生态脆弱区绿色矿业发展研究:以新疆克州为例

王春芳，高 兵，黄贤营，董建美，毛成栋

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

绿色矿业

生态脆弱区绿色矿业发展研究:以新疆克州为例

王春芳，高 兵，黄贤营，董建美，毛成栋

(中国国土资源经济研究院，北京101149)

生态脆弱区是目前生态问题突出、经济相对落后、人民生活贫困的问题重叠区域，是我国绿色矿业发展中亟待突破的区域。文章以新疆克州为例，运用SWOT模型分析其矿业发展的优势与劣势、机遇与挑战，并在此基础上提出克州发展绿色矿业的策略，进而针对我国生态脆弱区发展绿色矿业提出加大政策扶持力度、加强技术支撑能力、助力区域脱贫攻坚等几点建议。

生态脆弱区；绿色矿业；新疆克州；SWOT分析

0 引 言

绿色矿业发展是以生态文明建设和可持续发展观为基本理念，在矿业活动中实现矿产资源充分利用、生态环境有效保护、社区环境和谐共建的发展模式。从2007年中国国际矿业大会首次提出“发展绿色矿业”倡议,到2017年国土资源部等六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，要求到2020年形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式[1]，我国绿色矿山建设已历经了十年的探索，取得了丰富的理论和实践经验。但我国绿色矿山覆盖率依然不够乐观，尤其是在生态问题突出、经济相对落后、人民生活贫困的问题重叠区域，这些区域大多位于生态过渡区和植被交错区，处于农牧、农林、林牧等复合交错带，是目前我国环境监管的薄弱地区和生态保护的重要区域[2]，也是我国绿色矿业发展中亟待突破的区域。

本文以新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州(以下简称克州)为例，通过运用SWOT模型对克州矿业发展态势及绿色矿业发展战略进行分析和探索，提出对生态脆弱区绿色矿业发展的几点建议。

1 克州概况

克州位于我国最西部，北部为南天山，南部为西昆仑山，中部为塔里木盆地西北缘，州内90%以上为山区。克州是我国唯一的以柯尔克孜族为自治民族的自治州，州内有11个民族聚集，其中，维吾尔族占66%，柯尔克孜族占27%，汉族占7%。克州东西长约500 km、南北宽约140 km，下辖阿图什市、阿克陶县、乌恰县和阿合奇县。2015年，克州实现生产总值101.5亿元，占新疆生产总值的1.08%，在新疆所属地级市中排名倒数第一；人均生产总值17 311.96元，排名倒数第二。在国务院扶贫办发布的《2016年国家扶贫开发工作重点县名单》中，克州下辖的一市三县均在名单之列[3]。克州扶贫任务极其艰巨。克州2015年经济社会发展情况见表1。

克州矿产资源丰富，截至2015年底，全州共发现各类矿产69种，优势矿种如锰、铁、铅锌、铜等，资源集中度好且质量好、潜力较大。近几年来，克州矿业总产值占工业总产值的90%以上，已成为克州经济社会发展的支柱性产业。但克州平均海拔3 000 m左右，缺水少地，植被稀疏，生态环境本就脆弱，资源开发更是加剧了对环境的污染和破坏。如何正确处理矿产资源开发与生态环境保护日益凸显的矛盾是克州亟待解决的问题。

2 克州矿业发展态势SWOT分析

2.1 优势分析(Strengths)

2.1.1 资源优势

克州地跨西南天山、塔里木、西昆仑三大构造单元，成矿地质条件优越，是新疆矿产资源相对富集的地区之一。在现已发现的69种矿产资源中，已探明或初步探明储量并计入储量库的矿产有34种，现已开发利用并且产值较大的矿种有11种，其中，能源矿产1种，金属矿产4种，非金属矿产6种。主要优势矿种如锰、铁、铅锌、铜等，资源集中度好且质量好、潜力较大，已被列为重点开发利用矿种(表2)。

表1 克州2015年经济社会发展情况表

资料来源： 2016年克孜勒苏柯尔克孜自治州统计年鉴。

表2 克州主要优势矿种情况表

数据来源：克州推进工业经济三年递增行动计划(2016)。

2.1.2 区位优势

克州地处亚洲大陆腹地，集丝绸之路经济带核心区重要门户、中巴经济走廊重要节点和南疆向西开放重要通道于一体，在新疆对外开放格局中具有特殊的战略地位，便于利用中亚丰富的矿产资源，开拓广阔的工业产品需求市场，扩大对外开放与交流合作。克州境内现已拥有五个口岸，是我国打造向西开放，尤其是向中亚、南亚包括西欧开放的桥头堡和重要通道。

2.1.3 政策优势

近年来，中央针对新疆出台了一系列政策，从产业、财政、金融等多方面促进新疆经济发展和长治久安。新疆为克州脱贫攻坚富民固边提供有力支撑，鼓励发展优势资源产业，克州钢铁、有色、化学、建材等资源型产业实行差别化产业政策及特殊优惠政策，为资源产业发展提供有利的政策支持。

2.2 劣势分析(Weakness)

2.2.1 资源开发利用规模小

表3为2015年克州资源开发情况。截至2015年底，克州已开发利用矿山企业数259家。其中，中型矿山2个，小型矿山101个，小矿156个。中型矿山2个分别为铁矿1个和锌矿1个；小型矿山和小矿合计257家，占已开发利用矿山企业数的99%。在已开发利用矿山企业中，2015年进行生产的矿山企业仅有19家，占比仅为7%。

表3 2015年克州资源开发情况

数据来源：克州矿产资源开发统计数据库。

2.2.2 资源综合利用程度低

克州矿石类型较为复杂，存在着品位较低、共伴生矿种多、有毒有害元素难分离等不利因素，增加了矿石选冶和综合利用难度。目前，克州低品位、难选矿石及“三废”资源尚未得到充分保护或综合利用，资源开发利用方式较为粗放，矿石回采率与选矿回收率总体水平不高，主要矿种综合利用水平低于全国平均水平15%～20%。2015年克州主要矿种开采利用情况见表4。

表4 2015年克州主要矿种开采利用情况表

数据来源：克州矿产资源开发统计数据库。

2.2.3 硬件设施不完善且技术人才缺乏

克州地处边疆地区且为高原地貌，交通、电力等基础设施硬件总体水平不高，信息、物流等相关服务业发展缓慢，人力资源、特别是创新型科技人才严重不足，这些都是制约克州经济发展的难题。克州矿山企业技术力量薄弱，创新能力不足，亟需改变目前劳动力技能单一且整体素质不高的局面。

2.3 机遇分析(Opportunities)

2.3.1 国家扶持政策助推经济发展

新疆是我国西北的战略屏障，近年来，国家出台一系列优惠政策支持新疆的建设和发展。在土地使用方面，西部大开发招商引资项目利用国有未利用土地的，最高可减缴50%的土地出让金，其中在扶贫重点地区投资的可以十年免缴土地出让金。在税收方面，对新疆困难地区新办企业给予“两免三减半”所得税优惠政策，另外，出台新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录，主要包括对黑色金属矿山接替资源勘探及关键勘探技术开发、有色金属现有矿山接替资源勘探开发，紧缺资源的深部及难采矿床开发等高效、低耗、低污染、新型冶炼技术开发的优惠规定；鼓励推广共生、伴生矿产资源中有价元素的分离及综合利用技术等。

2.3.2 “一带一路”倡议提供重大机遇

新疆是我国“一带一路”的核心区，毗邻中亚各国，与中亚各国有着相似的生态环境和地质环境，是我国连接中亚各国的桥头堡，在地质矿产领域与中亚各国有着广泛合作。在克州绿色矿业发展中，要在“一带一路”倡议的引导下，坚持“引进来”和“走出去”，充分运用“两种资源，两个市场”和丝绸之路经济带这一通道，积极引入国外先进的矿产勘探与开采技术，实现互利共赢。

2.4 挑战分析(Threats)

2.4.1 全球矿业发展形势不容乐观

受全球宏观经济增长复苏疲软且不稳定的影响，矿业经济持续面临矿产品价格下跌、成本上升、利润下滑等诸多难题，目前部分矿种市场供大于求的矛盾依然突出，矿业经济发展形势严峻[6]。在这种全球矿业持续低迷的形势下，克州绿色矿业发展也面临着成本上升及利润下滑等多重挑战。

2.4.2 绿色发展与生态文明建设对矿业开发提出更高要求

党的十八大以来，绿色发展理念成为时代潮流，习近平总书记多次围绕绿色发展与生态文明这一主题强调“绿水青山就是金山银山”、“在保护生态环境的前提下搞好开发利用”、“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”等。国家也相继出台了一系列促进绿色矿业发展的政策，特别是近日六部委联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》中首次明确煤炭、石油天然气、有色、黄金、冶金、化工、非金属等不同行业的绿色矿山建设要求。克州在矿山开发利用过程中由于环保意识浅薄、技术手段落后等原因对环境造成了一定程度的污染和破坏，主要表现在三废污染、土地侵占、土壤污染、植被破坏、水土流失等。如何转变矿业经济增长方式，正确处理矿业开发和坏境保护的矛盾，是克州绿色矿业发展中亟待解决的问题。

3 克州绿色矿业发展战略探索

通过SWOT模型进行梳理和论述，可以发现克州绿色矿业发展任务艰巨，只有充分利用潜在优势、抓住发展机遇、规避自身劣势、缓解外部威胁，才能实现矿业的可持续发展(图1)。

内部因素分析(S,W)外部因素分析(O,T) 优势(Strengths)劣势(Weakness)资源优势区位优势政策优势资源开发利用规模小资源综合利用程度低硬件设施不完善且技术人才缺乏机遇(Opportunities)优势机遇战略(SO)劣势机遇战略(WO)国家扶持政策助推经济发展“一带一路”倡议提供发展机遇打造绿色矿业发展示范区,全域推进绿色矿山建设;统筹运用两种资源两个市场,提升资源保障和企业发展力建立绿色矿山建设标准体系,完善绿色矿业发展配套政策;坚持“引进来”与“走出去”战略,利用科技创新引领绿色矿业发展挑战(Threats)优势挑战战略(ST)劣势挑战战略(WT)全球矿业发展形势不容乐观绿色发展与生态文明建设对矿业开发提出更高要求牢固树立绿色发展理念,落实矿山企业社会责任;鼓励企业延伸产业链条,提升矿产品附加值优化产业发展结构,发展资源产业集群;优化产业空间布局,带动区域经济发展;加强科技人才引进,提升矿山企业竞争力

图1克州绿色矿业发展的SWOT分析

3.1 优势机遇战略(SO)

第一，打造绿色矿业发展示范区，全域推进绿色矿山建设。以绿色发展理念为指导，以矿山企业为主体，新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级逐步达到要求，并选择绿色矿山建设进展成效显著的地区作为试点示范，探索建设绿色矿业发展示范区。逐步健全矿产规划、勘查、开发利用与保护的制度体系，完善绿色矿业发展激励政策体系，积极营造良好的投资发展环境，全域推进绿色矿山建设，打造形成符合克州区域特色的绿色矿业发展样板区。

第二，统筹运用两种资源两个市场，提升资源保障和企业发展力。克州毗邻吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，这两个国家铁、铜、铅锌、金、油气等资源非常丰富，市场前景广阔。依托国家“一带一路”倡仪，利用境外矿产资源回运补贴等政策，克州应积极鼓励引导矿业企业开发中亚金属、能源矿产，建立一批境外资源供应基地，形成稳定多元的矿产品供销渠道。同时还要大力推进州内地质找矿工作，加强锰、铜、铅锌等重要矿种勘查；加大矿山深部找矿，提升资源保障能力。加强与巴州锰矿资源、喀什铁矿的开发合作，提升产业辐射范围；加强州内市县、工业园区之间的沟通合作，统筹布局资源产业发展，形成良性竞争合作关系，提升企业可持续发展能力。

3.2 劣势机遇战略(WO)

第一，建立绿色矿山建设标准体系，完善绿色矿业发展配套政策。建立符合克州地区实际情况的绿色矿山标准，明确矿山开发利用方式、资源节约集约利用、环境保护、矿地和谐和企业文化等绿色矿山建设考核指标要求。完善相关配套政策及激励约束监督机制，鼓励矿山企业开展绿色矿山建设，对在绿色矿山建设中表现突出的企业给予用地、资源配置、财税等方面的政策倾斜。

第二，坚持“引进来”与“走出去”倡仪，利用科技创新引领绿色矿业发展。运用“引进来”倡仪，当前世界勘探技术正在向综合化、高精度、宽领域迈进，克州在绿色矿业发展过程中，需加快引进国外绿色勘查和绿色开发的先进技术和成熟经验；运用“走出去”倡仪，将我国十多年来在绿色矿业发展方面积累的经验和做法向中亚国家推广，实现二者资源开发方面的深度融合。同时，克州应持续加大科技投入，鼓励、引导和扶持矿业企业与高等院校、科研院联合建立产学研平台，开展尾矿资源、低品位资源、共伴生难利用资源开发利用科技攻关。

3.3 优势挑战战略(ST)

第一，牢固树立绿色发展理念，落实矿山企业社会责任。加大生态文明建设和绿色发展理念宣传力度，将绿色理念植入到矿山企业文化中。落实矿山企业环保责任，严格遵循克州环境空间准入、项目准入、标准准入机制，扎实推进矿山地质环境保护和治理。鼓励矿山企业参与克州扶贫开发，为当地居民提供工作机会，增加贫困人口收入，帮助他们改善生计。

第二，鼓励企业延伸产业链条，提升矿产品附加值。鼓励州内有实力企业加快资源整合，加大生产规模，延伸后续冶炼、加工产业；加快引进推广成熟的采、选、冶炼、加工技术工艺，鼓励新建和改扩建钢铁生产项目向采选冶炼加工一体化方向发展；以市场需求为导向，重点开展优势矿种锰、铜、铅锌等产业链技术研发，促进精深加工、延伸产业链条，提升产品附加值。

3.4 劣势挑战战略(WT)

第一，优化产业发展结构，发展资源产业集群。坚持优势资源向重点企业、重大项目优先配置，鼓励发展技术含量高、附加值高的资源型产品，引导和鼓励重点企业扩大规模，提高产品产业发展水平；以重大项目建设为依托，培育一批成长性好、核心竞争力强、规模效益突出的龙头企业，带动形成相关产业集群。

第二，优化产业空间布局，带动区域经济发展。坚持以市场为导向，提升资源配置效率，促进资源向优势区域和重点产业聚集，形成特色突出、分工协调和布局优良的资源产业发展新格局；根据产业发展需要，统筹基础设施、资源开发区和重要工业园区的建设，充分带动区域经济社会发展。

第三，加强科技人才引进，提升矿山企业竞争力。人才是绿色矿业发展的核心竞争力，绿色矿业发展需要跨学科综合型、技能型及管理型人才的全面组合，需要创新型人才的培养和接续[7]。克州在绿色矿业发展过程中需要加大人才引进力度，着力培养高层次复合型科技人才；加大干部双向挂职、任职交流的工作力度，充分发挥博士服务团优势；统筹产业发展和人才培养计划，实行人才精准培训，支撑绿色矿业发展。

4 对生态脆弱区绿色矿业发展的建议

新疆克州在我国生态脆弱区中具有典型性和代表性，综上对其矿业发展态势SWOT分析以及绿色矿业发展战略探索，提出关于生态脆弱区绿色矿业发展的几点建议。

4.1 加大政策扶持力度

生态脆弱区大多位于生态过渡区和植被交错区，生态问题突出，环境监管薄弱。在国家大力倡导生态文明建设和绿色发展的大环境下，在力争到2020年形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式的总体目标下，发展绿色矿业是生态脆弱区可持续发展的必然选择，也是我国绿色矿业发展进程中亟需补齐的短板。政府应结合区域发展实际，制定和完善地方绿色矿山建设标准，出台用地、财税、金融等方面的配套政策，并对生态脆弱区内开展绿色矿山建设的矿山企业适当倾斜，保障绿色矿山建设用地，提供财税方面的政策优惠，加大金融政策扶持，为生态脆弱区绿色矿业发展提供有力保障。

4.2 加强技术支撑能力

生态脆弱区地理位置偏远、交通基础设施薄弱、人力资源不足，这些问题直接或间接地导致矿山企业技术装备相对落后、人员技术水平参差不齐、科技攻关能力薄弱，这些都限制或阻碍着绿色矿业的发展。生态脆弱区矿山企业应充分学习借鉴国内绿色矿山实践的经典经验做法，认真执行《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制、淘汰技术目录》，积极引进先进的技术装备和采选工艺，充分利用干部双向挂职、博士服务团入驻帮扶等形式，精准培养一批懂技术、懂管理的复合型人才，为生态脆弱区绿色矿业发展提供有力的技术支撑。

4.3 助力区域脱贫攻坚

脱贫攻坚是我国“十三五”期间的重要工作，全力推动精准扶贫、精准脱贫是每个社会主体应尽的责任和义务。生态脆弱区经济发展落后，人民生活贫困，在国家扶贫开发工作重点县名单中，一半以上的地区属于生态脆弱区。生态脆弱区脱贫任务异常艰巨，而在生态脆弱区内生产的矿山企业在享受国家扶持政策、关注自身可持续发展的同时，需要承担起更多的社会责任，为当地居民提供就业机会，开展慈善公益活动，助力其生活条件的改善以及生活水平的提高，彻底打破“生态脆弱-经济贫困-生态脆弱”的恶性循环，全力支撑国家脱贫攻坚战略以及当地政府扶贫脱贫工作。

综上所述，生态脆弱区绿色矿业发展是政治、经济、生态、科技、文化等多要素相互关联、相互作用、优化发展的过程，是一项极其复杂的系统工程。积极探索适合生态脆弱区的矿产资源有序开发、生态环境有效保护、人民生活有所改善的绿色矿业发展之路，是国家生态文明建设和绿色发展背景下的必然选择。

[1] 国土资源部,财政部,环境保护部,等.关于加快建设绿色矿山的实施意见(国土资规〔2017〕4号)[Z].2017.

[2] 环境保护部.全国生态脆弱区保护规划纲要(环发〔2008〕92号)[Z].2017.

[3] 国务院扶贫办.国家扶贫开发工作重点县名单[R].2016.

[4] 新疆维吾尔自治区统计局.新疆统计年鉴(2016)[M].北京:中国统计出版社,2016.

[5] 克孜勒苏柯尔克孜自治州统计局.克孜勒苏柯尔克孜自治州统计年鉴(2016)[R].2016.

[6] 刘敏.基于SWOT的中国绿色矿业发展策略研究[J].当代经济,2016(20):4-8.

[7] 徐红燕,陈建平,孔锐，等.青海省绿色矿业发展策略研究[J].国土资源科技管理,2015(6):32-39.

[8] 鞠建华,强海洋.中国矿业绿色发展的趋势和方向[J].中国矿业,2017,26(2):7-12.

[9] 杨俊鹏,戴华阳,张建伟.新常态下我国绿色矿山建设面临问题与解决途径[J].中国矿业,2017,26(1):67-71

[10] 栗欣.绿色矿山建设模式的实践与探索[J].中国国土资源济,2017(4):22-25.

[11] 张玉韩,侯华丽,聂宾汗.大力发展绿色矿业助推矿业可持续发展[J].中国国土资源经济,2016(11):27-29.

[12] 刘丽萍,侯华丽,刘建芬.对我国绿色矿山建设与发展的思考[J].中国国土资源经济,2015(7):18-21,25.

StudyonthegreenminingdevelopmentinecologicalfragileregiontakingXinjiangKezhouasanexample

WANG Chunfang,GAO Bing,HUANG Xianying,DONG Jianmei,MAO Chengdong

(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

Ecological fragile region is the overlapping area that the ecological problem serious,the economy relatively backward and the people living in poverty,where is need to break through to develop green mining.Taking Kezhou in Xinjiang as an example,this paper analyzes the strengths,weaknesses,opportunities and threats of mining development by SWOT model,on this basis puts forward the green mining development strategies in Kezhou,and then puts forward the green mining development suggestions in ecological fragile areas such as to intensify policy support,strengthen technical capacity,boost regional tackling poverty.

ecological fragile region;green mining;Kezhou in Xinjiang;SWOT model

F407.1

A

1004-4051(2017)10-0101-05

2017-05-14责任编辑宋菲

王春芳(1988-)，女，汉族，山西平定人，实习研究员，主要从事资源经济、政策研究，E-mail:291733164@qq.com。