关于气象灾害社会防御和政府提升灾害治理能力的思考

张漪俊+李明

摘要：近年来随着极端天气事件的频发、高发，气象灾害对嘉善经济发展和百姓生活的影响日益加剧。為切实保障嘉善县域科学发展示范点建设稳步推进，嘉善县气象局在县委县府的大力支持指导下，以“防灾就是维稳、减灾就是增效”为理念，加快推进气象现代化监测预报和灾害防御能力建设，为平安嘉善、生态嘉善、“两美”嘉善提供优质气象保障。本文通过对国内外气象灾害防御能力现况的对比，引出当前嘉善气象灾害社会防御和政府灾害治理中出现的问题，“以问题为导向”针对性提出建议措施，进一步建立健全“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾体制机制。

关键词：气象灾害；政府主导；部门联动；社会防御

引言

近年来随着极端天气事件的增多以及嘉善工业化、产业化、城市化进程的不断加快，气象灾害对于嘉善经济布局、农业生产、社会建设和生态环境的影响越来越重。据统计，嘉善每年因气象灾害造成的经济损失占所有自然灾害的90%以上，相当于全县地区生产总值的1%～3%。而据世界气象组织统计，一次良好的气象预报服务可以使咋还损失减少20%-40%。随着嘉善县域科学发展示范点“三区一园”总规划建设地不断迈进，社会对气象灾害科学防御和政府对提升气象灾害“善治”能力面临着新的需求和要求。

1国内外灾害防御情况

1.1国外气象灾害防御情况

世界各国对气象灾害的防御工作高度重视。据统计，有美、日、中等21个国家制定了防灾减灾计划，积极响应联合国发布关于自然灾害防御的《兵库宣言》及《兵库行动计划》（2005年）。尤其是发达国家，在体制机制上形成了一套从法律保障到全民参与的科学治灾模式。

（1）灾害管理模式与防灾法律体系建设。发达国家从中央到地方，都有一个专司减灾的机构，由政府首脑担任领导，政府中各相关业务职能部门也参与灾害应急管理，这种体制确保了应急决策的效率和重要资源的快速调配。以美、日为代表的发达国家经过半个世纪的不断完善，防灾法律法规已相当健全，不但制定了国家层面防灾减灾基本法，还制定了对本国影响较大的单灾种和地域性防灾法律。

（2）防御规划与资金保障机制。进入21世纪后，灾害防御规划更是倍受重视。发达国家的防灾规划形成从粗到细，环环相扣的规划体系，切实做到按规划防灾。在防灾资金保障方面已制定了一系列的法律法规，在防灾基本法中明确规定防灾投人额度，保障日常应急准备和国民技能提升。

（3）社区防灾能力与志愿者队伍建设。发达国家普遍认为志愿者队伍是一支不可忽视的防灾生力军。各国通过政策倾斜和投入志愿者建设经费来支持非政府防灾组织的发展，基本形成了自我管理、自我完善的机制。志愿者大量参与社区的减灾备灾活动成为防灾体系建设中突出的特色。

（4）防灾教育与培训。发达国家普遍重视防灾减灾教育与培训工作，在注重强化政府官员的危机管理意识的同时，不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培训，防灾教育的显著特点是依托高科技，重视体验教育。

1.2嘉善县气象灾害防御情况

近年来，嘉善县政府高度重视气象灾害防御工作，成立气象灾害防御工作领导小组，颁布嘉善县气象灾害防御规划，出台《嘉善县气象灾害应急预案》、《嘉善县雨雪冰冻灾害应急预案》、《嘉善县霾天气应急预案（试行）》、《嘉善县基本公共气象服务均等化计划实施方案》和《嘉善县突发公共事件预警信息发布管理办法》等一系列规范性文件。2007年起，政府着手建设基层气象防灾减灾体系，开展全县基层气象协理员、信息员队伍，乡镇、村气象防灾减灾标准化等建设。经过近年来的努力，嘉善县已初步建立起“网格化”的基层气象防灾减灾体系，建立了涵盖所有镇（街道）的气象协理员队伍和所有行政村的气象信息员队伍。2015年，县气象局与嘉安救援中心合作，成立全县首支由社会力量参与的气象志愿服务队伍。

2.当前存在的主要问题

在县委县府的正确领导下，各部门的支持协助下，嘉善县的气象灾害防御在政策保障、组织建设、部门协作、社会响应等多方面取得显著进步，“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制初步建立，气象灾害的社会防御能力得到有效提高。但与“县域科学发展示范点”和“美丽嘉善”建设中提出的民生保障目标依然存在一定差距，主要表现在：

（1）政府灾害管理机构运作效力略显乏力。2013年县政府成立气象灾害防御工作领导小组（以下简称“领导小组”），但缺少实体化的运作机构和机制，在应对极端灾害性天气时，往往存在着“运作效力略显乏力”的现象。同时，政府层面往往对台风等重大灾害性天气高度重视，对中长期灾害性天气（春、秋季连阴雨等）、局地性灾害、突发性灾害等往往举措不多，部门协调机制不畅，经常存在政出多门，相互不协调现象。

（2）统一的防灾减灾基础信息平台不完善。各级气象部门作为各地突发公共事件预警信息的发布平台运营单位，嘉善县于2013年在县气象局搭建突发公共事件预警信息发布平台，县政府出台《嘉善县突发公共事件预警信息发布管理办法》，但从值班、机制执行等整体运行仍不顺畅。县气象局根据要求于2014年起搭建气象防灾减灾决策指挥信息平台，对有关防灾减灾职能单位基础信息进行共享整合，以便各级政府科学决策，但从整合的效果来看，部门资源共享还不全面，全县防灾减灾基础信息仍很薄弱。

（3）部门联动需要进一步加强。近年来，县气象局以“资源共享、信息互通、技术共研、联动相应”为合作宗旨，加大与县级部门之间的联动合作，先后与交通、环保、邮政、民政、农经、水利签订合作协议或达成合作意向。目前，部门间已经开展了一些联合会商、联合下乡指导等初步合作，但整体联动机制不健全，表现在一些职能部门随意引用和转发省市气象信息、有关部署和外地媒体信息，没有本地化适用处理，造成社会在灾害防御上产生不必要的错误判断，影响政府公信力，需要在资源共享、技术共研、组团服务等方面进一步合作与联动。endprint

（4）气象灾害公众自主防御意识与能力缺乏。随着气象灾害防御知识的宣傳普及，社会公众的气象灾害自主防御意识和能力得到一定提升。以今年“灿鸿”台风防御为例，在县气象台全网发布强台风警报后，嘉安和尖峰等民间救援团体积极参与抗灾救援，不少市民也主动加入“抗台防洪志愿者”队伍开展平安巡逻和应急疏导，一定程度上分担了政府在灾害防御中的责任。但从基层整体情况来看，尤其是广大农村地区，群众作为防御主体，对于自主防御灾害的意识依旧淡薄，“等着政府上门、靠着政府安置、想着政府救济”的思想依然普遍，造成政府“搭台并唱戏”，群众“看戏”的现象，是政府成为“无限责任”的政府。

（5）气象预警信息传播能力还需加强。随着嘉善县气象现代化建设的不断推进，目前嘉善县气象信息的传播形式有广播、电视、报纸、手机短信、电话声讯、气象显示屏、气象微博、气象微信、天气网等多种渠道，气象信息的覆盖面有了较大提升，在常规气象预报、预警传播和决策服务中起到了良好的作用。但在面对短时突发性气象灾害时却显得“力不能及”，需要进一度加强基于新媒体、新通讯技术手段上的信息发布平台建设。

3有关措施和意见建议

（1）进一步加强政府对气象灾害防御工作的组织领导。气象灾害防御事关国计民生，必然要求党委政府主导推动。一方面将气象防灾减灾工作纳入各级党委政府绩效考核，推动各地应地制宜建立健全基层气象防灾减灾组织体系，推进气象灾害预警信息有效覆盖，加强与防灾减灾有关的基础设施和信息管理。同时，建立由县长负总责、分管副县长具体抓、相关部门参与的由政府牵头的气象灾害防御工作联席会议制度，每年以专题或合并召开等形式举办气象灾害防御工作部门协调会议，常态化协调解决工作中存在的问题与不足。

（2）加强以预警先导的全社会响应机制建设。加强《嘉善县极端天气灾害防御规则（试行）》（善政办发[2015]47号）的贯彻落实，加快建立分灾种分等级的气象防灾减灾部门和社会的操作细则，针对学校、危化企业、交通运输、旅游等重点行业与单位，分别制定具有可操作性和指导性的中小学停课、企业停工、县域交通管制、游客安全疏导等防御细则和要求。通过预警为先导的全社会响应机制建设突出政府及各部门在灾害防御上的规划部署和灾害影响决策、评估等方面的能力加强，强化社会公众、企业单位、社会组织在气象灾害防御中的主体责任。

（3）进一步加强全社会应对灾害的防御知识普及。将气象防灾减灾知识纳入镇村等基层干部学习培训体系，促进基层防灾减灾一线干部对必要的气象防灾减灾知识和气象科普常识的了解，切实提升基层在灾害防御的决策指挥能力。加强对面向社会的气象防灾减灾科普宣传规划和投入，从媒体宣传与知识下乡、学校教育等相结合的方式，不断满足社会群众对气象灾害防御必要知识的知情权，培养民众防御气象灾害的自觉性，促进社会群众自身防御主体责任的有效落实。加强对危化企业、学校、景区等灾害防御重点单位的应急准备工作认证与管理，从社会责任落实和保险理赔等政策措施上加强引导。

（4）加快防灾减灾相关社会组织培育。随着政府职能的深化转变，社会组织将成为气象防灾减灾中的一支重要力量，也是社会“治理”能力进步的重要体现。应进一步加强气象防灾减灾社会组织和志愿者队伍的指导，鼓励、引导、孵化、培育，鼓励、激励志愿者、专家联盟、技术协会等社会力量或社会组织参与气象防灾减灾行动，引导发展相对成熟的专业社会组织入驻嘉善，通过政府购买服务等形式培育并积极借助社会力量开展基层防灾减灾知识宣传培训和公共服务能力提升。

（5）加强防灾减灾公共信息资源整合。必要的信息资源是科学防灾减灾决策的基础。应加强防灾减灾部门间及社会公共信息资源整合，依托气象防灾减灾决策平台，继续加强与防灾减灾有关的全县基础信息数据库建设。加强对防灾减灾各部门在基层镇、村（社区）的信息源整合，可通过基层镇、村等有关机构、人员、职责等优化整合，统一各部门基层数据来源，避免多头上报，既不利于工作效率也易造成数据不统一、质量不高，影响科学决策。加强公共信息发布资源整合，更加明确公共发布资源在灾害监测预警等信息发布传播中的职责，促进气象防灾减灾监测预报预警信息等依托更多的平台，更及时广泛传播。

结语：气象灾害防御，不能指望“天帮忙”，也不能仅靠“父母官”，应当在政府主导协调之下，部门联动部署之下，群众百姓参与之下，以全社会之力共防共抗。随着气象现代化建设不断推进以及政府气象防灾减灾体制不断完善，气象科技将在防灾减灾中发挥趋利避害的重要作用，也定将为建设平安嘉善、生态嘉善、“两美”嘉善提供优质气象保障。endprint