以历史的视角看我国金融监管改革

中国工商银行城市金融研究所 杨 飞

以历史的视角看我国金融监管改革

中国工商银行城市金融研究所 杨 飞

现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆发后，主要国家均加大了金融监管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是大资管发展势头突出，对现行分业监管模式带来重大挑战，对金融监管体制改革的要求愈发迫切。在新一轮监管改革过程中，只有以历史的眼光、客观的视角加以研判，才有助于改革的顺利推进及取得更大的实效。

一、金融分业监管是特定时期的历史选择

20世纪80年代后期到90年代初，我国各类金融机构不断增加，金融市场快速发展。一批证券公司、信托投资公司、财务公司等非银行金融机构相继建立。此时，由人民银行对银行业、证券业、保险业进行统一金融监管的制度，越来越不适应金融机构和金融市场快速发展的需要，再加上市场中出现的一些违规操作和问题，对实施专项监管的要求越来越迫切。

1993年底，国务院作出《关于金融体制改革的决定》，对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。1995年，全国人大通过《中华人民共和国中国人民银行法》，我国中央银行体制走上了法制化、规范化的轨道。此后，全国人大常委会又相继通过了《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国证券法》。金融立法的完善不仅赋予了监管主体实施监管的合法性，使依法监管取代了行政管理，而且确立了我国金融业分业经营、分业监管的法律基础和基本格局。

1998年6月，国务院决定将旗下证券委员会并入中国证券监督管理委员会，同时将人民银行的证券监管职能全部移交至证监会。同年11月，国务院决定成立中国保险监督管理委员会，进一步将保险市场的监管职责从人民银行中分离出来。2003年，全国人大批准国务院机构改革方案，决定将人民银行从对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能中分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。银监会的成立改变了多年来中央银行宏观调控与银行监管合一的管理体制，也标志着我国金融分业经营、分业监管框架的最终形成。一行三会”金融监管格局一直延续至今。

历史地看，分业监管体制的确立是与我国金融市场、金融机构的发展阶段和发展脉络相一致的，是国家在特定时期推进金融改革、维护金融稳定的正确选择，符合当时金融业分业经营与发展的实际。分业监管体制下，各监管主体在特定的领域内进行专业化管理，对促进我国银行业、证券业和保险业在规范经营的基础上加快发展，对保持经济金融稳定健康发展都起到了重要的作用。

二、金融监管协调部际联席会议制度的建立与探索

本世纪初以来，随着我国金融改革的持续推进、金融市场的开放发展和金融机构的快速壮大，金融混业经营趋势日渐成型，“一行三会”分业监管体制的弊端也逐步显现。对此，监管机构开始探索建立跨部门的金融监管协调机制。

2003年9月，银监会、证监会、保监会召开第一次监管联席会议，讨论通过了《在金融监管方面分工合作的备忘录》。《备忘录》提出，三方监管机构将按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中复杂问题及时进行磋商，并建立每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。但此后三方监管联席会议仅召开了有限的次数便被搁置。

2013年8月，国务院批复《中国人民银行关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议成员单位包括人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。金融监管协调部际联席会议的主要职责和任务包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。同时国务院批复也明确提出，联席会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。

联席会议制度建立以来，推动出台或建立了一些政策制度安排，对协调货币政策与金融监管政策、维护金融稳定和防范金融风险起到了较为积极的作用。但本质上并未改变我国现行的金融监管体制和监管框架，因而在防范和化解交叉性、区域性、系统性金融风险上仍显得“力不从心”。2015—2016年我国股票市场、债券市场的剧烈波动和局部风险的暴露便是最好的例证。

三、大资管迅速发展对金融监管体制改革的要求愈发迫切

近年，我国金融体系多元化建设持续推进，特别是2012年后以牌照放开、渠道扩充、投资拓宽为主要内容的放松资管新政的出台，使资管业务之间的壁垒逐步被打破，融合多种金融功能的创新模式层出不穷。大资管特征不断强化，成为影响金融市场运行的重要力量。一方面，从参与者的角度看，银行、信托、证券、基金、保险、期货、私募等各类金融机构均加大了对资管市场开土辟疆的力度，形成新的竞合格局。大资管行业规模已由2012年末的27万亿元迅猛增至2016年末的110万亿元，超过了存量信贷规模，且仍在快速增长中。另一方面，从产品范围的角度看，我国资产管理业务也从单一的存款类产品，发展为包括私募股权、私募债权、公募基金、专项和特定资管计划、基础类与不动产投资计划、债权投资计划、信托计划、财富管理计划、理财产品与专业管理、资产证券化等在内的各类资管产品。

然而，大资管业务处于分业监管的交叉地带，我国对大资管业务的监管标准尚不统一，监管责任的落实也不尽明确，部际协调机制不能充分发挥作用，监管难以贯通全局。客观上导致监管空白、监管冲突和监管套利空间仍然存在，风险在一定范围内不断积聚。因此，改革现行分业监管体制和监管框架、统一监管规则、填补监管真空，变得更为迫在眉睫。新的历史条件下，金融监管改革除了以防范系统性风险、强化金融稳定为目的，还应当有以下新的着力点：

一是重塑金融监管和金融稳定体制框架。对大资管业务和各类跨市场、交叉性的金融创新，制定统一的监管标准和监管规则，构建统一的危机管理和风险处置框架，落实监管责任，防止监管真空和监管套利。美国于2010年颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，重塑和加强美联储的监管职责，强化金融稳定体制框架。如成立了金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别和防范系统性风险，强化监管协调，就金融机构间的业务连带关系及其对金融市场稳定可能产生的威胁提出意见；美联储负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准；将场外衍生品、对冲基金、私募基金纳入监管范围等。

二是强化中央银行的金融稳定和金融管理职能。实践经验表明，币值稳定并不代表金融稳定，中央银行仅关注货币政策是不够的，金融稳定也是中央银行的天然职责。中央银行需要通过宏观经济政策与审慎监管工具的协调配合，来有效维护金融稳定。如英国等部分将金融监管权从中央银行剥离的国家，在金融危机后又重新赋予并扩大了中央银行的金融监管职能。

三是建立统一的金融监管信息体系。识别系统性风险、有效应对金融危机依赖于真实、完整的数据和信息。在权力分散的监管体制下，各行业数据被分割，信息共享不充分，协调合作不畅，中央银行与监管部门的沟通与协调成本大量增加，中央银行难以及时、准确、全面地获取金融业信息，影响了对危机形势的准确判断和救助措施的及时出台。如国际金融危机时，英国财政部、英格兰银行、金融服务局的职责分工不清、信息共享不及时、协调合作效率不高，以致未能有效平息北岩银行挤兑事件。因此，在统一监管信息体系建设过程中，可以考虑金融监管权力的适度集中。

四是注重行为监管。审慎监管强调金融机构的稳健运行，行为监管旨在保护金融消费者权益。审慎监管关注风险监测和管理，行为监管重在规范经营行为。当前“双峰监管”模式在国际上得到了越来越多的认同。对大资管不同领域的产品和服务实施统一的行为规范，有利于提高监管效率，避免监管套利，有利于保护金融消费者权益。如英国设立了独立的金融行为局，从体制上实现了金融消费者保护与审慎监管职能的分离，在实践中取得了较好的监管成效。