县级层面建设用地批后监管问题初探

周营+王蒲吉

摘要：加强建设用地批后监管对全面促进土地资源的节约集约利用，推动土地利用方式根本转变具有重要意义。本文从县级层面说明建设用地批后监管内涵、分析探讨批后监管存在问题及原因，并提出了针对性的建议和措施。

关键词：县级；建设用地；批后监管；建议

为落实节约集约用地政策，降低闲置土地面积，减少违法违规用地数量，国家相继制定出台一系列建设用地批后监管方面的法规和政策性文件，并于2009年在全国范围内全面推行土地市场动态监测与监管系统的使用，逐步规范和完善建设用地批后监管制度。但县级国土部门在具体组织实施监管过程中，由于重审批轻监管的管理理念尚未得到根本转变，擅自改变土地用途、批而未供、供而未用等现象时有发生。因此，从县级层面探讨如何加强建设用地批后监管尤为重要。

1、县级建设用地批后监管的内涵

省、市县级国土部门在建设用地批后监管工作中的职能分工不同，省级层面建设用地批后监管主要是依据相关批准文件，对市、县人民政府具体组织实施土地征收、供应、利用等各个环节的监督管理。而县级国土部门作为具体组织实施建设用地批后监管的基层部门，主要负责土地批准后供应、开发利用、市场交易等批后监管工作的具体实施。本文所指建设用地批后监管，是指将经依法审批后的建设用地，根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《划拨用地目录》等法律法规有计划的供应，对土地供应后出让金缴交、交地、开工、竣工验收、土地闲置认定及处置等开发利用情况进行跟踪监管，并实时记录更新监测监管信息，定期对当地土地供应和开发利用情况进行分析评价的过程。

县级国土资源管理部门既是土地供应的主体，又是批后监管政策的执行者；既是监管项目用地使用情况的主体，又是上级国土部门监管的客体。一方面，为便于部、省根据批后监管情况发现用地过程中存在的问题并据此作出决策，县级国土部门应及时、准确的完成用地批后监管工作。另一方面作为处于监管工作第一线的执法人员数量上应保障监管需要，专业知识储备要丰富，执法理念要符合批后监管要求。

2、县级建设用地批后监管存在问题及原因

县级建设用地批后监管主体是县级国土部门，监管客体是项目用地及其使用权人，此外监管还涉及政府其他职能部门和社会群众。相关政策法规、国土执法人力、监管理念及用地项目自身情况等是影响建设用地批后监管的内在因素，而与政府其他职能部门的配合及社会力量是影响建设用地批后监管的外在因素（如图1）。

2.1用地项目分散，监管人手不足

在项目竣工验收前，身在第一线的国土工作人员需要定期到全县项目用地现场逐宗核查开发利用情况，监管对象多，情况复杂，任务繁重。由于县局机关批后监管人员有限，一般把该项工作具体交给辖区各乡镇国土所负责。基层所人员往往文化水平不高，也没有得到较好的专业培训，整体素质较低。在批后监管时，往往不能及时有效处理违法违规用地行为，延误了处理的最佳时机，待违法事实形成时处理难度加大。

2.2对批后监管认识不到位，用地违法行为时有发生

近几年，虽然国家明确提出要加强批后监管并出台一系列法律法规，但从根本上转变“重审批轻监管”的转念，将监管落实到实处还任重道远。目前为保障地方经济发展，县级政府和相关职能部门把精力主要放在了项目用地的审批上，对企业开发利用土地进行监管的精力则投入较少。用地监管也更多注重对非法占用土地的监管，忽视了对合法取得土地开发利用情况的监管。一方面，违法违规用地多涉及各方利益，依法依觇监管容易得罪人，很多執法者不愿接手监管任务，执法时多存在侥幸心理，能拖就拖，没有担负起应负的监管职责，助长了违法用地行为的发生。另一方面，企业在取得土地后，一般不再理会国土部门，国土部门对企业是否能按约定开发利用土地不能掌握。

2.3相关法律规定不完善，处罚实施难度大

虽然国家出台《关于促进节约集约用地的通知》、《闲置土地处置办法》等法律法规，加强了对建设用地批后监管法律法规建设，但在实际操作中，违约金、闲置费、违法违规处罚金额较大，往往无法顺利收缴。且制度过于刚性，对违法违规行为处罚实施难度大，如对于用地主体无力投资建设造成用地闲置的，只有等两年期满才能根据规定无偿收回土地使用权，在此之前土地处于闲置状态，不但降低了土地利用率，而且由于用地涉及银行等多方利益，容易引发社会问题，收回难以实施。

2.4各职能部门缺乏沟通，监管难以形成合力

建设用地批后监管涉及出让金缴交、规划指标的落实、是否按约定时间进行开发建设、投资额等是否达到合同约定、项目的实际投资情况和产出规模是否达到验收标准等问题，这些问题认定核实不单单是国土部门的职责，更需要国土、规划建设、发改等职能部门及用地单位的协调配合。但目前实际情况是批后监管被认为是国土一家的事情，各部门之间沟通协调不畅，监管难以形成合力。如房地产项目在成交后规划报建时规划部门改变原批准土地用途或改变规划条件如增加容积率等，且未通知国土部门，不但严重影响了出让合同的履行，造成用地单位之间的不公平竞争，而且给国土部门批后监管工作带来很大压力；工业项目用地的批后监管则存在国土部门不能对产业政策的执行情况、实际投资情况、单位土地面积投资强度等指标进行核查认定，需要发改、经贸等部门的参与。

2.5社会群众参与度不高，监管氛围不足

由于违法用地行为发生具有突发性和隐蔽性，仅依靠有限的基层国土执法人员不能满足批后监管工作的需求，还需要社会群众的广泛参与。目前，由于建设用地批后监管的宣传还不够广泛和普及，很多群众对用地批后监管政策并不了解，群众的监管力量没有被充分利用。

3、加强批后监管的对策与措施

3.1提高认识，增强责任

一方面作为实际发生用地行为的县级区域，要改变批后监管现状，县政府及各职能部门必须认识到批后监管是推进节约集约用地、提高土地利用效率、缓解土地供需矛盾的重要保障，实现重审批轻监管观念的转变，实现由注重对非法占地行为的监管到加强对合法取得土地开发利用全过程监管观念的转变。另一方面，明确监管人员的监管责任，对因监管不力造成违法违规用地事实的，要依法追究监管人员法律责任。

3.2加强沟通，部门联动

国土部门要积极主动与规划、建设、发改等其他职能部门之间的联系，县政府也要重视用地批后监管工作，协调处理好各职能部门之间的关系，形成各部门联动的合力。

3.3充分利用动态监测监管系统，强化日常监管

充分利用土地市场动态监测与监管系统，根据系统提示疑似违约用地情况对项目进行日常监管。构建县局、各乡镇国土所一体的巡查体系，对于出让金的监管，要求用地单位提供出让金缴交凭证原件进行查验，并将其扫描上传至监测与监管系统，对未按合同或决定书约定缴纳出让金的，依法向土地使用权人下达“催款通知书”；而对于用地开发利用情况的监管，一方面由县局根据监测系统不定时整理出待监管项目信息，及时交由各乡镇国土部门调查核实，做到每宗地都派专人到用地现场，获取同一角度的全景照片，随时将用地开发情况记录在《建设用地跟踪卡》上，并上传至监测与监管系统，确保对项目用地开发利用的全程监管。另一方面对未按合同或决定书约定开、竣工的，依法向土地使用权人下达“开、竣工通知书”，督促其按时开竣工，并提示其违约风险及违约处理等事宜。

3.4科学分工，充分利用群众力量

一方面理顺县局、各科（股）室、乡镇国土所之间工作关系，在现有人员配置基础上，将工作人员进行科学分工，以确保足够人员负责批后监管工作。在确实不能增加行政人员以满足批后监管的情况下，可以尝试将该项工作交由县局下属事业单位，由其负责组织实施批后监管工作。另一方面，可以借助群众的监督力量，弥补基层国土执法人员不足、工作任务重的短板。如县局可通过制定宣传册分发给群众阅读或在本地电视台循环播报用地批后监管事项，加大批后监管的宣传力度；同时要求项目单位制作安装公示牌，公布项目用途、容积率、建筑面积等规划指标、开、竣工时限等情况及监督举报电话，群众可根据公示牌了解该宗用地基本情况，随时监督用地利用情况，发现违法违规用地行为时可及时拨打监督举报电话将该情况上报至国土部门。endprint