辽西北草原实施禁牧效果的调查

文│张道宏（辽宁省草原监理站）

辽西北草原实施禁牧效果的调查

文│张道宏（辽宁省草原监理站）

草原是我国面积最大的绿色生态屏障，在生态文明建设中具有举足轻重的地位。辽宁省地处我国东北部农牧交错地区，科尔沁沙地南缘，是我国北方重要的草原区之一，是守护京津冀的东部生态屏障。据二十世纪八十年代调查，有可利用天然草原面积4858.8万亩，主要分布在辽西北地区的朝阳、阜新、锦州和葫芦岛4个市，其中，国家级半牧县6个、省级半牧县4个，草原面积占全省的80%以上。草原类型丰富，植被种类繁多，有很多珍稀和濒危物种，如麻黄草、 贝母等。

然而，由于长期以来，草原超载过牧问题严重，乱采、乱挖、乱垦等破坏草原现象屡禁不止，造成草原不断退化、沙化，草原生态系统脆弱，草原生态环境持续恶化，水土流失严重。科尔沁沙地不断南移，沙尘暴频发，不仅制约着辽西北地区草原畜牧业发展，而且对沈阳等中部城市群造成很大威胁，直接威胁国家生态安全，甚至影响整个国民经济的可持续发展。

为改变这种现状，国家和辽宁省政府出台了一系列有效禁牧措施。2008年，省委、省政府启动了辽西北草原沙化治理工程项目，在辽西北康平、彰武、阜蒙、义县、北票等10个国家级和省级半牧县利用工程围栏实施禁牧。2009年11月21日，省政府又出台了《辽宁省封山禁牧规定》，全面推进了全省禁牧工作。为实现“禁牧不禁养、减畜不减收”目的，2012年，辽宁省利用中央财政专项资金，在国家级6个半牧县实施了国家草原生态保护补助奖励政策。为客观评价辽宁省辽西北草原实施草原禁牧8年的成效，2016年，辽宁省草原监理站组织专家赴辽西北地区进行深入调查，通过现场座谈、实地调研和解剖分析，形成了调研报告。

一、草原禁牧成效显著

通过实地调查，国家和省政府实施一系列有效禁牧措施，取得了显著效果。草原生态环境得到显著改善，草地畜牧业生产方式得到转变，当地农民收入得到明显提高，在有效改善生态环境的同时，实现了“禁牧不禁养、减畜不减收”。

1.草原生态环境得到显著改善。辽宁省自2009开始实施辽西北草原沙化治理工程，即对围封禁牧的草原进行了对比监测，从植被高度、植被盖度及产草风干重等指标反映围封禁牧效果；2012年国家在辽宁省半牧区落实了草原生态补助奖励政策，省草原站随即开展了禁牧效果的监测。通过禁牧，草原生态得到恢复，地表植被覆盖度增加，裸地面积减少，直接减少了沙土扬尘和水土流失。植被高度和生物量明显增加，提高了草地涵养水源、净化空气的能力，促进了草原生物的多样性。

2016年秋季，辽西北10县（市）监测结果表明，禁牧区植被平均盖度达到67%，比对照区盖度40%增加了27个百分点，提高67.5%；平均植被高度达到47.4厘米，比对照区高度28.9厘米增加18.5厘米，提高64%；平均植被生物量为2141.2千克/公顷，比对照区生物量1233.4千克/公顷增加了907.8千克/公顷，提高了73.6%。植物种类特别是优良牧草明显增加，植物多样性显著提高。

据省风沙地改良利用研究所监测，禁牧实施前后，项目区覆沙厚度由7.0厘米减少到5.0厘米，风蚀深度由5.5厘米减少到0.4厘米，风蚀点数由20个减少到6个，草地20厘米以上表土含水量由15%提高到40%，流动沙丘数量由27个减少到6个，沙丘滚动距离由每年1.21米下降到0.31米，风道由12条减少到3条，扬沙天数由每年40天减少到18天。据省水土保持研究所监测，项目区土壤容重由1.51克/立方厘米下降到1.42克/立方厘米以下，土壤有机质含量由1.58%提高到1.64%，平均径流模数为7.76万立方米/年·平方千米，草地侵蚀模数为1019吨/年·平方千米，保土效率达到53.85%，水土流失明显降低。

通过实施草原禁牧，草原沙化、退化得到有效遏制，生态环境得到明显改善。在辽宁省生态条件最脆弱的辽西北地区筑起一道道绿色生态屏障，有效阻止科尔沁沙地南侵，为全省经济社会快速发展奠定了环境保障。草原禁牧工作的开展有效推动了草原生态保护与建设进程，有力地促进了生态保护与生产生活和谐可持续发展。

2.草地畜牧业生产方式得到根本转变。辽西北地区是辽宁省重要的畜牧业生产基地，特别是肉牛和肉羊饲养量占全省的70%以上。长期以来，辽西北地区草原畜牧业主要以放牧为主，草原载畜量低，家畜生长发育缓慢，出栏率低，草食家畜流转周期长，制约了当地畜牧业发展。实施禁牧政策后，转变了农牧民放牧养畜的传统观念，促进了草原畜牧业生产经营方式由粗放型放牧向集约型舍饲转变，实行全舍饲饲养，减轻了草原的放牧压力，畜牧生产实现良性循环和可持续发展。通过禁牧，改变低效散养向小区规模化养殖转型升级，增加了就业机会，吸纳了农村剩余劳动力，促进了畜牧业产业结构的优化布局，对于推动畜牧业产业化、带动贫困地区致富、发展县域经济具有重要意义。

3.农牧民收入得到了可靠保障。在辽西北地区畜牧业收入占农户家庭收入60%以上，是农户主要经济来源，为实现“禁牧不禁养、减畜不减收”，积极出台相关扶持政策，鼓励农户科学利用草原资源，实行舍饲饲养。禁牧草原并非长期不能利用，当草地植被得到有效恢复时，可用作打草场，为家畜提供粗饲料。同时，鼓励农户利用丰富土地资源开展种草养畜，种植优质的豆科牧草紫花苜蓿和沙打旺等。2012年，辽宁省阜蒙、彰武、康平、北票、喀左、建平6个国家级半牧县，被列入草原生态保护补助奖励政策范围，对禁牧草原每亩补贴6元，人工种草每亩补贴10元，同时每个农户给予生产资料补贴500元。省财政利用生态绩效考核奖励资金每年拿出2000万元，作为6个半牧县畜牧业生产方式转变资金，用于大力发展种草养畜。据调查，实施禁牧措施以来，草原承包户利用优质草进行舍饲肉牛、肉羊等，草食家畜户均收入在3万元以上，与禁牧前相比还略有增加。

二、实施禁牧采取的主要措施

1.依法依规，加强组织领导。2008年根据省政府文件的精神，辽宁省依法开展草原权属确定和草原承包工作，全省共确权1520多万亩，占国土面积的6.9%；落实草原承包经营16万户，承包面积1357万亩，约占已确权草原面积的90%；划定基本草原面积1242.8万亩，占已确权草原面积的82%。而草原禁牧工作始于2009年，随着辽西北草原沙化治理工程的开展，辽宁西部的十二个项目县实施工程的草原全部禁牧。2010年省人民政府颁布《辽宁省封山禁牧规定》，从2010年1月15日起，全省实行禁牧。辽宁草原与林区相间分布，虽然禁牧令是以林业为主体，但也对全省草原实行禁牧。通过明确禁牧工作责任、加强组织领导，实行责任到人，贯彻禁牧责任到县、乡（镇）的责任机制，明确任务要求，实行责任考核制度。各级草原部门继续发挥监督管理职能，建立禁牧督查制度，定期检查各项措施落实情况，定期上报禁牧工作情况，保障禁牧政策落到实处。

2.大力实施草原生态建设工程。辽宁省委、省政府高度重视草原生态文明建设，自2009年开始实施辽西北草原沙化治理工程，历时7年，总计投资7亿多元，对辽宁西北部的690万亩退化、沙化草原实施围栏禁牧封育，并辅以补播改良、灭治鼠虫、科学管护等配套技术。通过治理，实现草原植被盖度由治理前的30%提高到65%以上，亩产干草由30千克以下提高到130千克以上，综合治理效果十分显著。

3.草原补奖政策助推禁牧落实。辽宁省2012年纳入国家草原生态补奖政策，阜蒙县、彰武县、建平县、喀左县、北票市和康平县等6个国家级半牧县的756万亩草原，全部落实禁牧补奖政策，发放禁牧补贴累计达1.73亿元、生产资料补贴累计达2亿元。2016年，补奖政策二期正式实施，落实禁牧补贴面积500多万亩，惠及牧户5万余户，有力推动了辽宁省草原禁牧工作的落实。严格执行的草原禁牧政策，使得草原植被得以休养生息，草原生态明显改善。

4.加强草原生态建设宣传。草原生态关系到民生、环境和可持续发展，加强草原建设和保护，是建设生态文明的重要任务之一。为提高全社会认知草原在生态文明建设中的重要地位，提高农牧民自觉禁牧意识，辽宁省每年积极开展“草原普法宣传月”活动，充分利用报刊、电视、广播、网络等主要媒体，树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，深入村屯开展草原普法宣传活动，逐步提高社会各界关注、关心草原的热情，增强农牧民知法守法意识，为草原生态文明建设营造良好的社会氛围，真正把禁牧工作转变成为广大群众的自觉行动。

5.强化草原执法监督。注重草原执法体系建设，依法管理草原。全省设有草原监理机构53个、草原监理人员622人。“十二五”期间，共立案查处各类草原违法案件69起，移送司法机关1起。通过开展草原执法工作，有力地打击了各种破坏草原的违法行为，为依法保护草原资源和草原生产生态安全发挥了重要作用。为充分、有效管理草原，全省共计聘用了1263名草原管护员，在落实禁牧规定、监督管理、灾害防控等工作中。发挥了重要作用。

6.推广种草养畜和舍饲技术，有效增加饲草饲料供给。省草原站在全省有代表性的地区通过实验示范，选择优质品种的饲用玉米、高粱等，大力引导种草养畜生产，探索和建立标准化、规范化草畜结合生产方式。鼓励养殖户发展优质牧草生产，推广应用优良牧草种植、加工及利用等技术，加快推进现代畜牧业示范区建设，增加饲草供给量，为草食家畜舍饲圈养提供条件，减少违法放牧情况发生。

三、存在问题

1.国土“二调”的地类划分导致执法依据不足。全国半牧区第二轮草原生态补奖采用“二调”数据，使辽宁省禁牧补助面积减少了200余万亩。更严重的是，司法部门在处理涉草案件时，将会以“二调”的版图来核定草原的性质。由于“二调”核定的草原大多为其他草地，即非牧业用地，因此，我们将无法用一贯被认为是草原执法最有力的法律武器—《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，来惩处破坏草原的违法行为，严重削弱了草原执法职能。另外，在“二调”认定的“非牧业用地”上实施草原禁牧补助政策，有悖于草原生态补奖政策的初衷，这一矛盾将会对今后全国半牧区实施草原生态补奖政策，产生非常不利的影响。

2.禁牧补贴及管护资金不足。辽宁省有10个半农半牧县，其中6个国家级半农半牧县已落实草原补奖政策，享受实施禁牧补贴，另有朝阳县、凌源市、义县和建昌县等4个相邻的省级半农半牧县基本情况相当，均为重点草原区，也是生态脆弱区，但未落实草原补奖政策，禁牧工作开展困难。禁牧工作是一项长期性工作，如果没有专项资金作保障，禁牧的效果将受到很大的影响。目前除实施草原沙化治理工程的地区有少量的管护经费外，很多草原区没有管护经费，未聘用草管员，禁牧工作难以落实和监管。

3.相关法律、法规建设不完善。辽宁省禁牧的法律依据主要是《辽宁省草原管理实施办法》，只是政府制定的规章和规范性文件，没有法律效力而且相关处罚内容不具体，在实际工作中可操作性差，对违反禁牧规定的行为，只能处以警告而没有具体的、行之有效的处罚，导致对偷牧行为规范不力。

四、对策建议

1.调整国土分类标准，完善法律建设。土地“二调”划分的“其他草地”，事实上都是用于畜牧业生产的天然草地，应加强与国土及有关部门协调，尽快纠正“其他草地”的错误分类方法。要尽快修改完善《草原法》，尽早出台《基本草原管理条例》，使草原法制建设与当前的生态文明建设相适应。

2.加大草原生态建设宣传力度。草原生态关系到民生、环境和可持续发展，在我国经济社会发展大局中具有重要战略地位。要提高全社会认知草原在生态文明建设中的重要地位，提高各级政府草原生态意识，积极推进禁牧工程。要深入村屯开展草原普法宣传活动，增强农牧民关心草原的热情，主动落实、监督草原禁牧。

3.做好技术服务，突出示范带动。针对当前广大养殖户对种草养畜、舍饲圈养认识不到位的实际情况，要积极开展技术扶持，从生产“绿色”安全畜禽产品高度，围绕牧草营养价值、舍饲新技术和草原生态建设的重要性等综合效益科学引导，进一步提高广大养殖户的认识水平，丰富草食畜牧业的方式方法，以种草养畜典型户示范，突出示范带头作用。各级政府要加强组织领导，进一步完善配套政策措施，在牧草生产及加工机械设备补贴等方面，优先扶持种草养畜场、小区、典型大户，推进种养结合，就地利用，逐步实现种草养畜专业化、规模化发展，推动全省草食畜牧业转变生产方式，兼顾生产和生态效益。

4.加强依法管理草原。近几年辽宁省违反禁牧规定案件明显多发，偷牧现象时有发生，要通过加大草原执法力度，增强草原执法威慑力。加强禁牧和围栏设施监管，及时纠正和查处违反禁牧和破坏围栏设施的行为，提高禁牧草原的管理水平。

5.增加禁牧补贴资金投入。习近平总书记曾多次强调“绿水青山就是金山银山”，要提高各级政府建设草原生态意识，增加禁牧草原的补贴资金投入，转变思维，树立“花钱买生态”的意识，切实保障依法禁牧的农牧民的合法权益。