西班牙食品安全监管体系构建之法初探

边红彪

编者按：

食品安全是当前在全球范围内受到高度重视的公共安全问题，食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。为此，各国政府纷纷采用技术和法律手段提高食品安全的管理水平，对影响食品质量安全的因素进行有效监控。目前各发达国家和地区，如美国、加拿大、欧盟和日本等均已建立了较为完善的食品质量安全监管体系，从而保证了食品的质量安全，缓解了消费者对政府的信任危机。

鉴于此，积极探索先进国家的食品安全监管模式和监管经验，结合我国国情进行合理吸收和借鉴，不仅可以有效避免重蹈发达国家先前的覆辙，也有助于我国监管机制的完善，增强食品安全监管的效能，保障消费安全。

西班牙作为欧盟国家之一，在食品安全监管方面形成了一套完善的食品安全监管体系、法律法规体系、标准体系，可为我国食品安全监管提供参考。

食品安全监管机构各司其职

西班牙食品安全监管主要由2个部门共同负责，监管线路清晰。一是农业食品环境部，二是卫生社会对策部。

农业食品环境部主要负责植物源性食品和动物源性食品的卫生检疫和管理；饲料、活体动物、非食用动物源性食品等的进口管理。卫生社会对策部主要对肉类生产加工及进入流通领域的食品进行监管。食品安全监管由中央部门和地方部门实行分级管理，具体工作主要由地方自治体主管部门负责。

中央层级食品安全主管部门有两个：一是农林食品环境部内设农产品衛生总局，农产品市场总局，渔业、水产养殖总局，食品产业总局以及食品研究所。二是卫生社会对策部。西班牙卫生社会对策部内设有公共卫生及质量与创新总局，食品营养厅，食品预警和管理项目调整副总局，食品风险管理副总局。在地方政府主管分工方面，西班牙在地方形成了独自的文化圈。西班牙宪法明确规定可成立自治州。全国有50个县和17个自治州。地方政府设有农政局和卫生局，两者相互协调，农政局负责一次性生产管理，如农场的注册、饲养、个体识别、家畜搬运的管理等。卫生局负责制造、储存、流通过程的管理，如食品设施的注册，检查员的任命，以及可向畜牧场派遣兽医，并负责检查动物源性食品。

食品安全法律法规不断完善

西班牙食品安全法律法规体系清晰，基本分为3个层级。一是与国际条约相衔接，二是采用欧盟的法律或指令，三是构建本国的国内法，并做到三者的巧妙结合。

西班牙的食品安全法律体系由国际条约和国内基本法构成，国内基本法律的法律地位高，是整个法律体系的基础。对于法律无法覆盖的领域，西班牙采取制定规定或执行欧盟指令等办法加以完善。西班牙通过构建成这样的体系并作为监管食品安全的法律依据，为监管食品安全夯实了法律基础。

例如，该国加入世界贸易组织协定，签署《罗马条约》是积极参与世界贸易组织和注重签署国际条约的具体举措。更重要的是西班牙作为欧盟成员，制定了《食品安全法》《一般食品法》等，主要目的是做好国内法与欧盟法律的衔接，使西班牙的国内法能符合欧盟《食品基本法》的若干规定。

1984年，西班牙制定了《食品法》，旨在规范食品生产、储存、销售等环节的规定和强化从业者的责任。为了完善食品相关法律，西班牙1990制定了《食品安全法》，该法对调整食品质量和标准，禁止生产、销售不符合食品安全要求的食品等作出规范。1990年，修订了《食品安全法》，使之与欧盟的《食品基本法》相衔接，符合欧盟《食品基本法》的若干条文。2002年，西班牙制定了《一般食品法》。

早在1999年，西班牙制定了《食品标准法》。该法对建立食品标准局及其管理规定和职能做出具体规范，对涉及食品安全以及其他与食品相关的消费者利益的法律做出修订，允许制定关于食源性疾病检验通报的规定，允许制定关于动物饲料的规定。同年，西班牙制定了《食肉、食肉制品以及动物源性食品出口第三国的卫生管理规定》，旨在规范食肉、食肉制品以及动物源性食品出口第三国的卫生管理要求。

2004年，西班牙制定了《一般食品卫生规则》，规范了食品卫生规则以及该国有关动物源性食品的卫生要求。同年，制定了《动物源性食品的特别卫生规定》，旨在制定并进一步规范动物源性食品的卫生要求。

2006年，西班牙制定了《地方自治体、食品市场的卫生管理》，该法针对地方自治体及食品市场的制造和食品卫生监督作出规范。

2011年，西班牙制定了《食品制造业者的一般卫生检查规则》，旨在建立针对食品制造业者的一般卫生检查规则。

食品标准与欧盟一脉相承

欧盟的食品技术标准的绝大部分是以欧盟指令的形式发布的，且内容详细全面。西班牙作为欧盟成员，在制定本国的食品中污染物质标准时，基本参考了欧盟法规和指令的原文，也结合了本国的食品中污染物残留标准，并以一览表的形式公布于众。2013年10月，西班牙食品安全营养厅发布了食品中污染物质的数据，主要包含四个方面的污染物残留标准数据库。

（1）西班牙食品安全营养厅关于污染物质及涉及公众卫生及其他要素的标准数据库；（2）西班牙药品健康产品厅关于兽药的残留标准数据库；（3）欧盟关于食品接触材料标准的数据库；（4）欧盟委员会制定的农药残留标准数据库。

地方的食品质量监管存在缺失

西班牙食品安全营养厅曾公布过加工食品的农药最大残留限量，该限量标准以欧盟委员会指令 No 396/2005为依据，可在该规则的附件II、III里查询到具体内容。

在附件1中，对未被加工的原料也设定了最大限量。因此，对加工食品的最大限量，依据该规则的第20条第1项的规定，有必要使用针对原料的最大限量的加工系数（经过浓缩和稀释）。为实现上述目的，西班牙食品安全营养厅将与国际食品法典委员会、 欧盟委员会共同商议。

目前，西班牙部分地区已在数十年前制定实施自己的标准，但西班牙各自治体未形成统一的食品质量标准，造成部分地区监管缺失。为填补这一空白，西班牙农业食品环境部曾表示拟制定食品质量法，并在全国范围内实施。除填补法律空白外，西政府还将借此使食品从生产到销售的各个环节获得利益平衡。

对进口食品依法严格管理

欧盟对进口食品的监督管理相当严格，并制定了相关法律和市场准入标准，规定进入欧盟的食品必须符合欧盟食品市场准入标准。

如果欧盟以外国家生产的食品出口至西班牙，均须按照有关规定接受欧盟的检验检疫，产品必须符合欧盟规定的卫生标准。如果发现违规食品，西班牙食品监管部门将进行退货或者销毁处理；如发现问题食品可能对人体健康产生危害，须将有关信息报告给欧盟委员会，且通过新闻公报等形式向公众发出警告，尽早中止有害食品的流通。

基于欧盟《食品安全基本法》《食品卫生法》《动物源性食品具体卫生规定》《从第三国进口食品的兽医检查有关规定》等法律和指令的规定，欧盟成员之间的所有货物，包括动物产品和活体物等，可以在成员之间自由流通，这为欧盟成员之间的食品贸易提供了法律保障。endprint