农业转移人口缴存使用住房公积金的建议

韩显聪++高远刚

国务院《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发〔2016〕72号，下称《方案》），是党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的重大决策部署，《方案》要求推进扩大住房公积金缴存面，将农业转移人口纳入覆盖范围，鼓励个体工商户和自由职业者缴存。笔者有幸参加了住建部住房公积金监管司组织的芜湖市农业转移人口缴存使用公积金情况调研，根据本次调研和其他省市试点情况，笔者对农业转移人口缴存使用公积金作如下分析：

一、农业转移人口缴存使用住房公积金需要解决的主要问题

现在全国有很多省市的农业转移人口已建立住房公积金制度，但其实施结果却不尽人意，让农业转移人口真正享有住房公积金有诸多问题亟待解决。要让住房公积金制度真正惠及农业转移人口，就必须制定配套措施消除实施的障碍，解决如下诸多问题：

1.首先要解决“有人缴、能够缴”的难题

一是大部分农业转移人口愿意建立住房公积金制度。住房公积金制度逐步将建立稳定劳动关系的农业转移人口各类就业群体纳入覆盖范围是一件好事。据2017年初民革江苏省委在将农民工納入住房公积金保障范围的建议集体提案中调查显示，92%的农民工都愿意单位为他们建缴住房公积金，农民工对住房公积金的欢迎程度甚至高于社保，原因是他们认为住房公积金全部属于自己，可以随走随提，知道这一政策的占调查总人数的64.45%。

二是绝大部分用工单位没有为农业转移人口建立住房公积金制度。农业转移人口主要集中在非公有企业中，非公有企业企业主的利益驱动使在农业转移人口中建立实施住房公积金制度阻力和难度很大。能否保证用工单位按时为农业转移人口足额缴存住房公积金，尚是未知数。而据2017年初民革江苏省委在将农民工纳入住房公积金保障范围的建议集体提案中显示的调查结果，该省有固定就业岗位的农民工中建缴了住房公积金的仅有56%，如果加上众多小微私营企业以及个体从业人员、灵活就业人员，农民工整体建缴比例更低，全省农民工住房公积金覆盖面不足10%。

三是农业转移人口法律意识淡薄，用人单位不为他们缴存住房公积金，他们大多不知道运用法律武器依法保护自身的合法权益。

2.要解决怎么缴的难题

把农业转移人口纳入到住房公积金的覆盖范围中，要考虑其流动性，建立全国统一的转移续接制度，以保证在不同统筹地区之间转移、接续、支取、使用方便。现行的住房公积金制度，是针对解决国有行政企事业单位从业人员住房问题所设计的，己经不能适应时代发展需要了，它将农业转移人口这个庞大群体阻隔在住房制度体制之外。当前，推进住房公积金制度覆盖农业转移人口，最大的瓶颈就是缴存扩面难。难在除用工单位直接抵触外，关键还有相当部分的农业转移人口也不愿意接受。其主要问题是住房公积金制度不能与时俱进，不能很好地解决广大农业转移人口就业流动性较大、劳动报酬偏低、住居条件困难、权益保障缺乏、家庭开支较多等困难，相反住房公积金缴存提取使用不方便、限制多，住房公积金制度和政策存在体制障碍。这就是住房公积金制度当前推进扩面难的主要原因，必须结合农业转移人口这些客观情况改革住房公积金缴存、提取、贷款政策，让更多农业转移人口主动缴存使用，既推进住房公积金制度扩面工作，又助力去库存促发展。

3.要解决怎么用的难题

大多数农业转移人口特别是年龄较大者进城务工的主要目的是为了挣钱来改善农村住房条件和结婚生子、子女教育等问题，并没有在城市长期居住的想法，况且农业转移人口也无条件和能力在房价居高的城市中买房，应建立解决好农业转移人口住房公积金怎么用难题的机制。

二、农业转移人口缴存使用住房公积金的建议

基于以上分析，笔者的基本意见是：农业转移人口缴存使用住房公积金的做法，要在全国普遍推行，需要同时做好以下工作。

1.各级政府强力推进

住房公积金要向农业转移人口等群体（现有体制外）推行，首先必须依靠各级政府的强力推进，没有地方政府的重视支持，农业转移人口缴存使用住房公积金工作将寸步难行。同时将该项工作纳入对各级政府目标责任制考核，明确责任部门，共同抓好这项工作。

2.改革现行管理体制

农业转移人口缴存使用住房公积金目前遇到的最大问题之一是资金倒挂，入不敷出，流动性风险很大。因此，建议实行省级统筹，建立省级资金统筹管理办法，以解决流动性紧张问题，支持更多农业转移人口购房，从而在更大程度上引领房地产去库存。针对现行房地产市场分化发展和分散的住房公积金管理体制，有的地方住房公积金贷款已出现资金流动性不足，而有的地方住房公积金又出现资金“沉睡”，建立全省乃至全国住房公积金资金统筹管理办法，在住房公积金管理中心之间进行无担保资金融通十分必要。以用促建促缴是增加资金有效供给的重要方式，是用足用活住房公积金的关键举措，是从制度上解决融资难、成本高、资金短缺的最佳途径，也是当前房地产业去库存的可行措施之一。

3.创新缴存使用政策

芜湖市虽对农业转移人口建立住房公积金制度进行了探索，但现行《住房公积金管理条例》缴存人员限于单位职工，个人缴存和使用公积金贷款的配套政策不完善，造成了操作和实施层面上的困难。建议重新修订《住房公积金管理条例》时，允许农业转移人口以个人名义缴存和使用住房公积金，同时建立农业转移人口缴存住房公积金政府财政补贴机制，鼓励农业转移人口缴存、使用住房公积金。让更多农业转移人口灵活缴存住房公积金，并使用住房公积金解决基本住房问题，从而助推城镇化和加速房地产去库存的进程。为提高农业转移人口缴存意愿、购房愿望和支付能力，把农业转移人口纳入城镇住房保障制度之内，既能推进制度扩面，又能防范贷款风险，从而支持实现“住有所居”的愿景。出台可操作性强的政策或者指导意见，制定出既方便农业转移人口使用住房公积金又能防范住房公积金风险的使用办法，让农业转移人口无论是在哪一个城市或是将再到另一个城市打工，住房公积金都能够很好地使用。endprint

4.切实做好风险防控

考虑到农业转移人口群体流动性相对较大、收入不稳定的因素，在出台政策时必须同时加强贷款风险防控，一是明确借款人以所购住房的价值全额用于贷款抵押。二是贷款后必须按月正常缴存。三是停缴时间超过半年，必须收回贷款。四是县、区政府协助做好逾期贷款的催收工作，负責督促借款人按期还款。五是建立贷款不良资产处置通道。借款人连续6个月未履行还款义务时，由购房所在地县、区政府提供公租房给借款人租用，借款人抵押的房屋由该市惠居住房金融公司按规定程序处置，偿还所欠贷款本息、公租房首期租赁及处置所需的相关费用，并在借款合同中事先约定。六是建立财政补贴机制。为保证住房公积金贷款发放，必要时需通过市场融资解决资金不足，产生的利差由财政补贴解决。

5.拓宽资金保障渠道

芜湖市农业转移人口住房公积金贷款及组合贷款主要由惠居公司发放，由于惠居公司不具有金融机构储蓄职能，难以满足组合贷款资金需求，建议：一是全国成立统一的政策性住房银行，全面打通农业转移人口住房贷款通道，为农民进城置业创造条件，推动新型城镇化建设进程。二是探索农业转移人口在银行储蓄存款向住房公积金转移。三是住房公积金资产证券化融资。四是探索与商业银行合作，调动商业银行的积极性，使商业银行积极参与农业转移人口住房公积金组合贷款的发放。

6.加大行政执法力度

努力推进住房公积金制度全覆盖，让未来越来越多的农业转移人口利用住房公积金政策实现“住有所居”的夙愿。各地各级政府及其职能部门应当以此为契机制定实施方案，把缴存住房公积金纳入各用人单位的义务，纳入劳动合同范本的内容，加大住房公积金行政执法的力度，依法推进住房公积金制度全覆盖城镇全体从业人员，让城镇农业转移人口缴存使用住房公积金这个庞大的住房消费主力军，能够切实享受住房公积金政策稳定下来安居乐业。

7.吸取社保前车之鉴

养老金的前车之鉴，是由于各地养老金制度不一，形成碎片化的管理状态，农业转移人口一旦选择去异地打工，往往无法办理转移手续，只好选择退保，且拿回自己缴纳的部分，损失太大。地方政府亦出于地方利益考虑，对养老金的领取设置了种种条件，以限制资金外流，养老金很难跟人走，导致农民工缴费率低、缴费意愿普遍不高，成为被忽略的群体。同理，农业转移人口的住房公积金也受到类似情况的影响，如果不吸取养老金的教训，就会异化成第二个养老金，农民工将再次沦为被制度掠夺的对象。因此，在实施住房公积金覆盖农业转移人口之前，理应先完成相关制度建设，建立全国统一的缴存转移使用办法，禁止地方政府人为制造障碍，侵犯农业转移人口的合法利益。因此，农业转移人口住房公积金亦要采取顶层设计，制定进度时间表，防范地方政府拖延和形成掣肘，确保农业转移人口能够依法依规领取使用住房公积金。至于在具体使用方面，亦要考虑到农业转移人口的实际情况，拓展住房公积金使用范围，鼓励农业转移人口优先以住房公积金支付房租，等条件成熟后再买房，或者回家乡盖房，以免住房公积金长期沉淀，无端浪费贬值。

8.有关部门协调配合

在政府主导下，住房公积金管理部门和劳动保障、工会、工商、税务等部门共同配合，构建一个解决农业转移人口住房公积金问题的社会支持体系，从而使农业转移人口住房公积金问题得到根本解决。劳动保障、工会等部门要充分发挥监督作用，把企业是否为农业转移人口缴存住房公积金列为日常执法检查的重要内容，工商、税务等部门要把是否为农业转移人口缴存住房公积金作为企业年检的内容之一。

9.不断改进提升服务

住房公积金管理部门要不断增强服务意识，提高服务质量，切实简化办事手续，缩短办事时间，真正让住房公积金缴纳便利，提取与使用也方便，为住房公积金制度惠及农业转移人口群体创造良好的环境氛围。

10.加强舆论宣传引导

广泛宣传缴纳住房公积金的好处。按照国家规定的住房公积金提取使用政策，对农业转移人口建房、购房、租房给予支持，改善农业转移人口居住条件。至于在具体使用方面，亦要考虑到农业转移人口的实际情况，拓展住房公积金使用范围，鼓励农业转移人口优先以住房公积金支付房租，等条件成熟后再买房，或者回家乡盖房。

李求军/责任编辑endprint