从公共政策视角看“按宗收费”是否可行

姜志勇

2017年上半年，随着我国房地产调控政策进一步收紧，市场中出现了一种声音，认为现行房地产经纪按比例收取佣金的做法需要调整，进而改用“按宗收费”的方式，即每一宗交易都收取数额相同的固定佣金，或按房价总额划分为若干档次，每个档次内的佣金数额相同。“按宗收费”引起了政府有关人士的关注，但落实到执行层面需要考虑政策的可行性。例如，在政策合规性上，“按宗收费”是否具有国家宏观政策及法律的依据？在政策的合理性上，“按宗收费”能否在执行层面提升监管效率和行业发展水平，从而是一种良策良政呢？如果在政策的合规性、合理性上都没有充分的实行理由，那么“按宗收费”只能是部分人士的一种主观想法或构思而已。

一、宏观政策背景：市场化改革与房地产经纪收费的放开

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到，“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。”“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。”为了落实十八届三中全会精神，2014年4月30日，国务院在《批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发〔2014〕18号）中，提出了当年价格改革任务是“进一步减少政府定价项目，凡是能通过市场竞争形成价格的，要坚决交给市场。”

按照党中央和国务院关于价格改革的要求，房地产经纪服务价格形成机制被列入2014年的改革计划，国家发改委在2014年先后出台两份文件，来推动这一领域改革的落地。

第一，2014年6月13日，国家发改委和住建部联合出台了《关于放开房地产咨询收费和下放房地产经纪收费管理的通知》（发改价格〔2014〕1289号），明确提出“决定放开目前实行政府指导价管理的房地产咨询服务收费标准，下放房地产经纪服务收费管理权限。”根据这一文件，房地产经纪服务收费管理权限下放到省级人民政府价格、住房城乡建设主管部门，但各地可根据当地市场发育实际情况，决定实行政府指导价管理或市场调节价。也就是说，在这一份文件中，房地产经纪服务可以实行政府指导价，也可执行市场调节价，具体采用哪一种由当地政府决定。事实上，这份文件出台后，包括广东、浙江、山东在内的很多省份，都实行了市场调节价的方式，这份文件实际上起到了推动各地放开房地产经纪服务收费的作用。

第二，2014年12月17日，国家发改委出台了《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号），这份文件在6月份文件的基础上，进一步推进了房地产经纪服务收费市场化改革的步伐，明确指出房地产经纪服务是“房地产经纪人接受委托，进行居间代理服务收取的佣金。”要求各地完全放开，取消政府指导价，实行市场调节价。并要求“各级价格主管部门要按照本通知要求，结合修订地方定价目录，清理废止本地区制定出台的相关服务价格文件，尽快放开相关服务价格，并做好政策宣传解释工作。”

根据国家发改委的要求，我国各地省级政府部门先后出台了相关文件，放开了对房地产经纪服务价格形成机制的管制，改由市场决定。例如，广东省发文明确，“放开房地产经纪服务价格，实行市场调节价。”上海市在新版《上海市定价目录》中，放开了“房地产经纪服务收费、房地产价格评估服务收费等房地产服务收费的上限”，之前上海市规定房地产经纪服务收费不能超过房屋成交总额的2%，这一次则没有上限，交由市场定价。

北京方面，雖然政策落实时间比较晚，但也实行了放开。于2016年1月1日开始实施的《北京市定价目录》中，已经没有了关于房地产经纪收费的相关内容，也就是说北京市不再对房地产经纪服务收费实行政府指导价，交由市场自行调节。

在实行房地产经纪服务收费市场调节的同时，北京市也废止了之前出台的相关管制文件。北京市发改委《关于废止有关收费文件的通知》（京发改〔2015〕2617号）指出，以下三份文件明确为废止文件：一是北京市物价局、北京市房屋土地管理局《关于房地产中介服务收费的通知》（京价（房）字〔1997〕第398号）；二是北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会《关于降低本市住宅买卖经纪服务收费标准的通知》（京发改〔2011〕1468号）；三是北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会《关于加强本市住宅买卖经纪服务收费管理的通知》（京发改〔2011〕1469号）。

值得一提的是，2016年7月29日，由国家发改委、住建部、人民银行、税务总局、银监会、工信部、工商总局等七部委联合发布的《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》中，再次明确了“房地产中介服务收费由当事人依据服务内容、服务成本、服务质量和市场供求状况协商确定。”七部委进一步重申了房地产经纪价格形成的市场机制，可以看出，通过市场定价的方式来解决房地产经纪收费问题，已经成为中央政府部门共识。

二、“按宗收费”缺乏宏观政策依据和法律支持

当前，我国房地产经纪公司的佣金是按成交额比例收取，若要改为“按宗收费”，存在两种方式，一种是经纪公司主动改变收费模式，一种是政府以行政手段强制推行。第一种模式还属于市场主体自主定价的范畴，但目前看不出经纪公司有主动改变的迹象，除非每宗交易收费高于现在的比例收费，而“按宗收费”恰恰是要降低佣金。第二种模式则需要宏观政策和法律支持，因为政府的行政行为也要合规合法，如果突破了现有宏观政策和法律规定的范畴，则会给政策制定者带来巨大的政治、责任及法律风险，而“按宗收费”恰恰缺乏宏观政策和法律支持。

在宏观政策上，国家对房地产经纪服务采用的是市场定价模式，佣金由市场自行决定，政府不能干预。而“按宗收费”则是要打破宏观政策的规定，从新实施政府指导价，这种政策及其行政行为是没有宏观政策依据的。就拿北京来说，北京市发改委在《关于印发<北京市定价目录>的通知》中指出，“定价目录是政府价格管理工作的责任清单。”“对取消政府定价管理的事项，必须坚决取消。”如果实行“按宗收费”，则属于重新实行政府定价，等于没有取消。另外，北京市在《关于推进价格机制改革的实施意见》中提出，北京市价格改革的目标是“到2020年，竞争性领域和环节价格全部放开，市场决定价格机制基本完善。”房地产经纪行业毫无疑问是竞争性领域，如果实行“按宗收费”，也与北京市的价格改革目标不一致。endprint

在法律上，《中华人民共和国价格法》第十九条规定，“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”而《中央定价目录》和《北京市定价目录》都没有关于房地产经纪收费的内容，如果地方行政部门对房地产经纪收费采用政府定价的方式，则超出了法定的行政权限，无疑是违法行为，不会获得法律支持。《中华人民共和国价格法》第四十五条规定，“地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

从以上分析来看，政府部门以行政手段推行“按宗收费”，将会承担巨大的风险，这种风险是需要具体责任人来承担的。而北京是首都，是首善之地，一举一动都对全国其他城市具有示范意义，如果北京实行“按宗收费”的政策，其影响和风险会成倍放大，决策者更要慎之又慎。

三、“按宗收费”执行层面存在巨大不确定性

“按宗收费”的提出，主要是针对当前房地产经纪行业存在的两种现象：一是购房者认为佣金压力大，希望调整按比例收取佣金的做法，从而降低佣金。按比例收费，佣金和房价挂钩，房价涨则佣金涨，当单套房屋价值数百万、上千万时，佣金数额相对较大，购房者压力也较大，他们自然希望调整按比例收取佣金的方式，从而降低佣金。二是购房者认为，房地产经纪公司提供的服务和获取的报酬不对等。佣金是服务的定价，当服务相同时，购房者支付的报酬也应该一样。例如，价值1000万元的房子和价值500万元的房子，购房流程一致，经纪公司的服务内容一致，佣金应该也一致。

“按宗收费”就是基于以上两种现象而产生的，按照消费者的想法，“按宗收费”不但能解决服务与定价不一致的问题，而且能从整体上降低佣金水平。因此，他们希望地方政府以行政的方式推行，强迫房地产经纪公司进行改变。

如前所述，地方政府部门没有推行“按宗收费”的宏观政策和法律依据。当然，也不是说绝对不能突破。事实上，突破党中央、国务院的宏观政策框架和已有的法律，去实行一项政策，这种先例也不是没有，但需要政策本身过硬，能切实改善相关监管、提高效率和行业发展水平。我国历史上的一些知名改革措施，如包产到户、个体经济，都属于此类，这些政策措施由于效果非常好，不但没有受到责任和法律追究，反而受到中央表扬，并据此推动已有国家宏观政策和法律的修改，进而成为全国改革的典型，其具体措施在整个国家推广，成为各地学习效仿的对象。而“按宗收费”是否属于此类政策？能否能对行业的监管、效率和发展水平起到明显的改进效果？通过分析发现，这其中存在巨大的不确定性，“按宗收费”要取得良好效果，需要四个前提支撑，否则不但不会是良策良政，反而会影响行业的健康发展。

第一个前提是经纪公司的服务质量不能降低。如果降低佣金的同时，服务质量也降低，那么降低佣金的意义则要打折扣。事实上，消费者正是建立在低佣金和高佣金交易中经纪公司服务质量一致的情况下，才提出“按宗收费”的，但这个目标可能实现吗？对经纪公司来说，佣金和利润挂钩，当利润达到一定程度时，才有足够的意愿和能力去进行系统的升级改造、才会在经纪人的培训上进行新的投入、才会去重视品牌建设，而当佣金降低时，经纪公司的利润也必然会降低，他们对于服务的投入也必然会减少。另外，“按宗收费”下，经纪公司、经纪人的收入和成交单量绝对挂钩，而与交易所涉金额的大小无关，他们就会去追求成交数量，从而忽视服务质量，这会回到“以成交为王”，而违背了行业重视服务、“以服务为王”的发展趋势。

第二个前提是房地产经纪行业会保持健康发展。如果因为一个政策的出台，让行业发展变得不健康，那么这个政策就没有多少价值。实行“按宗收费”，佣金下降带来利润降低，经纪公司为了保证收益，就可能会出台各种隐性收费、表外收费项目，甚至会重新出现“吃差价”现象，这不利于行业发展。另外，无论是品牌公司还是非品牌公司，无论是大公司还是小公司，收费一律按照政府的要求统一标准、统一价格，而价格差的消失，不利于行业竞争，也不利于消费者进行价格选择。特别是对小公司来说，他们的收费标准如果和大公司一样，可能会失去生存的空间。小公司就是因为收费低，才能生存、生长。这种情况下，如果监管不到位，小公司为了生存，就会进一步的向黑中介发展。

第三个前提是政策本身要有一定的公平性，要平衡市场各方的利益。如果在保护一方利益的时候，而让其他方的利益严重受损，不但有失公平，而且被保护的那一方也不能独善其身。在存量房交易中，主要存在三个主体：买方、卖方和中介。从上面的分析来看，实行“按宗收费”，降低佣金，其实只对买方有利，但这种有利也是片面的，因为随着佣金下降、服务质量下降、行业规范性下降，市场恶化的后果，也最终要由作为消费者的买方来承担，消费者可能表面上减少了佣金，但其他的交易成本，例如交易的风险性、隐形收费、时间成本等都会无形中增加，最终市场的各方，包括买方、卖方和中介，都是受害者。

第四个前提是能提升政府的监管效率，改善行业监管水平。如果一项政策不能改善监管，甚至会让监管成本变得更大、压力更大，那这项政策是很难得到监管部门支持的。从上面的分析能看出，实行“按宗收费”，行业发展将受到影响，而这会给政府的监管带来压力。如果行业中已经得到有效治理的吃差价、收费不透明、不注重服务质量等问题重新出现，对监管部门来说，将是一件非常不利的事情，除了意味着要花费更多人力物力去重新进行治理外，还会引起对已有监管模式的反思：为什么旧的问题会重新出现？是不是放松了对行业的监管？诸如此类问题都是监管部门不愿意看到的。

四、进一步规范房地产经纪收费的五点建议

第一，鼓励经纪公司规模化、品牌化发展，并通过提高规模、提升效率的方式来降低佣金。佣金是服务的定价，当提供服务的企业达到一定规模后，就可以通过规模化或技术升级改造效应，在不减少服务质量的情况下，来降低收费标准。政府可以采取减免税负、优惠贷款、财政补贴、行政支持等方式，来鼓励经纪公司规模化、品牌化发展。

第二，推行佣金由买卖双方各分担一半的做法。在北京等大部分城市，佣金实际由买方全额支付，上海市的傭金由买卖双方各支付一半。而包括美国在内的许多国家，佣金都是买卖双方平均分担的。北京等城市应该参考上海及国外的做法，大力推行佣金由买卖双方各分担一半的做法，并严控房价上涨，以防卖方将佣金转嫁到房价里面。如果这种办法能够实行，则能为买方减轻一半的佣金。

第三，进一步加强市场监管，打击各种不规范收费现象。在规范经纪公司明码标价、按服务内容收费的同时，要重点治理各种隐性收费问题，降低消费者的隐性成本，规定经纪公司除了已经公布的收费项目外，不允许再收取任何费用。另外，在价格由市场决定的时代，要防范经纪公司结成价格联盟，要加强反垄断调查，对于主动降低收费标准的公司要给予积极支持鼓励。

第四，鼓励经纪公司开展多种形式的折扣优惠活动，并加大折扣力度。应鼓励经纪公司开展多种形式的折扣优惠活动，这些活动既能活跃市场，又能切实的降低购房者的佣金负担。但是，经纪公司不可能亏本经营，不可能“大甩卖”，折扣虽然是降低佣金的直接办法，但只能部分减少购房者的佣金负担，而且折扣的大小还取决于购房者本人的议价能力。

第五，切实采取措施稳定和降低房价。当前的佣金负担过重，主要是因为房价的不断上涨和高位持续，如果房价下跌，佣金也会跟着下跌，而且跌幅会更大。因为在实际交易中，佣金只是名义上按比例收取，都会有一定的折扣优惠，而折扣的幅度和市场供求有关，当市场比较热，成交量高时，折扣的幅度就小，甚至没有折扣，当市场下行时，经纪公司为了促成交易，就会加大折扣的幅度。

陈品禄/责任编辑endprint