铁路军事专用线大修绩效管理

乔 伟,王 洋,张云红,聂志强

(1.陆军军事交通学院 国防交通系，天津 300161； 2.75660部队，广西 桂林 541002；3.驻乌鲁木齐铁路局军代处，乌鲁木齐 830000)

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铁路军事专用线大修绩效管理

乔 伟1,王 洋2,张云红1,聂志强3

(1.陆军军事交通学院 国防交通系，天津 300161； 2.75660部队，广西 桂林 541002；3.驻乌鲁木齐铁路局军代处，乌鲁木齐 830000)

为规范铁路军事专用线大修绩效管理活动，促进大修项目建设质量和经费使用效益同步提升，阐述铁路军事专用线大修绩效管理基本内涵，剖析当前铁路军事专用线大修绩效评价试点现状及问题，从拓展绩效理念、明确组织管理、改善法制环境、建立反馈机制、强化信息支撑等方面提出加强绩效管理对策与建议。

铁路军事专用线；绩效管理；绩效评价

习主席在党的十八届三中全会明确提出，加强财政支出绩效管理是当前和今后一个时期我国建立现代财政制度的重要内容[1]。绩效管理，其本质是“花钱办正确有效的事”，用有限的经费，解决军专线大修最迫切、最实际的问题，提升其“保障力”。绩效管理涉及经费的申报、开支、决算与项目建设的论证、立项、设计、施工、交付等整个流程，最实际的问题是提升其“保障力”。然而，铁路军事专用线大修绩效管理不仅涉及大修项目经费申报、开支、决算的财务管理，还包含大修工程建设论证、立项、设计、施工的过程管理，需要财务、事业、审计等部门和单位相互沟通配合，组织实施复杂，沟通协调环节多。因此，探索构建铁路军事专用线大修经费绩效管理机制，具有十分重要的理论价值和现实意义。

1 铁路军事专用线大修绩效管理基本内涵

1.1绩效管理

“绩效(Performance)”一词源于企业管理，“Performance”原指“行为”或“履行”，中文引申为“绩效”。“绩”主要指工作取得的成绩、业绩，主要考察是否完成了预定任务，是对工作产出的量的考虑。“效”指效率、效果，侧重于反映所完成工作的投入产出效益及其影响，是“绩”的质的体现。

对于绩效的内涵，一直存有争议。主流观点是，预算绩效至少应当包含经济性、效率性、效果性3个方面，即“3E”，又被称为“新正统学说”。“经济性”指投入成本的降低程度，即花更少的钱完成既定工作。“效率性”通过投入、产出间的比例关系反映，是指产出一定的前提下投入最小化或投入一定的前提下产出最大化，即少花钱多办事。“效果性”(或“效益性”)指完成的工作或产出对实现最终目标的贡献程度，即花钱办正确有效的事。随着预算绩效管理实践的发展，有的学者在“3E”的基础上引入了“公平性”，强调社会公众应公平享受公共服务，即花钱办公众满意的事，便形成了“4E”原则。

1.2铁路军事专用线大修绩效管理

铁路军事专用线大修绩效管理，是指军队财务部门和铁路军事专用线业务管理部门在编制军专线大修经费预算时科学设置绩效目标，在军专线大修任务执行过程中有序监控经费使用绩效，在年终决算后对经费支出的经济性、效率性、效果性、公平性进行综合评价，并依据评价结果提出反馈意见、落实改进措施的全过程预算管理模式。绩效管理以提高经费支出绩效为目标，它既具备一般管理活动的普遍职能，又突出绩效导向。开展铁路军事专用线大修绩效管理，是深化军费管理制度改革的重要举措，是有效推动经费转化为铁路军事专用线保障力的重要手段，是贯彻厉行节约、反对浪费要求的有力抓手，最终通过树立“花钱必问效、低效必问责”的鲜明导向，切实提高经费保障效益。

组织实施绩效管理的基本设计和构想是，与预算编制、执行、监督和决算审核有机衔接，着眼构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的运行模式(如图1所示)，按照“确定绩效目标、明确绩效管理的目标指向，设置评价指标、细化绩效管理的具体尺度，监控绩效运行、确保绩效管理的正确方向，评价实际绩效、衡量绩效管理的最终成果，运用评价结果、优化财力资源配置和经费监管”的完整流程和闭合回路开展绩效管理；同时绩效管理实施中，各环节又相互制约、相互影响、相互反馈，可形成良性的绩效管理机制，不断提升铁路军事专用线大修建设管理效益。

图1 绩效管理运行模式

2 铁路军事专用线大修绩效管理试点中存在的问题

2014年原总后勤部财务部提出了开展事业经费绩效管理的目标任务，并在明确管理运行模式的基础上选取了改革试点。铁路军事专用线大修作为首批改革试点项目，经过近三年的运行管理，从绩效目标确定、绩效运行监控、绩效评价组织到评价结果应用等方面，进行了初步的尝试和探索，取得了一定的经验和成果，但在实践探索中还是暴露出了一些问题。

(1)绩效观念有待加强。2013年，原总后勤部财务部、军交运输部联合下发了《关于开展军专线大修改造项目经费绩效评价试点的通知》，特别是“辽阳会议”和原总后勤部《关于开展事业经费绩效管理的指导意见》颁发后，各大单位高度重视，普遍成立了绩效评价领导小组，加强对绩效评价工作的筹划部署、统筹协调和督促指导。然而，在具体试点过程中还存在不少单位和人员对为什么评、评什么、怎么评、谁来评等问题，理解认识还不够到位，少数人甚至认为与现行的业务管理重复。有的单位和部门本着多一事不如少一事、担心花钱办事会受到限制，不想评、不真评的问题还不同程度存在。究其原因，首先是过去“重投入、轻产出”粗放管理模式的惯性使然，其次是因为受部门本位主义影响下的“官僚预算最大化”倾向驱使，另外由于现行经费决算能够提供的财务、业务信息有限，事业经费管理的好坏缺乏全面的评价标准，客观上不利于激励约束机制的形成，所以必然催生“管好管坏一个样”的思维定势。

(2)运行机制仍需完善。当前，铁路军事专用线大修工作流程按《铁路军事专用线修建和维修管理办法》施行，具体由军专线建设单位按渠道逐级将年度大修需求上报至军委机关审核把关，通过审核后按渠道逐级下达建设任务书和经费，由建设单位负责具体实施，竣工后上报事业成果。引入绩效管理后，由于没有统一规范的执行机制，军委机关、军种、联勤保障基地(中心)、驻铁路军事代表机构、部队在组织绩效管理中承担何种角色，谁来牵头、对谁负责、何时评、评什么等问题处于空白。在具体操作过程中，试点单位大多就项目本身制订了绩效目标、考评标准，但没有考虑军专线大修建设实际，往往受施工季节、与相关单位协调配合、经费到位时间等情况影响，在组织评价时，很多项目尚未完工，甚至有的单位在军委机关考评时，建设经费刚刚到位，使得评价工作难以展开。

(3)指标体系急需细化。为推动军队绩效评价试点工作开展，原总部机关正式颁发了《关于开展事业经费绩效管理的指导意见》，从顶层上确立军队事业经费绩效管理的目标任务，为制定其他配套规章制度、推动工作落实提供了遵循。其中，铁路军事专用线大修改造项目经费绩效评价指标，包括财务管理、项目管理、项目绩效等3类14项，要求各单位结合自身实际做好细化量化。然而在具体标准制订时，部分单位的评价指标设置比较笼统，没有量化赋值，操作性不强；有的评价标准的分值划分比较简单，没有区分项目的重要性、复杂程度等，科学性不强。另外，铁路军事专用线大修改造涉及部队、驻铁路军事代表机构、铁路三方，在各单位制定的评价指标体系中，均没有对协同配合工作方面作出规定，特别是没有明确驻铁路军事代表机构的职能作用。绩效评价指标体系的构建，一方面由于绩效管理尚处于试点探索阶段，没有规范的组织与操作流程，在制订标准时，制订单位考虑往往难以面面俱到，谁制订往往标准偏重于谁；另一方面，现有标准大多由铁路军事专用线业务主管部门单独制订，在制订标准时难免会出现重业务管理、轻财务制度的现象，无法真正体现铁路军事专用线大修经费与工程建设质量效益的综合评定。

3 加强铁路军事专用线大修绩效管理的对策与建议

借鉴国家财政顶算绩效管理的经验做法，结合军队事业经费管理以及铁路军事专用线大修工程建设实际，加强铁路军事专用线大修绩效管理，应采取以下对策。

(1)拓展绩效理念，加强绩效管理宣传教育。对绩效管理部门而言(铁路军事专用线业务主管部门及经费管理部门)，必须从法规政策的角度强调绩效管理的重要性和必要性，使绩效管理的主体和客体单位更好的配合，真正意义上实现绩效评价。对于铁路军事专用线管理单位而言，要向他们分门别类、有侧重点宣传有关绩效评价目的、内容，使其更加积极主动地参与铁路军事专用线大修绩效管理工作，从被动到主动实现绩效评价工作的稳步展开[2]。另外，宣传工作的宣传方式更要与时俱进，除了传统的会议传达、专题教育、专家授课、文本印制等基本方式外，还要充分利用媒体网络等方式实现绩效理念的最大限度拓展，促使相关人员自觉建立起绩效管理的思想。

(2)突出核心环节，明确组织管理。明确的责任制度是实现铁路军事专用线大修项目绩效管理稳步实施的先决条件，也是绩效组织实施的有力保障。通过建立健全绩效管理制度，规范绩效评价的目的、对象、方法、组成形式、运行程序以及评价结果运用等具体内容，确保绩效考核工作的顺利实施。除此之外，为确保绩效评价顺利开展以及评价结果科学合理，还应成立专业的评估职权部门，其中军委机关应至少包括后勤保障部运输投送局和军队财务局相关业务分管领导，大单位铁路军事专用线管理部门(军种、联勤保障基地运输投送部门)及相应财务部门下设二级机构，同时成立由军队科研院所绩效管理专业人员和具有多年管理任职经验的铁路军事专用线业务管理人员及经费管理人员组成绩效管理工作委员会，负责协同各级机关共同组织开展绩效评价工作。

(3)着眼管理需求，改善法制环境。为了落实绩效管理，规范铁路军事专用线绩效评价的实施流程，应当建立与铁路军事专用线绩效评价相匹配的法律规章制度，对绩效评价的内容、原则、程序、方法以及细节要求做出具体规定。具体可从以下2个方面入手：一是结合当前军事法规制度建设调整时期，在组织开展现行事业经费相关法规修订时，增加绩效管理有关内容和要求，明确绩效评估的操作规范和使用范围；二是起草关于铁路军事专用线大修绩效管理的专项规章办法，如以中央军委后勤保障部名义颁布《铁路军事专用线大修经费绩效评价管理办法》《铁路军事专用线大修经费绩效评价标准》，进一步健全与完善评价指标体系，细化相应评价标准和具体考评办法，明晰各级财务、运输投送部门的责任分工，完善工作流程等。

(4)建立绩效反馈机制，合理运用评价结果。评价结果的合理运用是绩效管理全过程的落脚点，也是反映绩效管理质量的验金石，具体从以下几个方面着手：一是建立绩效结果通报机制， 绩效评价组织单位要及时将评价结果通报被评单位，并督促其整改落实，增强绩效评价的功能实效；二是建立绩效激励问责机制，将评价结果与部门利益、与管理者和责任人利益挂钩，作为部门评先评优和干部选拔任用的重要依据；三是建立绩效信息披露机制，适时公开评价结果，接受全系统评判和监督，充分发挥绩效评价的督促推动作用。

(5)强化信息支撑，建立绩效信息系统。科学的绩效评估信息系统能够大幅度提升绩效评估的综合效能，应做好数据库与配套软件设计，通过网络和网站拓展信息系统平台，达到良好的绩效信息交换协作，实现信息收集、分析处理、自动调整等功能[3]。应将现行的“铁路军事专用线管理系统”按照绩效评价功能进行升级改造，增加历年大修记录、绩效目标申报、事业经费使用管理、事业成果统计上报、绩效评价汇总分析等基本内容，设置不同权限，实现各层级、各业务部门对铁路军事专用线大修绩效评价的业务功能需求。

4 结 语

铁路军事专用线大修绩效管理，是深化军费管理制度、特别是预算制度改革的重要内容，也是加强铁路军事专用线工程建设、提升建设质量效益的重要手段。当前铁路军事专用线大修绩效管理处于探索尝试阶段，应加强组织管理，系统研究论证评价标准体系，才能建立科学合理的绩效评价机制，发挥绩效管理效益。

[1] 谢卓凡.军队事业经费绩效管理机制研究[D].武汉:军事经济学院，2015:1.

[2] 王成军.军队项目经费支出绩效评估研究[D].北京:后勤学院，2013:44-45.

[3] 陈宏林.构建军队事业经费绩效评价机制 提高财力资源保障效益[J].后勤学术，2013(8):13-14.

(编辑：闫晓枫)

ResearchonMilitaryRailwaySpecialLinePerformanceManagement

Qiao Wei1，Wang Yang2，Zhang Yunhong1，Nie Zhiqiang3

(1.National Defense Traffic Department, Army Military Transportation University, Tianjin 300161, China；2.Unit 75660, Guilin 541002, China；3.Urumchi Military Representative Office, Urumchi，830000)

s: After elaborating the basic connotation of overhaul performance management for military railway special line, the paper firstly analyzes the current situation and problems in overhaul performance evaluation. Then, it puts forward following suggestions on strengthening performance management to standardize performance management activities and improve the construction quality of overhaul projects and the efficiency of funds: expanding performance idea, clarifying organization management, improving legal environment, establishing feedback mechanism, and intensifying information support.

military railway special line; performance management; performance evaluation

10.16807/j.cnki.12-1372/e.2017.10.005

E258

A

1674-2192(2017)10- 0016- 04

2016-09-13；

2017-07-05.

乔 伟(1991—)，男，硕士研究生.