上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求研究总报告（精简版）

“十三五”及更长时期，是上海全面深化改革、城市创新发展的关键时期。“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是统领经济社会发展的指导思想，也是做好上海地方立法工作的重要遵循。本次课题研究，坚持以新发展理念为指引，以“十三五”及更长时期为研究时段，以本市“十三五”规划纲要和各专项规划为依据，以超大型城市治理现代化为目标，以前瞻性为标尺，以立法需求为落脚点，努力把握上海经济发展、社会进步、城市建设、文化繁荣、生态保护、民主法治建設的立法需求，着力描绘未来上海地方立法的基本构架，从而更好地推进法治上海建设。

一、创新是根本：努力激发经济、文化发展新活力

上海要建成“四个中心”，当好全国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，就必须加快发展方式转变，坚定不移走创新驱动发展之路。未来经济立法需求主要在四方面：

（一）深化中国上海自贸试验区改革。根据“对照国际最高标准、建设最好水平自由贸易区”的新要求、“三区一堡”的新定位，需要修改《中国（上海）自由贸易试验区条例》，加快探索社会、企业、政府等多元社会主体共同参与的政府治理模式。在自由贸易港区设立并运行一段时间后，抓紧推进自由贸易港区地方立法，在确保公共安全和环境安全的基础上，放宽入境货物管制，建立符合国际惯例的制度规则和操作模式，拓展国家开放型经济体系的新发展空间。需要通过立法总结金融城体制改革经验，支持浦东在公共治理领域继续先行先试，为上海乃至全国政府管理体制改革提供示范借鉴。

（二）建设具有全球影响力的科技创新中心。高质量的法治保障水平是全球主要创新城市的共同特征，法律制度是否健全将决定世界对上海的认可和接纳程度。制定一部保障科技创新中心建设的地方性法规，不仅宣示上海推进这一国家战略的坚定决心，又能规范改革创新举措的决策程序，为科创领域改革提供合法路径。构建本市科技进步法规总框架，需要增强《上海市科学技术进步条例》有效性、针对性，使其成为本市科技领域的基本法。为使上海有源源不断的人才资源和智力支持，需制定统领性的本市人才地方法规，固化本市人才体制机制改革成果，完善择优竞争的人才发展体制。

（三）建设国际经济、金融、贸易、航运中心。加强金融监管、维护金融安全和稳定是建设国际金融中心的题中之义。需要制定地方金融监管条例，建立行业协同的监管机制、监测预警体系，同时加强对融资租赁、典当等类金融行为的监管，保护金融消费者权益。港口是上海建设国际航运中心的核心载体。有必要结合国际航运中心建设、国际邮轮产业发展、绿色港口建设新形势对《上海港口条例》作出新的规定。积极利用外资是我国对外开放战略的重要内容。需要根据经济全球化呈现的新情况修订《上海市外商投资企业审批条例》，减少外资准入限制、便利人才出入境，进一步提升本市外商投资环境法治化、国际化、便利化水平。

（四）建设数字化、网络化、智能化的智慧城市。先进的基础设施是智慧城市建设的基石。需要根据《中华人民共和国网络安全法》，制定本市信息基础设施保护的地方法规，实现信息基础设施规划和城乡规划的全面融合。大数据是城市管理科学决策的依据，是智慧城市运行的核心支撑。为推进智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧政务应用，建议启动大数据地方立法进程。保护个人隐私、商业秘密是智慧城市发展的底线。当前个人信息及滥用已经成为严重的社会问题，亟待制定专门法规，加强公共信息系统内个人信息保护，让互联网真正造福人民。

上海是海派文化的发祥繁荣之地，是中西文化的兼容并蓄之城，内蕴深厚、特色鲜明。要建成国际文化大都市，上海未来文化立法应着重于以下三个方面：

一是，加强公共文化服务保障。本市郊区公共文化服务水平相对薄弱，市民参与公共文化建设的积极性未能得到调动。需要根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》，制定本市文化服务领域的基础性法规，明确公共文化服务保障标准，强化政府财政投入，鼓励社会力量参与，保障市民基本文化权益。

二是，促进文化产业发展。需要根据国家文化产业促进法立法进程，制定促进本市文化产业发展的基础性法规，鼓励社会资本进入、规范政府管理行为、促进文化与科技的融合，更好满足文化产业发展的需求。

三是，弘扬社会主义核心价值观。奉献助人，抑恶扬善，是中华民族的传统美德。需要根据《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》，制定面向本市所有市民的荣誉市民表彰制度；出台鼓励见义勇为的地方法规，加大奖励保护力度、建立更好保障体系，鼓励更多市民挺身而出、弘扬正气。

二、协调出效益：努力实现上海城市精细化管理

城市是社会进步和人类文明的产物。城市建设管理是一项复杂精密的系统工程。上海要走向美好未来，必须树立底线思维、实现精细管理、注重城市安全。地方立法是重要支持与保障。未来上海城市管理立法需求体现在四个方面：

（一）推进上海城市更新。城市更新是上海规划建设用地规模“负增长”情况下，改变“大拆大建”模式，走内涵式发展的新选择。需要总结《上海市城市更新实施办法》实施成果，开展相关地方立法，强化成片、成街坊历史风貌区保存，重视居民居住改善。建设“水量上要消峰、水质上要减污、雨水资源要利用”的海绵城市，需要修改《上海市排水管理条例》，设定新的规划建设标准，充分发挥建筑、道路和绿地等对雨水的吸纳和释放功能，提高城市基础设施抗灾能力。

（二）完善城市住房建设和管理制度。贯彻中央关于租售并举的新思路新政策，需要修改《上海市房屋租赁条例》，建立适合长期租赁居住的住房产品和制度安排，鼓励先租后买再改善的梯度住房消费模式。回应社会关切，需要加快本市保障性住房地方立法，完善三类住房保障供后管理制度，建立统一的住房保障“准入”与“退出”机制，明确对骗取保障和拒不退保人的法律责任。

（三）构建一体化综合交通体系。一方面构造畅达、安全的交通出行领域，修改《上海市出租汽车管理条例》，保护乘客权益，提升服务质量，规范出租汽车企业、网约车平台、驾驶员等各自行为，促进这一行业健康发展。另一方面构建文明、绿色的静态交通管理，制定停车管理地方法规，支持公共停车设施建设，完善停车收费机制，鼓励资源挖潜与共享，推广住宅小区错时利用周边停车资源，破解停车难题。endprint

（四）强化城市公共安全保障。加强快递邮寄安全管理，需要制定地方快递行业地方法规，推行“收寄验视、实名收寄、过机安检”等三项制度，促进快递市场健康有序发展，保障与城市公共安全。在公共交通领域，需要增加安全运营管理，设施检修维护，大客流情况处置等制度规范；在公用事业领域，需要加强对供水、排水、堤防、燃气、供电等各类生命线工程的法制保护力度；在公共建筑领域，需要制定房屋安全使用管理条例，明确房屋业主和使用人的主体责任，建立本市房屋周期性强制检测、强制维修、限制使用等法律制度，同时保障电梯运行安全。

三、绿色创未来：努力建设市民向往的生态之城

党的十八大第一次把生态文明建设提升到全局高度。坚持绿色发展，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，《上海城市总体规划2016-2040》提出了建设更具韧性、更可持续的生态之城的目标愿景。未来城市绿色发展应率先从下述三方面着手：

（一）支持资源节约集约利用。“十三五”规划提出：推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅提高资源利用综合效益。这一领域立法需求主要是健全再生资源回收利用体系和加强生活垃圾管理。需要建立企业和社区合作模式，建立运行有效的废弃物回收利用运作网络；加强对资源化利用技术的政策扶持，实行生活垃圾跨区域处置环境补偿制度，以法治力量引导推动垃圾分类减量。

（二）加强污染防治。国家和上海“十三五”规划提出深入实施污染防治行动计划，实行最严格的环境保护制度。农业面源污染防治、土壤污染防治、辐射污染防治是上海在该领域立法的重中之重：需要建立治理农业源污染的联动机制，从源头控制污染物的产生及进入环境；根据土壤污染防治法、放射性污染防治法等法律制定相关法规，明确监管主体及监管措施，保障食品安全、人体健康。

（三）加强生物生态保护。国家和本市“十三五”规划纲要对严守生态空间作出具体部署，生态系统保护将成为未来环保领域立法的重点。为贯彻长江大保护战略、支持崇明世界级生态岛建设，未来应着力于保护长江口珍稀水生生物的立法、保护湿地资源的立法，加强对中华鲟等珍稀水生生物的保护，建立湿地资源信息管理平台，设立不同类型层级的湿地保护区，建立湿地生态补偿机制。

四、开放为路径：努力建设法治完善的国际化都市

把握中国特色社会主义事业总体布局，要求正确处理发展中的重大关系，为发展更高层次的开放型经济搭好基石。民主法治关乎社会发展重大关系的方方面面，更是人民当家作主的体现。

（一）推动人大工作与时俱进。十八大以来，中央对推进人大建设和工作提出了一系列新要求新任务。以此为背景，需要加强重大事项决定权的立法、规范性文件备案审查的立法，更好的体现人民当家作主。加强人大代表履职监督的立法，确保代表更好地为民履职；加强人大对任命人员的监督立法，促进国家机关工作人员为民、务实、清廉。

（二）加强法治政府建设。法治政府的建设应从政府行为规范和政府财政规范两方面着手。从政府行为规范角度，需要推进政务诚信建设立法、政府信息公开共享立法、行政执法监督立法，确立创新体制下的容错机制，实现本市各级政府治理能力现代化、法治化；从政府财政规范角度，需要推进政府预算绩效管理立法、预算信息公开立法，加强财政监督立法，完善政府采购制度相关法规，建立现代财政制度，实现法治财政。

（三）推进司法行政领域改革。随着上海在全国率先启动司法改革试点，司法改革的法治保障需求也在逐步显现。需要根据国家法律，加快本市社区矫正工作地方立法进程，对社区矫正工作流程、矫正措施和方法等作出规定。落实中央《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，通过地方立法明确健全统一的司法鉴定管理体制，严格执业责任、强化监督管理。

四是，加强民族、宗教、外事工作。加强民族、宗教等领域的地方立法，对于巩固和发展最广泛的爱国统一战线，保持社会安定有序具有重要意义。需要修改《上海市少数民族权益保障条例》《上海市宗教事务条例》，开展境外非政府组织境内活动管理地方立法，坚持管理和服务并重，体现社会主义现代化国际大都市的应有形象和治理水平。

五、共享是目标：努力让全市人民共享上海发展成果

坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。民生保障和社会治理是人民共享发展成果的题中之义。养老、医疗、教育、就业是社会建设领域的重要环节。

（一）加快完善老年人、儿童、残疾人权益保障体系。按照“十三五”规划确定的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”的养老服务格局，通过立法固化专业养老服务业进社区的扶持政策，吸引社会力量参与养老机构运营管理，建立养老基本公共服务合格供应商制度；从立法层面加强对“困境儿童”的保护及救助，同时通过立法来预防青少年犯罪；完善无障碍环境建设相关政策标准，促进基本公共服务均等化，解决影响残疾人、老年人基本生活的家庭环境障碍。

（二）发展保障人民健康的卫生事业。上海市“十三五”规划对深化医药卫生体制改革作出部署。需要适时制定地方法规，保障城乡居民享有平等的基本医疗卫生公共服务；将《上海市医患纠纷预防与调解办法》上升为地方性法规，进一步完善医患双方沟通机制，维护医疗机构正常秩序，发展良性医患关系。

（三）推进率先实现教育现代化。未来立法应填补本市学前教育、中外合作办学、民办教育等领域的空白，加快普惠性学前教育、现代职业教育、民办教育、家庭教育立法，全面深化教育综合改革。同时，还需要加快保障中小学校办学自主权和防控校园暴力的立法，明确学校教育管理责任，健全学生教育惩戒机制，保障校园安全和学生身心健康。

（四）构建和谐劳动关系。“十三五”期间，上海在推进供给侧结构性改革过程中，可能会加剧就业结构性矛盾。需要制定劳动保障监察地方性法规，将劳动保障违法信息纳入社会诚信体系；修改《上海市劳动合同条例》，规范企业劳动用工行为；制定本市实施社会保险法办法，将更多社会保障领域事项纳入法律規范，保障劳动者权益。

（五）创新基层社会治理。中办、国办关于加强和完善城乡社区治理的意见要求健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平、着力补齐城乡社区治理短板。需要启动本市社区社会组织条例的立法进程，完善政府扶持措施，探索社区社会组织管理的有效机制；抓紧修改《上海市住宅物业管理规定》，厘清部门职责边界、支持业委会发挥作用。同时，加强人民调解机制的法治保障，推进“诉调对接” “访调对接”，引导市民在法治体系内解决纠纷。

做好“十三五”及更长时期地方立法工作，回应经济社会发展和民生改善的立法需求，要始终坚持党对立法工作的领导，坚持以人民为中心的思想，坚持维护国家法制统一。在立法理念上更加进取，更加注重引领改革，更加注重先行先试，更加注重对标国际。在立法机制上有所创新，健全专项立法的工作机制，健全综合起草的工作机制，健全区域协作的工作机制，健全争取国家授权的工作机制。

只有更加坚韧、更加睿智的立法者，通过运用更加科学、更加民主的立法程序，才能担当起引领和保障创新发展的重任。今后，上海还要更加重视法律的实施，让法真正成为一种现实的、有权威的力量，成为社会运行不可逾越的规则，成为引领时代发展和社会进步的标杆。

（课题组组长：殷一璀；副组长：吴汉民；成员：傅爱明、毛放、施凯）（执笔：李刚、熊炜、范舟轶）endprint