推行政府权力清单制度的实践与思考——以马鞍山市为例

马鞍山市政府法治办课题组

（马鞍山市政府法制办公室，安徽 马鞍山 243000）

推行政府权力清单制度的实践与思考
——以马鞍山市为例

马鞍山市政府法治办课题组

（马鞍山市政府法制办公室，安徽 马鞍山 243000）

推行权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务。党的十八届三中全会指出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会的决定再次重申:推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。2013年中共中央、国务院在《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》中提出：梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，明确责任主体和权力运行流程。马鞍山市自2014年起推行权力清单制度以来，作了有益探索，取得了积极成效，对推进法治政府建设发挥了重要作用，但也存在一定问题，应当及时进行总结反思，探索完善这一制度的可行路径。

权力清单 寻租 机构改革 职能转变

一、实践：马鞍山市权力清单制度的建立和推行

马鞍山市2014年8月份在安徽省率先启动了权力清单制度建设工作，当年12月份按省政府要求及时启动责任清单制度建设，对包括市政府组成部门、直属机构、部门管理机构和直属事业单位、部门所属事业单位以及行使行政权力的其他有关单位在内的49家单位的十类行政权力进行梳理。市级政府权力清单和责任清单于2015年2月5日正式公布施行，清单内容包括权力类型、权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图以及廉政风险点。纳入清理范围的49家单位，权力事项基数4055项，经审核减少1913项，保留2142项。权力事项共对应编制了1.5万余条责任事项，明确了2.1万余条追责情形。排查廉政风险点6300余个，并按“高、中、低”逐个划等定级，制定防控措施8600余条。

市政府权力清单和责任清单发布一年后作了首次调整，2016年2月，市政府发文公布了动态调整结果。此次动态调整对20家单位提出的245项行政权力调整意见进行了审核，并形成最终意见，调整后市政府42家单位保留行政权力2303项，其中：取消10项、新增182项、调整53项。

为加强权力运行监管，确保政府权力清单责任清单落地生效，2016年6月，市政府对权力运行监管提出要求，要求各单位针对行政权力逐项制定监管细则，明确监管重点，完善监管机制，确保政府权力运行监管到位。

马鞍山市权力清单制度建设工作主要有以下特点：

一是工作基础扎实。自2006年起，市政府法制办开展了市政府部门行政执法依据及职责的全面梳理工作，共确认行政执法主体47个，行政执法职责3158项，开列了一张行政执法 “权责清单”，实际上已形成了行政权力清单的雏形，为权力清单的推进奠定了基础。

二是注重延伸发展。首先是向最基层延伸。2015年2月28日前面向社会公布施行县区权责清单。2015年6月25日，乡镇（街道）政府权力清单和责任清单全部面向社会公布运行。其次是向“放管服”改革的深层次领域延伸。2016年在全省试点探索建立全方位公共服务清单和全口径行政权力中介服务清单。2016年11月30日，与省级同步公布运行市级及试点县乡“新两单”，其中市级公共服务事项1023项，中介服务事项199项（含转换11项）、规范（下放）52项、取消3项。12月31日，所有县乡“新两单”全面公布运行。

三是严格规范程序。市级政府权责清单建设程序主要包括以下环节：部门自查自清、集中审核、合法性审查、专家论证、公开征求意见以及向市人大常委会报告、市政协通报，由市政府常务会议和市委常委会研究通过。在集中审核环节，通过模板先行、分工协作、分类审核，做到审核意见的体例、框架、表述“三统一”，审核汇总表、具体情况表、权力清单栏目、内容、流程图“五定型”。在合法性审查环节，由市政府法制办对照法律法规规章、“三定”规定等，逐一审核论证权力事项，梳理汇总重难点问题专门征询有关专家意见。

二、反思：权力清单制度的内在暇疵和症结分析

（一）内在暇疵

1、权力主体不完备。马鞍山市纳入权力清单的共49家单位，包括市政府组成部门、直属机构、部门管理机构和直属事业单位、部门所属事业单位以及行使行政权力的其他有关单位。这一范围未包含市级所有行政主体，如市人行、税务、烟草等垂直管理部门和市政府本身，显然无法匹配“市级政府权力清单和责任清单”的应有范围。对此，各地做法均不相同。就省级层面而言，安徽省权力清单和责任清单主体有55家单位，江苏省有52家，浙江省有42家。就市级层面而言，从首次公布的权力清单情况看，主体范围也各不相同（见表一）。

表一：

2、权力类型不清晰。2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中提出：“各省（自治区、直辖市）政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准”。实践中，各省都明确了行政权力的具体类型，与中办、国办的十类权力类型并不完全一致。如安徽省另设了行政规划、江苏省另设了行政征用、浙江省另设了非行政许可审批等（见表二）。各地均未制定具体的权力分类标准，给实际操作带来困难。另外，各地权力清单中“其他权力”这一兜底类型也造成了实践中的差异和困惑。

表二：

3、权力事项不完整。由于行政行为的广泛性和复杂性，法律法规的具体规定无法穷尽各级政府及其部门的职能，必然存在部分行政权力内容、范围不清晰的情况。清单本身具有确定性和精细化的特征，难以以具体条目的方式穷尽所有行政权力，不能完整展现市级政府及其部门的行政职能。另外，在构建权力清单过程中，存在因认识的差异致使部分委托行使的权力未列入清单的现象。

4、权力颗粒化标准不统一。首先，权力事项的颗粒化程度不统一。以行政处罚为例，有的单位将一部法律规范的事项合并表述，如“土地类行政处罚”；有的单位则按具体的法律条款来区分，如“对未按规定设置民用爆炸物品专用仓库技术防范设施的处罚”。其次，权力事项的名称不统一。有的只是简单地把所涉法条内容直接复制为职权名称；有的则对所涉法条高度概括。由于标准不统一和具体工作人员认识上的差异，致使各地权力事项在具体表述和数量上差异较大，如市教育局的权力事项，芜湖市列为20项，南通市列为31项，马鞍山市为10项。

5、权力事项调整机制不完善。对权力事项的调整主要包括项目的取消、下放、增设和项目中具体内容的修改，这一工作流程精细化程度仍待加强，如何通过严格、合理的程序规定保证政府部门和行政相对人等各方面利益得以表达，保证调整的科学性方面还略显不足。尤其是对下放管理层级的权力事项，虽然经过合法性审查，但专家论证、风险评估等环节的欠缺，会造成实际效果的差强人意。

6、权力清单制度体系不健全。当前权力清单制度主要集中在清单确立、调整方面，并没有形成健全的制度体系。根据党的十八届三中、四中全会精神和 《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，推行权力清单制度应当包括全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、依法律法规审核确认、优化权力运行流程、公布权力清单、建立健全权力清单动态管理机制、积极推进责任清单工作、强化权力监督和问责等八项主要任务，每一项任务都应当有完备的制度进行规范和支撑。

（二）症结剖析

1、行政职权理论尚不完善。权力清单制度是以行政行为类型化为基础，并以行政职权理论的完善为前提的。目前行政法领域除行政处罚、行政许可、行政强制有专门的法律进行规范，其它行政职权的概念、内涵、运行程序并没有统一的规定，如何划分并界定行政职权尚无定论，因此造成各地对行政权力的分类及划分标准不一。

2、清单认识存在误区。有观点片面理解“清单之外无权力”，把清单直接作为执法依据，认为不列入清单的权力不得行使，使清单优于职权法定。有的片面理解“简政放权”，认为市本级权力事项越少越好，以合并、下放甚至非法取消等方式强行减少市级权力事项。

3、省级统筹力度大。推行权力清单制度建设工作由省编办牵头，全省步调一致，对行政权力的类型、清单的内容格式、工作进度等都由省统一安排，虽然达到的全省一致，但也限制了地方的主观能动性。

三、探索：完善权力清单制度的思想引导和路径选择

推行政府权力清单制度是政府的一场 “自我革命”，地方政府在深入推进此项工作过程中，必须厘清思路，结合实际进行探索和完善，真正实现依法公开权力和规范权力运行，构建分工明确、责任清晰、运转高效的政府治理结构。

（一）思想引导

1、要认识到权力清单的实质是对行政职权的列举。中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中提出的工作目标是：“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。”由此可见，权力清单是对现行法律法规规章中关于行政职权的梳理、整合、归纳和集中，明确权力的行使方式和程序并公之于众，它是对行政权力的物理性聚合，而非化学性融合，其本身不能产生或消除行政权力。不能改变行政权限的范围、性质、行使方式。

2、要认识到权力清单的前提是职权法定。行政机关应当坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，其权力只能来源于法定。目前，我国行政权限的来源比较复杂，包括法律、法规、规章以及其他规范性文件，如“三定方案”。此外，还有上级行政机关的赋予，如上级委托下级行使的权力等。“行政权力进清单、清单之外无权力”是对权力清单准确性的要求，指的是权力清单应当穷尽所有行政权力，而不是未列入清单的权力不得行使。

3、要认识到权力清单是简政放权的基础。 转变政府职能、激发市场活力、便利群众办事必然要求简政放权，简政放权通常通过减少行政权力数量、简化行政权力程序来实现。简政放权必须要有一张完备的权力清单，首先通过清单通过对法定的行政权限的进行明确完全列举，摸清权力底数，然后才能对行政权力进行调整、优化。在完备的清单基础上进行简政放权，随后又对新形成的权力清单进行公布，二者相辅相成，良性互动，才能真正实现对行政权的控制与规范，促进行政机关依法行政。实践中，有的地方打着简政放权的口号，以 “行政权力数量最少”、“行政审批数量最少”为目标，通过合并、冻结、转变等方式单纯从数字上减少权力事项，实际上不符合简政放权的宗旨，也背离了清单建设的动机。

（二）路径选择

行政权力清单的生命力在于其准确、精细和全面，否则将流于形式、适得其反，一方面致使行政机关制单的动力不足，另一方面引发群众对政府公信力的质疑。因此，必须加强清单的标准化建设、制度化建设和体系化建设。

1、加强权力清单的标准化建设

加强顶层设计，统一权力清单的格式和内容，简化形式，对权力清单进行标准化编制。

一是统一权力类型。开展行政职权理论研究，做好统一标准的顶层设计，对行政权力作统一分类，根据不同类型权力的特点设定相应的依据标准、职权标准等各项具体标准。明确每一类别的内涵和外延，便于各行政机关操作。同时对权力事项名称的表述进行统一，对兜底的“其它权力”，要有明确的法律法规依据，以免各行政机关擅自或者变相设置行政权力。尽量使权力清单按照法律法规的规定涵盖全部权力，确保职责无缺位。

二是统一权力主体。明确哪些主体纳入清单管理。建议在目前基础上扩大清单覆盖范围，尽可能涵盖当地所有行使行政职权的主体。首先应当将各级政府纳入清单主体。各级政府都有自身的法定职权，数量可观，包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决、行政奖励等，如供地批准、迁移古树名木批准、吊销校车使用许可的处罚等权力事项的主体都是政府。其次是将本级政府工作部门、垂直管理单位都列入清单公示。

三是统一划分的尺度。对权力的颗粒化程度作统一要求，用一把尺子衡量权力事项。为便于群众理解和操作，建议尽量以具体行为为标准划分权力事项。如根据 《城市市容和环境卫生管理条例》规定，将“对违反市容卫生行为的行政处罚”事项，细化为以下事项：对随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物的行政处罚；对在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等的行政处罚；对在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容的物品的行政处罚；对不按规定的时间、地点、方式，倾倒垃圾、粪便的行政处罚等。

2、加强权力清单制度化建设

应明确清单的政府规范性文件性质，对清单的建立、调整、监管等建立规范化的制度要求。

一是明确建立清单的制度。组建包括政府部门、专家学者、立法部门等多方面人员参加的综合性清权主体。构建科学、合理、标准化的确权流程，在对行政主体行使的直接面对公民法人和其他组织的行政职权分门别类进行梳理汇总后，进行合法性审查，开展专家论证，广泛听取社会公众意见。在经政府集体讨论审定后，提请人民代表大会对权力清单进行确认。通过标准化的确权流程，保证清单建立的公开性、公正性和法治性。

二是明确调整清单的制度。市级政府在对权力清单中的权力事项进行调整时，明确调整的前提条件和程序。权力事项的取消和新增，以及对权力事项的具体内容，如名称、依据、主体、流程等进行修改的，必须有法律法规规章的明确依据。对于下放给下级政府和部门的权力事项，应当进行充分论证、风险评估。同时应建立每年定期对权力清单进行整体调整与清单个别事项调整相结合的动态管理工作机制，以适应行政执法的及时性要求。

三是明确监管清单的制度。一方面是通过权力清单监管行政权力的规范运行，确保行政机关依法行政，另一方面是监管清单制度本身的运行情况，确保统一规范实施清单的确认、调整、管理等工作。可以建立客观科学的评估机制，定期对权力清单运行效果进行跟踪评估，确保权力清单在实践中产生的实际成效及问题能够客观、真实地反映出来。

3、加强权力清单制度体系化建设

一是与行政主体制度相衔接。建立权力清单与执法主体清单、执法人员清单等制度相衔接的机制，将行政行为与行为主体相关联，使群众对行政权力的行使有更全面和直观的了解。

二是与法律法规立改废相衔接。 权力清单是职权法定的产物，权力清单的动态调整必须与各层级法律法规的立改废相衔接，确保清单的合法性、及时性、准确性。通过清单运行，对个别事项的合理性、必要性发现的问题，按程序提请修法，形成良性互动。

三是与规范性性文件清理相衔接。行政规范性文件是行政机关行使行政权力的具体体现，对相对人的权利义务产生重大影响，目前已形成了定期清理的工作机制，权力清单制度须与其相配套。清单的建立和调整影响规范性文件的内容的，及时提请修改或废止文件；规范性文件的内容对现有权力清单的具体内容作出改变的，如省级政府部门下文改变某权力事项的操作流程，或者下放权力事项的，就要及时调整修改权力清单。

四是与简政放权举措相衔接。优化办事流程和下放行政权力是对行政权力主体和程序的改变，都与既有权力清单直接相关。应当根据各级政府及其部门简政放权的具体举措及时调整清单。同时根据简政放权的要求，对照权力清单，实施科学的机构编制管理，具体确定各级各部门“三定”内容，进一步整合优化机构、优化配置职能、调控精简编制，从而建立科学有效的政府职能体系和组织体系。

〔1〕中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》；

〔2〕 《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》（皖政〔2014〕29 号 ）

〔3〕 《安徽省人民政府关于公布安徽省省级政府权力清单和责任清单目录的通知》（皖政〔2014〕76号）

〔4〕 《马鞍山市人民政府关于公布马鞍山市市级政府权力清单和责任清单目录的通知》（马政〔2015〕4号）

〔5〕 《马鞍山市人民政府关于公布市政府权力清单和责任清单动态调整结果的决定》（马政〔2016〕16号）

〔6〕江苏机构编制网 ，江苏省政府各部门行政权力事项清单http://www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action.

〔7〕浙江政务服务网 行政权力清单http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html.

〔8〕安徽省人民政府关于公布安徽省 省级政府权力清单和责任清单目录的通知-安徽省机构编制委员会办公室http://www.ahjgbzw.gov.cn/include/web_content.phpid=98236.

〔9〕中国南通政府网站 行政权力事项汇总专栏http://www.nantong.gov.cn/col/col53099/.

〔10〕芜湖市市级行政权力清单 http://www.smxs.gov.cn/zt/qlqd/index.html.

〔11〕胡税根 徐靖芮：《我国政府权力清单制度的建设与完善》，载《中共天津市委党校学报》2015年第1期.

〔12〕罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践》，载于《中国行政管理》第2015年第6期.

〔13〕郭庆松，陈奇星：《推行政府权力清单制度：上海的实践与思考》，载于《行政管理改革》.

〔14〕余凌云，《行政法讲义》， 清华大学出版社，2010年1月版.

马鞍山市政府法制办课题组，成员：张桂华，李霞（执笔），陈国利。

〔责任编辑：王星闽〕