朝令夕改的融资担保函

■杨孟著

朝令夕改的融资担保函

■杨孟著

在迫于被问责的重压之下，诱致地方政府铤而走险，上演一幕幕吊诡的“撤函事件”。

2017年8月23日，湖南省宁乡县人民政府一份《关于融资担保函作废的声明》引起轩然大波。

声明中说，依据各部委和省厅精神，为妥善处理融资担保问题，“2015年1月1日以来，我县人民政府及相关职能部门在国有公司融资过程中出具的所有担保函、承诺函全部作废。”

字眼中的粗暴简单，把“宁乡县政府”和“融资担保函”推到了风口浪尖。

在社会引起巨大反响之后，第二日，宁乡县政府决定立即收回该声明。朝令夕改的政府举措，让地方融资担保函获得更多关注。其中利益何在？违规举债问题到底该如何破解？

【分析】

“担保函”的前世今生

在明知地方政府禁止为金融机构提供担保函，其担保行为也不具任何法律效力的情况下，为何担保函会“正常”的出现在各地？

首先，不正确的“政绩观”是地方债无序膨胀的主要推手。在全国金融工作会议上，习近平总书记强调指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量”。

在不正确“政绩观”的引导下，地方领导升迁机会自然地与地方经济发展绩效紧密地联系在了一起。由此，地方政府空前高涨的投资激情与力不从心的“财政蛋糕”形成鲜明对照，为了弥补资金缺口，除了“土地财政”外，就只得由地方融资平台担纲主力了。

对于金融机构来说，只要地方融资平台有资金需求，从来都是来者不拒。众所周知，地方融资平台是由地方政府一手操办成立的，成立的初衷就是为地方政府提供融资服务。金融机构对融资平台情有独钟、不离不弃，看中的正是两者间的“暧昧”关系。当然，为“保险”起见，要求地方政府出具“担保函”等。

表面上看，担保函并不具任何法律效力，但实际上发挥着极其重要的信用纽带作用。地方政府向金融机构提供担保函，用新制度经济学的行话来说，就是以政府信用背书的一种“非正式制度”安排。“非正式制度”作为制度系统的重要组成部分，与正式制度相比，尽管不具法律强制力，但其规范作用和约束力丝毫不亚于正式制度安排。这也即地方政府担保函盛行的原因之所在。

因而，“担保函”的存在有其一定的“合理性”。事实上，在长期的合作博弈中，金融机构也完全认可了“担保函”这种信用背书方式。尤其是在地方政府普遍存在预算软约束的情况下，“担保函”愈发成为普遍存在的刚性兑付工具。正是因为“担保函”能够在现实中真正起到大大降低贷款违约风险的作用，金融机构才给予地方政府较低的“风险溢价”，其贷款利率自然就会较低，而这又反过来在客观上起到了降低地方政府举债融资成本的作用。可谓互利共赢、一举两得。

基于制度效应的视角，地方政府“担保函”作为“非正式制度”的“创新成果”，对于未来经济社会的健康可持续发展是极其有害的。原因很简单，因为它是建立在以不正确“政绩观”为牵引、透支政府信用为代价的基础之上的。若让此类“创新”任其发展，不得到有效遏制，久而久之就会真的培养出“灰犀牛”来。中央政府出台政策“组合拳”的真正用意也就在这里。

【深度】

走出“担保函”误区

事实上，早在三年前，中央政府就及时启动了进一步强化地方政府债务风险管理的相关修法和配套政策文件制定工作。这些政策“组合拳”的一个明确指向，就是通过规范完善地方政府举债方式、举债规模、举债行为、举债主体与地方政府之间的关系等，促进形成健全完善的地方政府投融资机制。

现实中，政策“组合拳”的实际执行效果并非尽如人意，原因就在于政策“组合拳”效应与地方政府“利益博弈”均衡从根本上来说是相悖的。因此，无论政策“组合拳”多么严厉、多么无懈可击，面对强大的地方政府，实际执行起来就成了“变形记”，政策效力大打折扣。

政策“组合拳”要求，各地须在7月31日前摸底排查并整改不规范的融资行为，对整改不到位的地方政府，要追究相关负责人的责任。正是在这种迫于被问责的重压之下，才诱致地方政府铤而走险。

湖南省宁乡县政府8月23日宣布担保函作废声明次日又收回该声明的“撤函事件”就是代表性案例之一。而这绝非孤例，类似事件还出现在贵州、河南等省份。明眼人都看得出，公开披露的只是冰山一角，实际情况要比估计的多得多，具有一定的普遍性。

“担保函”表达的是地方政府与金融机构间的意愿默示，书写的是两者间的心灵契约，对于政府来说，则是一次检视自身诚信度高低的信用践约。因此，“撤函事件”的发生，透射出的不仅仅是政府权力的傲慢，更为根本的是政府信用的透支，社会信用的销蚀，地区金融生态的破坏等。

市场经济是一种信用经济，政府是信用经济的引导者和保护者。政府信用是社会信用的主要量标。

敢于兑现承诺，敢于对决策失误负责是政府信用的基本要求。否则，不讲诚信、不守承诺，随意“撤函”，就会给市场参与者以政策不稳定、不连续、不持久的“信号误导”，使市场参与者失去遵守市场规则的信心，无法对经济活动行为做出理性预期。

公信力是政府存在的基石。党的十八大报告明确指出，要“提高政府公信力和执行力”。习近平总书记在兰考县委常委扩大会议上的讲话中，曾意味深长地引用著名的“塔西佗陷阱”来阐述政府公信力的重要性。他说，当政府公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给予负面评价。

【路径】

如何统筹解决违规举债问题

统筹解决违规举债问题，关键在于改变地方政府行为模式。除了矫正不正确“政绩观”，以及实行投资举债终身问责制外，还要在规范完善的地方政府投融资机制框架内，着力解决好地方政府债务增量替代、总量结构优化和融资行为规范问题，以从根本上彻底消除地方政府违规举债融资的动因。

在增量替代方面，让PPP充当地方政府债务增量替代的主力。也即在融资需求增量既定的前提下，通过大力发展PPP（股权融资），可以大大降低政府债务的风险。

在总量结构优化方面，让专项债券充当地方政府债务总量结构优化的主力。也即在融资需求总量既定的前提下，适度扩大专项债券融资比重，可以优化债务总量结构，降低债务风险。政策“组合拳”为地方政府发行土地储备专项债券和收费公路专项债券敞开“前门”的用意就在于此。

在融资行为规范方面，一是建立完善地方政府债务管理体系，强化社会公众在政府活动中的监督作用，完善地方债实时动态跟踪监管机制；二是建立完善地方税体系，适度扩大地方税政管理权，夯实稳定可靠的财源根基，适度减缓政府融资缺口压力；三是推行权责发生制政府综合财务报告制度，为破解代际转移、激励兼容、跨期分配等难题奠定制度基础；四是强化地方人大在地方政府投融资决策中的监督作用，尤其是对举债的合理性、可行性和可持续性“严防死守”，坚决堵住地方政府债务泛滥的决口。

（作者单位：广州大学大数据治理研究中心）