城市小广告治理的法律适用探讨

■ 顾 景 刁昵骅

城市小广告治理的法律适用探讨

■ 顾 景 刁昵骅

现在的“城市小广告”（俗称“城市牛皮癣”）可以说是无孔不入、无所不在，墙上、门上、路灯杆上、树上、人行道上到处都可以看到。有的地方配备了专门的小广告清理人员和队伍，但还是“野火烧不尽、春风吹又生”。小广告的内容有造假证、代开发票、联系代孕、招嫖等等。“相对集中行政处罚权”以后，“小广告”是城市治理的重要内容之一，大部分城市都治理得不理想，一个重要的原因是：没有相关部门的支持、没有找到相对的法律支撑点。

到处贴（写）“小广告”不但是一种危害市容市貌的行为，还是破坏城市文明程度建设环境的行为，因为“小广告”的内容大部分是为违法犯罪行为征集需求和开辟市场。但目前还没有哪一部法律法规对“小广告”的处理有准确的定性和规定。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十七条规定：一切单位和个人不得在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画。单位和个人在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其他有关部门批准。如果发现有“在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等的”，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款。如此规定，也只是从市容整洁的角度来要求和处理的，对“小广告”内容的违法性明显认识不足、重视不够。

贴（写）“小广告”操作简单、时间短。当事人往往不止一个，他们经常是分区分片作案。城市管理执法部门找到了贴（写）“小广告”的人，他们往往是受雇于他人的无业人员。发现了“小广告”处理起来也非常困难，清理、覆盖都很难恢复原来的面貌。有的地方采取雇用原来“作案”人员进行管理的办法，有的地方采取派人分区分片蹲守包干的方法，效果都不太明显。长期以来“小广告”是一个令城市管理者头痛的老大难问题。

其实，“城市小广告”有一个“命门”，那就是联系方式。一般的“小广告”都是为了招揽某种生意，它会明确地告诉你一个联系号码，如果把这个联系号码封杀，“小广告”失去了联系通道就是死路一条。问题是，城市管理部门有权力这么做吗？没有！电信部门会支持你这么干吗？不可能！因为电信法律法规里没有这样的规定。而且《中华人民共和国电信管理条例》第六十六条规定：“电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。”他没有违反电信部门的使用规定、没有欠费，他还在为电信部门创造效益。电信部门于法于理都不可能去封杀他自己的客户—“小广告”上明确的联系号码使用人。

如果新的城市管理法律框架内不能解决这样的问题，“小广告”还会在城市的大街小巷横行霸道。

首先必须明确，“小广告”不仅是形式上在给城市的脸面上抹黑，更重要的是很多“小广告”的内容和目的是与“依法治国”的要求相违背的，是在为违法行为服务，可以说就是违法行为的组成部分。《中华人民共和国电信管理条例》第六条规定：电信网络和信息的安全受法律保护。任何组织或者个人不得利用电信网络从事危害国家安全、社会公共利益或者他人合法权益的活动。同时第六十六条还规定：“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。”那么“小广告”是不是“从事危害国家安全、社会公共利益或者他人合法权益”活动，有没有“刑事犯罪”的嫌疑呢？

就以最常见的代人制作各类证件的“小广告”为例。驾驶证、结婚证、身份证、资格证书、各类证明，什么都可以伪造销售。《中华人民共和国刑法》第二百八十条【伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪；盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪；伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪；伪造、变造居民身份证罪】伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。

伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

伪造、变造居民身份证的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

以上条款例举的三种“伪造罪”的具体表现，正是我们在“小广告”上经常能看得到的。一般情况下，只要“小广告”的内容符合《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理条例》中确定的刑事犯罪内容，就可以认定存在“刑事犯罪”的嫌疑。当然，以“小广告”以文字的形式表示出了实施“犯罪行为”的意愿不等于实施了犯罪，但起码是一种“主观上的故意”的表现。虽然《中华人民共和国电信管理条例》还没有相对应的处罚规定，但对这些行为实行教育，阻止其犯罪行为的发生应该是每一个社会成员的职责和义务。

这样看起来，对“小广告”招揽交易的行为，一方面是“破坏市容市貌”的行为，具有破坏社会公共利益的性质，城市市容市貌管理部门可以管；另一方面根据内容的不同也部分具备了：伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪；嫖娼卖淫等刑事犯罪的性质和构成要件，为《刑法》所不容。当电信产品成为违法犯罪行为的作案工具时，电信部门就有配合调查、进行整治、拒绝提供服务的义务和权力。当然笔者仅仅举出了出售、伪造证件的一些例子，还有代开发票、传售赌博技巧、介绍嫖娼卖淫等等。“小广告”已经完全变成了为犯罪分子张目的平台和载体。

城市管理部门和电信部门属于两个不同的系统。在新的《城市管理执法办法》中，并没有集中主管电信行业的信息产业部门管理职能的条款内容。如何破题解决“小广告”形式管理和内容管理两张皮的问题，通过管理、引导，对城市“小广告”现象进行有效处理和消除，还有待法律的完善和支撑。在新的管理法规、机制没有形成以前，可以采用地方政府牵头，城市管理执法部门发现、甄别、取证、移交、备案，电信部门处理、落实的办法，互相配合把这项工作做好。城市管理行政主管部门和电信管理行政主管部门各自按照自己的部门法授权，做好自己的事，同时也配合对方处理好移交案件，共同为维护城市的文明环境做出贡献。

（作者单位：南通市通州区住建局城建监察大队）