浅谈四川省雅安市第二次农村土地调查经验及工作推进建议

白 梅 （四川省雅安市国土资源局 625000）温军军 （四川省地震局测绘工程院，四川省雅安市 625000）

浅谈四川省雅安市第二次农村土地调查经验及工作推进建议

白 梅 （四川省雅安市国土资源局 625000）温军军*（四川省地震局测绘工程院，四川省雅安市 625000）

土地调查是我国全面查实查清土地资源的重要手段。由于农村土地面积在整个国土面积中占比较大，因此，农村土地调查也是全国土地调查的重点。现在总结雅安市第二次农村土地调查相关经验的基础上，对如何推进雅安市第三次农村土地调查工作提出了几点建议，包括提高行政界线划分质量、提升影像质量、开展更大比例尺的土地调查、统一调查坐标系、加强人才队伍建设等。

农村土地调查；经验总结；工作建议；雅安市

土地调查是我国全面查实查清土地资源的重要手段。由于农村土地面积在整个国土面积中占比较大，因此，农村土地调查也是全国土地调查的重点。雅安市农村土地调查是以县级行政区域为基本调查单位，以农村土地调查覆盖完整的调查区域为调查范围，按照统一的技术标准开展的农村权属调查、土地地类调查和基本农田调查[1]。雅安市第二次农村土地调查已基本查清农村每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属等基本情况，初步建立了农村土地调查数据库、地籍信息系统，建立健全了农村土地资源变化信息的统计、监测与快速更新机制，实现了调查信息的互联共享。但由于雅安市地处盆地西部边缘，基础薄弱、山多地少、人员匮乏，因此，提前做好第三次农村土地调查的谋划和准备工作显得尤为必要。笔者在总结雅安市第二次农村土地调查相关经验的基础上，对如何推进雅安市第三次农村土地调查工作提出了几点建议，以供同行参考借鉴。

1 雅安市概况

雅安市位于四川省西部，东靠成都、西连甘孜、南界凉山、北接阿坝，距离成都市约120 km，是青藏高原向成都平原的过渡地带。该地区地形为狭长型，南北长约220 km，东西宽约70 km，辖区总面积为1.54万km2。该地区现辖2区6县，共42个镇、106个乡，总人口约156.51万人[2]。

2 雅安市第二次农村土地调查经验

2.1 工作进程介绍

雅安市于2007年7月1日全面启动第二次农村土地调查前期工作，利用两年时间开展了农村土地外业调查，逐地块查清了全市城镇以外农村每块土地的位置、类型、面积、分布等利用状况和权属状况。2009年底完成了基本农田的上图、登记、造册，查清了全市基本农田的数量、分布和保护状况。2010年上半年，完成了包括土地利用现状数据、基本农田数据和城镇地籍调查数据的市、县二级土地利用数据库及管理系统的建设，为全省、全国土地利用数据库提供了数据库成果，实现了国家、省、市、县区四级土地调查的信息共享。同时，按照国务院下发的《关于开展第二次全国土地调查的通知》要求，通过变更调查，将土地调查成果统一到2009年10月31日同一时间点，逐级汇总土地调查成果。在此基础上，还建立了雅安市土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制[3]。之后每年下半年根据国家下发的遥感影像和监测图斑，及时开展外业复核，变更调查成果逐级汇交至国家，从而完成雅安市各年度农村土地调查数据库更新工作。

2.2 第二次农村土地调查经验

2.2.1 调查范围更广泛

雅安市第一次农村土地调查于1984年开始、1997年完成，其调查范围主要涉及农村土地调查，而第二次农村土地调查于2007年开始、2009年完成，调查土地范围在农村土地的基础上，还增加了城镇土地和基本农田的调查以及土地数据库和地籍信息系统建设，其内容更广泛，收集到的数据更完善，调查结果的运用价值更大，且为雅安市城市规划发展提供了重要的基础数据。

2.2.2 人员组织更完善

雅安市第一次农村土地调查主要由农牧渔业部牵头，林业、水利、建设、测绘、统计等部门分工负责，其指导文件是国务院批转的《农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的通知》。雅安市第二次农村土地调查由市委常委、市政府分管副市长负责组织领导，国土部门牵头负责，市建设局、财政局、发改委、民政局、旅游局、交通局、农业局、林业局、水利局、统计局、房管局等相关部门配合完成，其指导文件是《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）。第二次农村土地调查时，雅安市各级国土部门均已基本健全，并成立了雅安市第二次农村土地调查领导小组，办公地点设置在市国土局内，设立了综合组、调查组、成果核查组、基础图件组和权属纠纷协调处理指导组共5个工作组。

2.2.3 技术方法更先进

雅安市第一次农村土地调查工作因受经济和技术条件限制，仅部分地区采用了基础图件，大部分是靠外业勾绘、内业手工绘图，而成果统计靠人工汇总，其后的每年变更调查增量数据也全靠人工计算，因此，现保存完好的第一次农村土地调查图件和台账基本都是手工绘制，基本无电子数据。同时，在第一次农村土地调查中，由于大部分工作由人工完成，再加上地区差异性，导致各县区调查进展缓慢、质量不一。与第一次农村土地调查相比，第二次农村土地调查在基础图件、技术运用、人员素质、经验、规划等方面提高了调查精度和调查效率，尤其在技术运用方面，差异化更明显。第二次农村土地调查正处于空间信息技术广泛运用的时期，故此次调查由国家统一采购影像资料，分发给各省、各市（州），调查采取内业判读和外业复核相结合的方法，再加上地籍测量野外利用全站仪进行数据采集，内业建库采用MapGIS进行数字化建库，并按要求数据汇总出具各类图件及表、卡、册[4]，取得了良好的数据存储与应用效果，为构建国土资源管理“一张图”和综合监管平台实行了有力的数据支撑。

3 推进雅安市第三次农村土地调查工作的建议

3.1 开展第三次农村土地调查的主要目的

随着我国改革开放的深入推进、农村城市化进程的不断加快、农业结构调整的进一步优化，全面及时地掌握农村土地利用情况，不仅有利于提高土地资源合理开发与利用的科学性，还可为土地资源的可持续发展提供决策信息。经实践和调研，笔者认为，雅安市开展第三次农村土地调查的主要目的有以下3点：（1）建立农村土地调查数据库及相应的管理系统，既为今后的土地变更调查和科学管理土地提供依据和基础，同时也能建立起更高效、便利的管理操作平台，而不是以前的手工台账；（2）其调查成果可为农村集体土地确权登记发证、新一轮土地利用总体规划修编、土地利用变更调查、“一张图”工程、土地复垦整理开发、土地卫片执法检查和基本农田保护、全国第六次人口普查、农业资源调查、城市规划、水资源保护规划和十二五规划编制等科学管理与决策提供基础数据；（3）全面查清农村各类土地面积，为今后加强土地资产管理与基准地价评估等工作提供基础资料。

3.2 工作推进建议

3.2.1 提高行政界线划分质量

雅安市各区县的行政界线是按照民政部门确认的1∶50 000的行政界线作为控制界线，由国家制作统一下发给雅安市使用。由于比例尺较小，造成雅安市区县交界处产生了一系列权属纠纷问题。如雅安市名山区与雨城区交界处，以国家下发的行政界线，硬生生地把名山区的部分土地划分到了雨城区。类似现象在第二次农村土地调查中遇见很多，为此，将第二次农村土地调查时雅安市一级飞入地用地类型及其面积进行了统计，见表1。建议在进行第三次农村土地调查时，首先要提高行政界线划分精度，增强土地调查的权威性，减少因界线带来的权属纠纷[5]，并提前做好行政区划的名称、代码、行政界线调整等变更工作。

表1 第二次农村土地调查时雅安市一级飞入地用地类型及其面积统计

3.2.2 增强山区控制点布设，提升影像质量

国家为雅安市采购的正射影像图共有清晰彩色航片、不清晰彩色航片、不清晰卫片、黑白航片4种格式，且均是1∶10 000小比例尺的西安80坐标系影像资料。由于雅安市地属山区，布设控制点偏少，导致纠正后的影像坐标与实际西安80坐标存在偏差。在第二次农村土地调查后，国家加强了影像质量，每年下发的影像又与第二次农村土地调查成果产生偏差。例如，石棉县栗子坪电站影像与数据库存在偏移，再加之雅安常年多雨、云雾缭绕，造成卫星提取的影像质量普遍不高。因此，建议在第三次农村土地调查影像制作时，增强山区控制点布设，提升影像质量，且最好选择在晴好天气时段获取影像信息。

3.2.3 开展更大比例尺的土地调查

根据《第二次全国土地调查技术规程》(TD/T1014-2007)要求，雅安市第二次农村土地调查中使用的是1∶10 000比例尺图斑最小上图面积：城镇村及工矿用地、耕地、坑塘、园地上图为4.0 mm；林地、草地等上图为15.0 mm[6]，导致许多零星地物无法统计和上图，得到的分类统计数据不够准确。因此，建议在第三次农村土地调查中使用更大比例尺进行调查，如使用1∶5 000或1∶2 000的比例尺，以补充完善前一次调查成果中遗漏的零星地物。

3.2.4 统一调查坐标系

随着社会的进步，国民经济建设、国防建设和社会发展、科学研究等对国家大地坐标系提出了新的要求，迫切需要采用原点位于地球质量中心的坐标系统(以下简称地心坐标系)作为国家大地坐标系。采用地心坐标系，不仅有利于采用现代空间技术对坐标系进行维护和快速更新，还有利于提高测图工作效率。自2008年7月1日起，我国全面启用2 000国家大地坐标系，再加之不动产统一登记已采用此坐标系，故按照改革趋势，第三次农村土地调查也将会采用地心坐标系。但目前雅安市国土系统内部使用的坐标系种类较多，第二次农村土地调查采用的是西安80坐标系及北京54坐标系，甚至采用地方坐标系，由于坐标系的不统一，极易造成数据交叉和重叠，有效数据无法无缝衔接。因此，为更有效、更充分地利用已有成果， 促进做好国土管理工作，建议在第三次农村土地调查工作开展之前，将已有的成果数据坐标系进行转换，达到数据的同步和统一。

3.2.5 加强人才队伍建设

由于距第二次农村土地调查完成至今已有近十年，再加上人才流失、培训工作不到位，导致雅安市国土系统内部具有土地调查工作基础知识的专业技术人员严重缺失，阻碍了新一轮土地调查工作的开展。为解决此问题，建议增设机构编制以组建土地调查人才队伍，从而增加雅安市国土系统的技术人才储备。同时，在第二次农村土地调查时，受经济、时间及调查底图不清晰的限制，及外业调查和内业处理工作时间紧、任务重，而培训工作又未能及时跟进等的影响，导致土地调查人员对调查技术、调查规范、内业处理等工作的熟悉程度参差不齐，造成调查的成果数据质量不一、许多调查现状与实际地类不符等问题，再加之复核工作不到位，严重影响了调查成果。因此，建议在第三次农村土地调查工作正式开始前，开展调查人员的业务能力培训。此外，还要强化数据质量监管和建立数据复核机制等。

[1]第二次全国土地调查领导小组办公室.江西省第二次全国土地调查技术细则[M].南昌:江西科学技术出版社,2008:39-53.

[2]危疆泽.雅安市农村劳动力转移研究[D].雅安:四川农业大学,2014.

[3]中华人民共和国国土资源部.土地调查条例实施办法(国土资源部令第45号)[Z].2009-6-17.

[4]邹艳红,刘玲玲,姚封.农村土地调查数据库的建立和土地利用分析——以怀仁县第二次农村土地调查为例[J].城市勘测,2010(2):13-18.

[5]马克伟,樊志全,向洪宜,等.GT/B 21010 2007,土地利用现状分类[S].北京:中国标准出版社,2007.

[6]穆健.第三次全国土地调查及其年度变更调查工作建议[J].价值工程,2016(26):104-106.

2017-06-12

*为通讯作者