞和仓储贸易特色产业发展、渔业城镇建设、岛群海域规模化海洋牧场建设等方面的研究，探索以渔港建设带动海岛经济社会发展的措施和路径，把海岛渔港建设纳入全省渔港建设总体规划布局和全省海岛保护重点工程统筹安排，为加强边远海岛渔港建设提供理论依据和决策参考。

3.4 大力支持边远海岛渔港及相关建设的围填海造地

海岛开发利用应当坚持生态保护优先的原则，尽量避免对海岛大开大建、大规模开挖土石的开发方式。同时，离陆地较远的边远海岛一般以丘陵山地为主，缺乏平坦的土地，这一方面以岛体作为掩体提升了海岛港湾的避风能力，另一方面也限制了海岛的开发建设空间；但是，边远海岛周边海域通常具备充分的海域空间资源和环境容量，利用这些海域进行适度的围填海造地，将为边远海岛渔港及相关基础设施的建设提供必要的土地资源。为此，合理选址海域资源、环境、生态等条件适宜的海岛周边海域，尤其是开敞海湾、开阔海域，大力支持围填海造地，将有利于边远海岛渔港及相关基础设施建设，为边远海岛可持续发展提供更多的选择空间，但也需注重把围填海造地对海岛及周边海域资源环境及生态的影响降到最低。

3.5 加大对边远海岛渔港建设的财税扶持和金融支持

将边远海岛渔港建设纳入到农业用水、用电、用地等方面的优惠政策范围，减免边远海岛渔港建设用海的海域使用金。加大对边远海岛渔业基础设施建设等公共财政投入，支持边远海岛大宗养殖水产品、捕捞产品出口和中转仓储，在出口企业贷款贴息、融资、进出口检验等方面加大支持力度。海洋渔业科技与产业发展专项、科技兴海、海岛保护等专项资金安排，把扶持边远海岛发展相关研究纳入重点领域，加大对传统产业振兴发展战略、渔港建设政策、渔港工程技术服务、渔港防灾减灾、环境整治及生态修复等研究方向的资金投入。发挥财政资金的引导作用，建立多渠道、多元化的投融资方式，设立边远海岛扶持发展专项基金[4]，每年定向扶持边远海岛建设，鼓励和引导各类投资主体参与边远海岛渔港建设、特色产业振兴发展。对纳入全省“十三五”规划和省级海岛保护规划的边远海岛重点渔业项目，协调推动金融机构提供项目贷款、并购贷款、流动资金贷款等授信支持。

4 结语

与大陆相比，边远海岛相对独立范围较小的生态系统很易失去平衡。由于被开发程度相对较小，广东边远海岛周边海域资源丰富，在其突出的区位优势下，有很大的发展潜力。广东在边远海岛上建设的渔港大部分为三级或未定级，还有部分海岛没有渔港。目前，边远海岛管理体系不健全、发展基础薄弱，渔业发展缓慢，渔港建设进程滞后。作为向远洋推进的重要支点，边远海岛所具备的深水岸线、天然掩体等优势条件十分符合现代渔港建设的要求。将边远海岛发展列入政府工作计划，加强基础调查研究，大力扶持边远海岛渔港建设是发展远洋捕捞业、构建沿海防台避风体系以及带动边远海岛经济社会发展的迫切要求。在开发边远海岛、进行渔港建设的同时，也应注意保护边远海岛的资源环境，进行可持续发展。

[1] 广东省人民政府.关于加强渔港建设议案的办理情况报告[R].广州:2004,-11,-10.

[2] 史雪凤,孙红,龙超等,何伟宏.广东省有居民海岛现状调查及对策研究[J].海洋开发与管理,2015(1):41-48.

[3] 广东省海洋发展规划研究中心.珠海担杆岛渔港建设调研报告[R].广州:2014,-11.

[4] 国家海洋局边远海岛调研组.我国边远海岛四大问题亟待关注[N].中国海洋报.2011,-12-13(3)