基于规划管理的控制性详细规划编制研究

何星

基于规划管理的控制性详细规划编制研究

何星

控制性详细规划这种规划技术手段具有强化城市管理和控制城市土地利用的功能，在我国已经应用了三十多年，并经过不断地改革和完善广泛应用于城乡规划实践中，在我国城乡规划、建设和管理过程中起着重要作用。为保证控制性详细规划编制工作的顺利进行，本文从规划管理的角度出发，通过对现阶段我国控制性详细规划编制的现状及存在的问题进行分析探讨，进而提出一系列具有针对性的创新优化措施，以期加快我国的城乡规划管理工作。

一、现阶段控制性详细规划编制中存在的问题分析

控制性详细规划编制在我国的城乡规划、土地利用方面起着承上启下的作用，向上承接城市的整体规划，向下衔接修建性详细规划和土地利用的控制。但是在具体实施过程中却没有达到理想期望值，近年来城乡发展迅速，导致城市扩张问题层出不穷，下面将对现阶段控制性详细规划编制中存在的问题作出具体分析。

1.与相关总规和专规衔接脱节

其一，与相关总体规划的衔接脱节：控制性详细规划编制作为一种承上启下的规划技术手段，应该同时兼顾城市总体规划的宏观要求和具体地块位置以及大小划分的微观要求。但是在实际实践过程中，控制性详细规划往往只针对具体相关项目对具体地块的交通要求、地块大小、用地布局和用地性质进行规划，偏重于满足小区域的地块规划要求，但是一旦将规划方案放在城市总体规划的整体布局上，其规划原理往往不合理甚至会破坏城市整体宏观布局，偏于对具体地块的微观研究必然造成整体大格局规划的混乱、无序。

其二，与相关专业规划布局衔接脱节：很多控制性详细规划对地块的大小、性质等特点进行充分规划编制，但是对其他专项规划的考虑不够充分，例如很多控制性详细规划中缺乏对地块加油站点规划、电力、私家车停车点以及人防设施的规划考虑，阻碍了日后地块的其他专业规划。这种规划控制方式无疑与城乡发展定位缺少衔接性，缺少其本身应该具有的科学性、整体性和严谨性。

2.缺少对土地使用的灵活性和兼容性的考虑

在城市用地的详细规划编制过程中，往往偏重于对城市空间、用地性质、用地布局等城市物质环境设计，但是缺乏对用地实际经济效益的考虑。在后期城市修建性详细规划或建设项目设计方案编制中设计师会按照控制性详细规划中确定的用地空间、高度、土地容积率等硬性指标进行设计，这种过分强调城市用地空间、高度的设计方式缺少灵活性，在丰富城市形态的过程中忽略了城市用地本身存在的经济价值，造成城乡用地浪费，出现部分建设项目无地可用、沿街商业区的容积率低等经济问题，久而久之就会制约该城市的经济发展。这些问题可能在规划初期不明显，但是随着城市的发展会逐渐暴露出来，如果后期再对城市地块进行重新规划又会产生一系列繁琐的详细规划编制程序，并且对城市用地的重新规划、改造又会增加一系列巨大的测量、规划等经济成本。这种规划编制方式缺乏灵活性，无法将城市物质环境和用地潜在经济价值兼容起来，额外增加了城市用地规划的时间和成本。

3.控制性详规编制过程中的数据研究依据不足

控制性详细规划编制作为城市布局总体规划和城市用地建设的中间环节，必须做到有着严格的科学性和严谨性才能实现城市总体规划的宏观目标和建设项目的微观目标。而规划前期对大量的各项数据进行的研究是保证其科学严谨性的重要前提，这正是现阶段我国控制性详细规划编制工作面临的重要问题。控制性详细规划编制过程中人口、土地容积率、绿地率、土地归属权、各项经济指标等数据的采集方式各不相同会导致同一项数据通过不同的部门采集出的结果五花八门，对后期规划编制造成了极大的阻碍。前期数据采集不准确使规划编制缺少准确的数据支撑，导致很多规划项目搁浅无法落地实施。

二、规划管理角度下的控制性详规编制创新方案

1.建设全局性规划体制，加强与相关规划的衔接

其一，做好与上位规划的衔接工作

在控制性详细规划编制工作前做好与上位规划的沟通，并主动积极和当地的规划编制部门协调沟通，梳理好各项功能区、主要道路、主要河流等地块的位置并进行分单元规划，并且在全局的基础上将全局层层划分，从城市细化到街区进而细化到用地地块，从规划管理的角度将整个系统细化做到分级规划。控制严格落实各个城市功能区的开敞空间，避免微观地块编制与宏观用地布局相冲突的现象发生，保证规划工作的整体性和协调性发展。

其二，加强与专业规划的衔接

通过以上提出的分级的措施细化到地块，充分了解用地附近的加油站点、停车点、电力布局以及各种人防设施等的位置，使其在整体的角度上做到系统规划。

通过以上这种全局性分级划分的规划管理方式能够精确地块的具体情况，做好与上位规划和专业规划的衔接工作。

2.提高土地规划灵活性，增强经济效益

提高土地规划灵活性的一个重要内容之一就是正确判断用地地块性质，一般来说用地性质有四个适建级别：规划建议用地性质、替代用地性质、特批用地性质和禁止用地性质。一般情况下做好规划建议用地和替代用地的规划管理能够有效地增强城市的经济效益，下面将对规划管理两项用地的措施展开具体研究。

其一，做好规划建议用地的规划管理

开发商等土地使用者在拿到土地使用权后相关部门要做好审批工作，为充分开发建设用地的潜在价值、活跃用地周围的商业竞争，相关部门在严格审批流程的同时要加快审批进度，保证土地使用者能够尽快通过审批程序顺利进行到下一步的建设工作。

其二，做好替代用地的规划管理

在城市控制性详细规划编制过程中有些用地可以更改使用性质，在城市建设过程中有些设计师为了强化美观城市形象会造成一些土地空间的浪费，而往往在城市以后的发展过程中会逐渐意识到这部分地块的土地性质的使用价值不高或难以满足使用者的需求。当土地使用者对这部分地块提出更改土地性质申请时相关规划管理部门要立即做好审查工作，并深入研究是否符合替代用地的条件，如果符合实际情况就要及时批准使用者的申请。

3.完善数据采集系统，加强数据支撑

其一，完善自上而下的数据采集系统

一般的数据采集首先会对具体人口数量指标、土地容积率、具体地块归属情况等数据展开采集，往往忽略了对人口总量、经济总量和土地权属等整体数据的采集。其中通过对城市建筑总量的整体把握能够大致把握城市人口总量；通过对土地归属的整体把握能够及时了解开发商的土地使用意愿；做好经济总量的整体了解利于对城市未来发展方向做出规划。在数据采集过程中可以将城市土地分为地区和行政两个层面，地区层面由省、市、县层面逐步细化到地块、街道、社区层面；而行政层面自上而下可以分为国土统计部门、派出所和街道办事处、居委会，这种层层分明、自上而下的数据采集过程能够在整体把握的基础上细化其他具体数据采集，提高数据的有效性和准确性，从而有利于控制性详细规划编制的顺利进行。

其二，统一数据采集指标

一是统一容积率的确定：首先要对旧城区和新城区进行划分，对于旧城区要对其地块各项属性作出具体分析以确定其开发强度，在保护部分建筑的基础上合理确定容积率；二是确定绿地率，旧城区的绿地率和新城区的绿地率也要通过深入分析后合理确定，同时要考虑到人均绿地、建筑面积、服务半径等各项指标。

三、结语

控制性详细规划编制过程要紧随城市建设的发展，本文通过对控制性详细规划编制现状进行分析发现其有着与总规和专业规划脱节、灵活性和兼容性差以及数据依据不足等主要问题，并从规划管理的角度提出了建设全局性规划体制、灵活土地规划、建立自上而下的数据采集系统和统一数据采集标准的完善措施，以期通过本次研究对我国的控制性详细规划编制工作有所帮助。

（作者单位：甘肃省陇南市成县规划局）