江西生态立法现状及完善对策研究

谢 丹

江西生态立法现状及完善对策研究

谢 丹

江西以生态优势在全国生态文明建设格局中占据重要地位。深入推进江西生态文明建设需要完善的生态立法作为制度保障，而江西现有的生态立法不足以承担这一重任，为保障江西生态文明建设的顺利进行，应以生态系统整体性理念指导江西生态立法，加强江西生态环保重点领域立法，加快江西生态文明制度体系建设，并适时以立法形式提升。

生态立法；现状；完善对策

江西以生态优势在全国生态文明建设格局中占据重要地位。2014年江西全省入选首批国家生态文明先行示范区建设，2016年江西进一步提升为首批三个国家生态文明试验区之一，担当起在全国率先开展生态文明体制改革综合试验，为完善生态文明制度体系提供地方实践的重任。深入推进江西生态文明建设需要完善的生态立法作为制度保障，而江西现有的生态立法不足以承担这一重任，为保障江西生态文明建设的顺利进行，应对相关法规制度予以完善。

一、江西生态立法现状

生态立法是江西地方立法的重要组成部分，截至2017年8月，有60余件现行有效生态环保法规。①江西生态立法最早可以追溯到1980年省五届人大常委会通过的 《江西省关于贯彻执行〈环境保护法（试行）〉的决定》。30多年来历届省人大常委会都非常重视生态立法，基本每年都有一件甚至多件生态环保法规出台（见表1）。生态环保法规在江西省颁布实施的地方性法规中也占有较大比重（见表2），从江西省历届人大常委会生态立法的立法数量来看，平均每届生态环保法规的立法数占总立法数的32.6%。

江西生态立法覆盖面较宽，主要分为两种类型：一是为执行国家法律的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定而颁布的法规。这一类型的法规一般以实施办法的形式颁布，涉及节约能源、气象、煤炭、土地管理、水土保持、野生动物保护、渔业等方面（见表3）；二是属于地方性事务需要制定的法规。这一类型的法规覆盖污染防治、资源保护、生态保护、灾害防御等多方面（见表4）。

表1 摇江西省人大常委会历年生态立法情况②单位：件

表2 摇江西省历届人大常委会生态立法情况分析表③单位：件

表3 摇江西以实施办法形式颁布的生态地方性法规

表4 摇江西地方性事务需要制定的主要生态法规④

除加强生态立法外，江西还紧紧围绕生态文明先行示范区建设和国家生态文明试验区建设出台规范性文件推进江西生态文明制度建设。江西省人大通过《江西省人民代表大会关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》，这是江西首次由省人大通过决议的形式推进生态文明建设。江西省委、省政府出台《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》，明确要从完善体现生态文明要求的考评机制、建立自然资源资产产权管理制度、探索建立生态补偿机制、建立健全市场化机制、严格环境保护管理制度五方面构建科学长效的生态文明制度体系。近期获得中央全面深化改革领导小组会议审议通过的 《国家生态文明试验区(江西)实施方案》进一步明确到2020年，建成具有江西特色、系统完整的生态文明制度体系，即基本建立山水林田湖系统治理制度；基本建立有利于绿色产业发展的制度；基本建立质量优先的生态环境保护管理制度；基本建立绿色价值全民共享制度；基本建立体现绿色政绩观的评价考核制度。

二、江西生态立法现状的评析

总体来说，江西生态立法取得一定成绩，为保护江西生态环境，推进江西生态文明建设提供了立法支撑，但仍存在一些不足之处，江西目前的生态立法现状还不足以保障国家生态文明试验区建设的需要。

（一）江西生态立法取得的主要成绩

相对其他省份，江西生态立法频率较高，几乎每年有1至多件相关法规出台，生态立法数占总的立法数的比重也较大，立法覆盖面涉及污染防治、资源保护、生态保护、灾害防御等多领域，同时对公众关切的环境污染问题及时回应，出台《江西省机动车排气污染防治条例》《江西省大气污染防治条例》等地方性法规。同时及时回应了江西生态文明建设的需要，先后通过《江西省人民代表大会关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》，江西省委、省政府《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》，《国家生态文明试验区(江西)实施方案》等，以规范性文件的形式保障江西生态文明建设。

（二）江西生态立法的不足之处

江西生态环保法规虽然立法覆盖面较广，涉及污染防治、资源保护、生态保护、灾害防御等多方面，但仍缺乏把生态环境立法当成系统性工程的立法理念，法规体系相对杂乱，不够完整，水、土壤、固体废弃物等作为重要污染防治对象没有制定专门的防治条例，有关农村生态环境保护的法规相对滞后。生态文明各项制度建设尚未上升到法规层次，多数仍处于出台规范性文件予以规定的阶段。总体离建立科学系统完备的生态环保法规体系还存在一定距离。

三、完善江西生态立法的对策

（一）以生态系统整体性理念指导江西生态立法

生态系统整体性理念是建立在生态系统的各个部分不可分割性和各环境要素的整体演化规律基础之上对自然的认知，任何一个完整的生态系统都是由无生命物质、生产者、消费者和分解者四部分组成，缺一就不能构成完整的生态系统。整体性意味着生态系统的任何一个组成要素或部分都应当受到尊重和保护，具有不可替代的地位和功能。［1］山水林田湖生命共同体就是生态系统整体性的一个有力证明。生态系统的整体性，要求江西生态环境立法必须有综合调整生态环境的统领性法规，而江西于2008年修订，根据1989年《环境保护法》制定的《江西省环境污染防治条例》不能达到这一要求。《环境保护法》虽然被学界认为是环境保护领域的基本法，以此为基础制定的《江西省环境污染防治条例》理应是调整江西生态环境的统领性法规，但事实是 《江西省环境污染防治条例》通篇提及的只是环境污染防治，未涉及资源和生态保护。虽然这种局面很大程度上是由国家层面立法造成，但江西应抓住入选首批国家生态文明试验区的有利时机，出台《江西省生态文明建设促进条例》作为综合调整生态环境的统领性法规，纳入生态文明建设、污染防治、资源保护、生态保护等内容，规定基本原则、基本制度、基本权利义务，不涉及具体的制度和措施。《江西省生态文明建设促进条例》一方面能作为江西生态环境立法的指导性法规，另一方面也能提升江西目前有关推进生态文明建设仅有江西省委、省政府《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》《江西省人民代表大会关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》《国家生态文明试验区(江西)实施方案》等规范性文件的立法层次。

（二）加强江西生态环保重点领域立法

一是加强农村环境保护领域的立法。江西作为农业大省，环保工作的重点主要集中在城市和工业污染防治方面，对农村的环境问题重视不够，有关农村环境保护的规定散落于多项法规中。省十二届人大常委会立法规划项目库将 《江西省农业面源污染防治条例》《江西省耕地质量管理条例》《江西省农产品质量安全条例》《江西省农村饮用水管理条例》列入立法规划，但目前均未出台。由于缺乏地方性法规保护，江西农村环境特别是农业面源污染形势日益严峻，畜禽规模养殖、农村垃圾、农药化肥施用等，都造成农业面源污染。农村环境亟待立法保护，江西应加强这一领域立法。

二是加强对公众关注的水、土壤制定污染防治条例。江西专门的污染防治条例相对较少，目前仅有 《江西省机动车排气污染防治条例》《江西省大气污染防治条例》，而水、土壤作为环境功能的重要载体，未专门制定污染防治条例，水污染防治只在《江西省环境污染防治条例》作专章规定，土壤污染防治还没有相关法规涉及。国家层面的《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》均已发布，这三大行动计划是系统开展污染治理的重要战略部署，需及时跟进立法，加强水、土壤污染防治领域立法。

（三）加快江西生态文明制度体系建设，并适时以立法形式提升

党中央、国务院印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》明确设立国家生态文明试验区的重要意义在于将中央关于生态文明体制改革的顶层设计与地方实践相结合，探索可复制、可推广的制度成果和有效模式，引领带动全国生态文明建设和体制改革。为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验，是国家生态文明试验区建设的重中之重。

江西紧紧围绕中央设立国家生态文明试验区的这一出发点，初步形成“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度框架。一是建立健全“源头严防”制度体系。划定生态保护范围，建立生态保护红线制度。启动水流、森林、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间统一确权登记试点工作，完善自然资源产权制度。启动编制省域空间规划，健全空间管控制度。二是建立健全“过程严管”制度体系。完善“河长制”，建立健全区域与流域相结合的5级河长组织体系和区域、流域、部门协作联动机制。完善全流域生态补偿制度，在全国率先实行全流域生态补偿。完善环境管理与督察制度，出台《江西省环境保护督察方案（试行）》。完善生态文明市场导向制度，制定 《江西省主要污染物初始排污权核定与分配技术规范（试行）》《江西省排污权出让收入管理实施办法》。三是建立健全“后果严惩”制度体系。完善考核评价机制，进一步提高生态文明在考核中的权重。探索自然资源资产负债表及离任审计制度，出台《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的实施意见》。完善生态环境损害责任追究制度，出台《江西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，建立精准追责机制。

江西生态文明制度体系建设虽取得初步成果，但要实现2020年建成具有江西特色、系统完整的生态文明制度体系建设目标，还须加快多领域生态文明制度建设。构建山水林田湖系统保护与综合治理制度体系，突出山水林田湖生命共同体的完整性和系统性，探索完善流域综合管理、生态保护与修复等制度；构建严格的环境保护与监管制度体系，健全生态环境监测网络和预警机制，完善以质量为核心的环境保护管理制度；构建促进绿色发展的制度体系，坚持市场主导、政府引导，着力完善符合生态文明要求的产业政策和制度体系；构建环境治理和生态保护市场体系，建立体现生态环境价值的制度体系；构建绿色共治共享制度体系，积极探索生态价值转化为经济效益的新模式，大力实施生态扶贫，进一步完善全民参与生态文明建设的体制机制；构建生态文明绩效考核和责任追究制度体系，进一步提升生态文明绩效考核和责任追究制度体系的科学性、完整性和操作性。对于江西生态文明建设领域走在全国前列的重要制度成果，如果已出台相关规范性文件，存在一定立法基础，可以适时将其以立法形式提升为地方性法规层次，以立法的形式长效巩固生态文明制度建设成果，提高生态文明制度成果的效力水平。

注释：

①数据由江西省人大常委会法制工作委员会提供的资料统计得出。②③表1和表2，转引自彭贤鸿等：《当前江西环境资源保护立法分析与完善》，载《江西行政学院学报》2014年第4期，第36-41页。但因原作者统计时间截至2014年10月，表1和表2对2014年、2015年、2016年和2017年的数据作了补充，因此江西省十二届人大常委会立法总数和生态立法数都有所调整，表1和表2统计时间截至2017年8月。④由于篇幅所限，本表格未完全罗列资源保护和生态保护等领域的立法。

［1］王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建［J］.中国法学,2014，(3).

谢 丹（1978—），女，江西省社会科学院法学所助理研究员，研究方向为环境法研究。（江西南昌 330077）

［责任编辑：熊文瑾］