公共危机治理视角下邻避效应的机理分析及应对举措——以江西省彭泽核电项目为例

张 帆 罗志红

公共危机治理视角下邻避效应的机理分析及应对举措
——以江西省彭泽核电项目为例

张 帆 罗志红

具有环境负外部性的基础工程建设和公共服务供给容易产生邻避效应，即居住在拟建项目周边的居民对具有经济利益共享环境风险独担的基础设施和公共服务予以集体抵制的行为。随着公众环保意识增强，由邻避效应引发的群体性事件逐年增多。在风险社会和公共危机综合分析框架下，以内陆核电项目邻避事件为案例，对邻避效应的产生和演化机理进行分析。邻避效应是复杂因素相互交织的系统，其中公众对环境风险的主观感知是关键因素。邻避效应呈现动态演化过程，涉及政府、企业和公众等多方利益相关者。政府在治理邻避效应时应重视公众对环境风险的主观感知，采用全程式治理措施消除邻避效应的意见分歧。

内陆核电项目；公共危机；邻避效应；措施

一、引言

德国社会学家乌尔里希·贝克在其著作 《风险社会》中强调：“现代社会是一个风险社会，我们正生活在文明的火山口上”。［1］从世界范围来看，各国享受工业文明发展带来巨大成果的同时，也面临着诸多挑战。风险社会正在用其复杂性、突发性、矛盾性和人为性等特征属性考验人们的生活，不同程度的公共危机事件也考验着政府的危机治理能力。［2］

近年来，我国由邻避效应引发的群体性事件呈上升态势，而这正是引致公共危机的前兆。从目前已发生的众多案例来看，邻避效应集中于垃圾焚烧站、高压变电站、PX项目、核电厂等项目选址和建设过程中。政府在处理此类邻避效应和群体性事件时并没有切实有效的办法，往往陷入“项目决定—宣布实施—解释辩护—妥协平息（或强行推进遇到激烈抵抗导致公共危机）”的演化和反复过程。［3］因此，从公共危机治理的视角出发，对邻避效应的深层机理进行分析显得尤为必要。通过探析邻避效应的产生与演化过程，厘清邻避效应引发群体性事件的原因，对提升政府公共危机治理能力，增强政府公信力和管理效率，构建和谐社会，确保经济社会的平稳运行具有重要的现实意义。

二、国内外邻避效应的研究进展

西方学者较早介入邻避效应研究，上世纪70年代O’Hare（1977）对具有环境负外部性的项目设施进行分析，并对其独特属性引发的冲突事件做出描述，首次将邻避设施的概念引入学术界，称之为“Not In My Backyard”（NIMBY），译作“不要在我家后院”。［4］此后，关于邻避效应的研究逐渐深入。国内外学者对于邻避效应的定义基本形成共识，认为邻避效应常出现于具有环保争议的项目选址和建设过程中，居住在邻避设施周边居民为保护自身所处的生活环境而对政府推行具有环境负外部性项目建设表达强烈不满，并进行集体抗争的行为。［5-8］

自上世纪90年代起，学术界开始从心理学、经济学和公共管理学等不同视角对邻避效应的产生原因展开深入研究。认为邻避效应受到拟建设施周边居民对环境风险的主观和客观感知程度的影响，其表象原因是周边居民担心环境污染对自身财产带来的直接损失和间接损失，深层原因则是涉及政府、企业、公众这三个利益相关者对邻避设施的边际收益与边际成本的核算差异，其中还掺杂着公众对政府在决策权力垄断方面的不满和对自身诉求表达受挫的情绪宣泄等复杂因素。［9-10］总体而言，邻避效应是多重因素相互交织导致，包括内部原因，如公众对环境危害的恐惧、对风险认识的敏感、对政府和企业的不信任；外部原因，如公众环保意识增强、对政治民主化的诉求、邻避设施客观存在的环境负外部性。［11］

近年来，学术界研究重点转向邻避效应的有效治理，学者们针对邻避效应引发群体性事件的种种案例进行专门分析，并提出邻避效应治理的相关具体措施，如：加强源头控制、重视公众参与、项目科学选址、政府合理补偿、加强环保监测、成立非营利组织进行有效监督等等。其中，童星认为邻避效应的有效治理必须建立在风险社会和公共危机综合理论分析框架之下，邻避效应引发的群体性事件实质上是公共危机的一种类型，因此需要在更为广阔的视野下对邻避效应的机理进行分析，才能有针对性地提出治理方案。［12］

现有研究成果从多角度探析了邻避效应的成因和演化过程，为我们更一步深入研究邻避效应奠定了坚实的基础。但是现有研究存在不足之处，具体体现在：对邻避效应的深层机理研究较为欠缺，尤其是邻避效应的产生与演化机理研究没有上升到一般性理论研究范畴；没有将邻避效应纳入公共危机研究的范式框架内，缺乏对制度性问题的深层探讨。因此，在风险社会和公共危机综合分析框架下，加强邻避效应的产生和演化机理的研究，才能为实施邻避效应的有效治理提供具体可行的方案，避免邻避冲突事件向公共危机事件的转化态势。

三、邻避效应的机理分析与案例剖析

（一）邻避效应的机理分析

本文借鉴童星构建的风险社会与公共危机综合分析框架对邻避效应的深层机理进行分析，探析邻避效应产生与演化过程。（如图1所示）

1．风险感知失衡是产生邻避效应的关键因素

图1 邻避效应产生与演化的机理

前文所述，邻避效应是公众集体抵制邻避设施的选址和建设，其中最为关键的诱发因素是涉事主体对邻避设施环境负外部性的认知差异。政府在实施邻避设施选址和建设时，多采用理性客观评价标准，通过专家评估结合技术指标对环境负外部性进行测算，用风险概率来判定邻避设施的环境安全性。公众则普遍对专业技术不甚了解，而是通过道听途说或媒体信息获取等方式获取相关信息。因此，对于邻避设施的环境风险多出于主观情感认定，强调的是感知风险。风险感知失衡导致政府与公众对邻避设施选址和建设出现意见分歧。

2．邻避效应是复杂因素相互交织的系统

邻避效应是多种复杂因素交织一起产生影响的系统。其中主要包括经济因素、环境因素、政府管理因素等等。经济方面，政府在拟建部分邻避设施时考虑的是总体经济正外部性抵消部分环境负外部性，如核电项目建设能够拉动地方经济、促进就业、利于产业集聚等明显的优势；环境方面，如垃圾焚烧厂选址和建设基本上都是经过详细论证和优化布局，通过代价较低的方式减少城市垃圾，利于城市环境总体变优。政府管理方面，多数地方政府掌握邻避设施项目的决策权，存在权力垄断现象，忽视公众参与。所有影响因素相互交织相互影响，加大了邻避效应的治理难度。

3．邻避效应是动态演化过程

由邻避效应引发的群体性事件不是静态的事件描述，即“发生——平息”，而是一个动态演化过程。常表现为：“风险认知分歧——公众提出邻避诉求——诉求目的未能实现——发起集体抗争——爆发邻避冲突——政府妥协停建（或强行推进项目）——事态缓和平息 （或爆发更为激烈的群体抵抗从而引发公共危机）”。其中任何一个环节如果能够进行针对性治理，都有可能使邻避效应朝着积极方面发展，减轻邻避效应对社会稳定带来的损害。

4．邻避效应涉及多方利益相关者

邻避效应涉及到政府、企业和公众三个主体。从理性利益相关者视角来看，每个利益主体都不希望事态朝着不利方向发展。同时，每个利益主体都希望自己的权利得到最大保全。政府希望做成一件总体获益的事；企业希望在满足收益最大化的情况下完成项目；公众则希望保全自己应有的环境安全权益。因此，只有调和利益相关者之间的矛盾，缓解分歧才能避免事态恶化。

（二）江西省彭泽核电项目邻避效应个案分析

以下运用上文所述的综合分析框架对江西省彭泽核电项目邻避效应事件进行案例分析。

2012年3月，多家媒体报道了安徽望江民众抗议江西省彭泽核电厂项目建设的邻避效应发生始末。事件起源于彭泽核电厂建设项目的选址，政府部门组织业内专家和相关机构对彭泽核电厂选址进行多次环评，认为选址达到核电厂建设的环境标准且环评结果不存在问题。但是部分网民认为项目选址评估、环境安全没有达到内陆核电项目建设要求，包括选址的地质条件、项目周边人口密度、冷却用水的水源安全和核电技术不成熟等诸多方面。在要求停建的诉求未得到采纳的情况下，部分民众采用给国务院、相关省、市、县的各级政府部门提交《呼吁停建彭泽核电厂的陈情书》的方式进行上访，同时借助媒体扩大舆论影响，并打算适时提起行政诉讼予以抗争，捍卫自身利益。最终，邻避事件在国家对所有核电厂进行安全排查和暂停所有在建核电机组的背景下暂时平息。

此次邻避效应案例存在两个特殊的背景环境，一是距2011年日本福岛核事故爆发时间不久，核电项目建设无论是政府层面还是公众层面都显得异常敏感；二是目前我国没有内陆核电机组，没有任何前期经验可以借鉴（虽然部分发达国家内陆核电已运营多年，但由于我国的具体国情，可借鉴的经验十分有限）。通过案例分析，可以发现如下问题：第一，政府与公众对内陆核电项目环境风险和技术标准存在风险感知失衡，日本福岛核事故影响巨大，经媒体广泛传播加剧了政府和公众间的风险感知失衡。第二，政府事实上对核电项目的地方经济带动作用更为看重，当地政府在项目用地审批、项目前期筹备涉及的搬迁等事项方面进展迅速。而对核电项目可能出现的环境风险仅进行了常规技术评价，没有建立对诸如强级别地震、恐怖袭击等突发情况出现下的应急响应机制。第三，邻避效应事件发生和演变过程中，存在政府掌握决策话语权忽视公众利益诉求的现象，没有建立有效沟通机制和对话机制。第四，利益相关者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益协调机制。虽然彭泽核电项目搁置，邻避效应暂时平息，但实质问题却没有得到解决。政府仍需要面对未来内陆核电项目重启后可能再次引发的邻避效应。因此，需要对邻避效应演化过程中的各个环节予以预防并采取措施进行有效治理，防范于未然，避免邻避效应升级为群体性事件，进而引发公共危机。

四、内陆核电邻避效应的治理举措与政策建议

（一）重视认知差异缓解风险感知失衡

通过提高核安全文化普及程度，加大核安全宣传力度，让公众对核能核电知识更为了解。建立核安全信息共享平台，采用微信公众号、官方微博等新型大众传媒工具，通过官方渠道及时和定期发布核电安全知识与核设施安全运行等相关信息来引导舆情，提高公众核文化普及程度，缓解公众对核电项目建设和核电厂运行与维护的认知差异。

（二）厘清邻避效应的主要影响因素

准确把握内陆核电邻避效应的主要影响因素，加强公众参与机制的建设并逐步建立沟通渠道和对话机制。比如由政府牵头核电企业主办核电安全宣传周和核电安全讲座等活动，邀请公众参与相关活动，以消除公众对核电的陌生感和恐惧感。同时，政府在核电项目选址、环境评估、前期筹备建设等过程中重视公众参与，充分听取拟建项目周边民众的意见和建议，在主要媒体和公共场所对项目进展过程和决策过程进行公示，完善环境补偿机制。

（三）采用邻避效应全程式治理措施

政府应以“舆情疏导”代替“舆情堵截”，以“邻避治理”代替“邻避管控”。［13］在邻避效应预防时期，应转变现有封闭式的邻避决策思路，采用开放式决策，保障各方利益主体诉求；在邻避效应控制时期，应转变邻避冲突的“维稳式管控”，改变政府僵化管理和懒政管理方式；在邻避效应末段时期，应从维护社会刚性转向构建社会韧性稳定机制。

［1］（德）乌尔里希·贝克.风险社会［M］.南京：译林出版社，2004.

［2］李小敏,胡象明.邻避现象原因新析：风险认知与公众信任的视角［J］.中国行政管理，2015，(3).

［3］娄胜华,姜珊珊.“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案［J］.中国行政管理，2012，(4).

［4］O'Hare M.Not on My Block You Don’t：Facilities Siting and the Strategic Importance of Compensation ［J］.Public Policy,1977,24(4).

［5］Michael Dear.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome［J］.Journal of the American Planning Ass ociation,1992，(3).

［6］M.Elliot Vittes,Philip H,Pollock,Stuart.A Lilie.Factors Contributing to NIMBY Attitudes［J］.Waste Manage ment,1993,(13).

［7］陈俊宏.邻避症候群、专家政治与民主商议［J］.东吴政治学报，1999，(9).

［8］陶鹏,童星.邻避型群体事件及其治理［J］.南京社会科学，2010，(8).

［9］金通.垃圾处理产业中的邻避现象探析［J］.当代财经，2007，(5).

［10］张乐,童星.“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路［J］.中国行政管理，2014，(4).

［11］王佃利,徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道［J］.中国行政管理，2012，(12).

［12］童星,张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量［J］.学术界，2008，(2).

［13］王佃利,王玉龙,于棋.从“邻避管控”到“邻避治理”：中国邻避问题治理路径转型［J］.中国行政管理，2017，(5).

张 帆（1980—），男，东华理工大学经济与管理学院讲师，经济学硕士，研究方向为环境经济学；罗志红（1976—），女，东华理工大学经济与管理学院副教授，经济学博士，研究方向为财政学。

江西省社科规划项目“内陆核电项目建设的公共危机治理机制研究”（14GL40）；国家社科基金项目“我国核电项目社会稳定风险评估及协同治理机制研究”（14BGL132）

［责任编辑：熊文瑾］