我国农业供给侧结构性改革策略研究

2017-11-01陈琴中共湖南怀化市委党校

消费导刊 2017年16期

陈琴中共湖南怀化市委党校

我国农业供给侧结构性改革策略研究

陈琴中共湖南怀化市委党校

我国粮食生产存在高库存、高成本、低竞争力等问题，本文深入分析问题产生的根源，指出农业供给侧结构性改革应首先从体制入手，从制度上解放对农业发展的束缚；科技创新为改革注入新动力；培育新型农民，拓展农业功能；加速市场化提高生产要素配置效率；加快基础设施建设等五个方面全面推进。

我国农业供给侧结构性改革策略

2015年12月，中央农村工作会议提出的农业“去库存”，粮食“去库存”，推动农业供给侧结构性改革。2016年1月发布的一号文件首次提出用新的发展理念破解“三农”，推进农业供给侧结构性改革。2017年2月5日，指导“三农”工作的第14份中央一号文件发布，“供给侧结构性改革”成为了最大的主题。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是目前我国农业政策改革和完善的主要方向。

一、内涵

2015年12月24日至25日，在北京召开的中国中央农村工作会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。哈佛大学经济学教授曼昆在其《经济学原理》中指出，“在长期中，一个经济的物品和劳务生产(真实GDP)取决于它的劳动、资本、土地、自然资源的供给，以及可得到的用于把这些生产要素变为物品与劳务的知识、技术、制度、创新等。”因此，供给侧改革，不仅包括劳动、资本、土地、自然资源等生产性要素，也包括知识、技术、制度、创新等服务性要素。

二、我国农业供给侧结构性改革所处背景

（一）高成本、低效益的农业生产模式难以为继

按照加入WTO的承诺，我国对稻谷、小麦、玉米等三大主粮和棉花、糖料实行关税配额管理，对其它粮食产品和植物油、油籽及肉奶产品实行单一关税管理。以2016年7月为例，配额内1%关税下国际大米、小麦、玉米到岸税后价分别低于国内价格1.65%、36.9%和16.0%，食糖到岸税后价低于国内价格13.9%，大豆、油菜籽到岸税后价分别低于国内对应产品价格17.9%和18.7%。目前，我国有2.2亿农户，每个农户经营的土地面积不足0.6hm2。

农户经营规模分布情况单位：%

在“清华三农论坛2016”上，农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴指出，随着中国进入新发展阶段，劳动力、土地和环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，中国农业进入了成本快速上涨时期。

（二）粮食安全存在隐患，财政负担沉重

目前我国呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”的怪现象。中国粮食生产2015年取得了“十二连增”。大豆供小于求、进口激增，玉米供大于求、库存高。2016年，在十二届全国人大四次会议新闻中心记者会上，农业部部长韩长赋回答记者提问时表示：“粮食进口确实在增加，去年我国进口了约1.2亿吨，接近我们生产量的五分之一。进口的粮食中有一部分是结构性需要，有的品种我们缺，比如大豆、高质量的面包粉。”而2015年11月，第十二届全国人大常委会第十七次会议发布的《中华人民共和国农业法》实施情况报告指出：“政策性粮食库存积压比较严重，有10%左右的库存达到或超过正常储存年限。”2015年末，玉米库存达到消费量的1.76倍。

（三）农业污染严重，优质农产品供不应求

国务院《全国农业现代化规划（2016-2020年）》指出，工业三废和城市生活垃圾等污染向农业农村扩散，耕地数量减少质量下降、地下水超采、投入品过量使用、农业面源污染问题加重，农产品质量安全风险增多，推动绿色发展和资源永续利用十分迫切。农业部等八部委联合发布的《全国农业可持续发展规划(2015—2030)》也提出，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战。根据世界银行的数据，2013年中国的化肥使用量约每公顷557千克，美国仅为每公顷140千克。

农业污染严重，化肥农药用量偏高，导致大量农产品倾销，但同时优质绿色农产品却供不应求。

（四）农业生产要素市场化滞后

农业生产要素市场化滞后，配置效率降低。第一，农村土地资源产权制度不完善，土地市场交易能力不足。第二，农民社保和财产权益不完整，农村劳动力流动不畅。第三，金融市场化滞后，农民农业信贷难、保险难。

蔬菜在田间地头才五毛，运到批发市场就是一块了，再到菜市场去买的时候就是两三块了。原因何在？农产品从田里生产出来，马上装筐运走，路上就损失了一半。因为没有冷处理。应该程序是蔬菜采摘以后马上进行清洗、整理；整理以后拿到冷藏库里面降到五度以下，然后装箱、运走。发达国家都是这样。但我国农村物流基础设施、农田水利基础设施无法满足现实需求。

农村信息孤岛依然存在，农业信息化水平低，农业物联网、互联网等先进技术的应用推广还处于起步阶段，对农业生产经营服务作用远未发挥［3］。

三、改革开放以来我国农业供给侧三次重大改革

（一）二十世纪七十年代末期：农产品供给不足，农业经营制度和价格改革

从1949年到1978年的近三十年，我国农业领域按统购统销的计划经济体制和集体统一经营与分配的模式运行，供给短缺、配额消费是当时农业和整体国民经济的常态。1978年2月，党的十一届三中全会，提出要“按劳分配”“克服平均主义”“提高农产品收购价格”，同时明确“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分”。1979年9月的十一届四中全会，允许农民在国家统一计划指导下，因时因地制宜，保障他们的经营自主权，发挥他们的生产积极性。1980年9月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。到1983年初，农村家庭联产承包责任制在全国范围内得到了全面推广。粮食产量由1978年的3.04亿吨增加到1984年的4.07亿吨，扭转了粮食长期严重短缺的现状。

（二）二十世纪八十年代中期：农产品供给单一，农业结构调整

粮食供给过量，其他类型农产品却供给不足。1985年，“一号文件”指出，“在稳定粮食生产的同时，积极发展多种经营”。适度放宽粮食政策，减少国家对粮食的计划订购，同时逐步放开其它农副产品价格。1995年，猪牛羊肉、水产品、禽蛋、牛奶和水果产量分别达到4254万吨、2517万吨、1676万吨、562万吨和4211万吨，分别比1984年增长了1.8倍、3.1倍、2.9倍、1.6倍和3.3倍，多样化的农产品供给，总体上满足了城乡居民基本小康生活的食物消费需求。

（三）二十世纪九十年代中期:农产品供给过剩，农业结构调整

1993年在总结山东诸城等经验的基础上，出台了大力发展农业产业化经营的文件，重点是培育农业龙头企业，通过“公司+农户”的模式，帮助农民进入市场，解决农产品卖难问题。然后在九十年代中后期，又提出要大力推进“农业的战略性结构调整”这一思想在2000年的党的十五届五中全会上得到进一步的明确。

但是，农业战略性结构调整，效果并不是很明显，没有达到当时的预期。

四、我国农业供给侧结构改革的实质

（一）复杂多样的系统性改革

土地、劳动、资本、技术以及自然资源是农业供给的物质基础。他们通过复杂多样的组合方式形成消费品，经过交易实现供需转换。因此，改革是一个繁杂而充斥着各种变数的整体性改革。在整个改革过程中，制度、政策、法律对供给主体的行为起到引领、制约和限制作用，从而决定了要素组合的方式、效果和效率。政府是法律、政策的唯一提供者。因此，供给侧改革首先是政府对制度、政策、法律规定的一系列改革。

（二）制度落后是实质原因

制度决定了生产要素的组合方式和效率。以上世纪八十年代中期的农业改革为例，逐步取消统购统销，劳动力开始缓慢流动，农产品价格逐渐放开，其本质是我国从计划经济体制走向市场经济体制。这种制度改革极大地促进了农业的发展。目前，我国农业存在的主要问题包括粮食积压严重但同时有大量进口，在国际上我国农产品缺乏竞争力；粮食安全问题凸显，农民收益无法保障；国家农业支出日益严重，而更多农业经营主目光不在于提高农业竞争力而是聚焦于国家财政支持。如果不通过制度变革，农业无法从当前疲软状态走出困境。

五、加快我国农业供给侧结构性改革的对策

（一）全面深化农业供给侧体制改革

优化供给侧结构性结构就是要减小政府对农业的干预，依靠市场调节供需关系，引导经营者行为。并通过赋权扩能，推动农业行业组织迅速发展，发挥其在产能控制、质量监控、品牌打造等方面的作用，建立政府、市场、行业组织与经营主体之间职责明确、功能互补的农业供给侧治理结构。

深化农业供给侧改革一定要确保农产品质量安全，因此政府还必须为农产品质量安全做好四项工作，第一，属地管理。通过创建农产品安全市县来夯实政府对质量安全的监管。第二，抽查管理。定期、不定期对农产品进行抽查，以便及时发现问题、及时惩处。第三，溯源管理。搭建信息平台，让所有的农产品都可以追根溯源。第四，监管人员管理。从省到乡，打造一支精干高效的检测队伍。

（二）科技创新为改革注入新动力

深化农业科技体制改革，加大农业科研投入，搭建成果转化应用平台，提高科技推动农业生产的能力。通过综合运用大数据、地理信息系统、测土配肥、绿色加工等先进技术手段，实施精准农业科技示范工程，逐步推进农产品标准化生产。例如湖北监利县硕士农民刘应文，与母校华中科技大学联合成立“新型放心粮经营模式研究”项目课题组，将采集土壤温度、湿度、酸碱度等指标的传感器与手机连接，全天候监控农作物生长。成功的打造了高效、可溯源、放心的农产品生产基地。并牵头成立了水稻全程机械化种植合作社。他极大地推动了当地农业机械化的发展，并对当地农业起到了很好的示范和带动效应。

不断提升农业生产机械化水平。以中国农业航空的应用为例，据统计，中国每年因防治不及时，病虫害造成的粮食作物产量损失达10%以上。中国农业航空的应用水平和国外相比差距较大，中国的农用飞机数量少（仅占世界农用飞机总数的0.13%左右），农业航空年处理耕地面积小（约占总耕地面积的1.70%)。据统计，美国农业航空对农业的直接贡献率为15%以上。目前在用农用飞机4000多架，在册的农用飞机驾驶员3200多名，年处理40%以上的耕地面积，全美65%的化学农药采用飞机作业完成喷洒，其中水稻施药作业100%采用航空作业方式（此前，美国因农业劳动人工成本太高，一度放弃国内的水稻种植，大米全部进口。后来使用了航空作业，到20世纪70年代末期，一跃而成为世界上主要的稻米出口国之一）。

注重品牌打造、精深加工，以保障绿色优质农产品有效供给。顶级神户牛肉能卖到1000元以上一公斤。广安欧阳小蜜梨10块钱一个。五常大米每公斤卖60元—100元，日本月光牌大米每公斤售价高达600元。为什么普通农产品能卖到如此高价呢？因为它们做到了“人无我有，人有我优，人优我有品牌”。

加大防治农业污染科技的研发，破解农药、化肥对农业生产的制肘，加速农业无害化生产。加强对农业废弃物的开发利用。以山东为例，禹城借助玉米芯、秸秆生产功能糖、生物乙醇重大技术的突破发展成为全国最大的功能糖城，成为首个建在县域的国家高新技术产业开发区；泉林集团的秸秆清洁制浆及废液肥料资源化利用技术做到了对草本植物吃干榨净、变废为宝；金正大集团已发展成为全球最大的缓控释肥生产基地。

持续推进农业科技国际合作。以山东为例，2013年省政府与以色列签署了《关于产业研发合作的协议》。黄三角国家农高区正积极推进与以色列希伯来大学、以色列国家韦兹中心、荷兰瓦赫宁根大学等科技合作，规划建设1000亩的中以农业科技生态城、中荷设施农业装备研发制造基地。冠丰种业在巴西帕拉州投资建设了5万公顷的棕榈油生产基地，建成年产10万吨的生物柴油生产线。

（三）培育新型农民，拓展农业功能

积极引导有知识、懂技术、会经营的农民到农村创业。利用专家服务队伍、远程教育信息网络等，对农民进行培训。同时，依托企业、农业科技园等为农民提供农资电商、农产品定制与农技服务及农村金融等全方位定制化服务，推进农业现代化。以山东为例，寿光“蔬菜医院”通过互联网络为全国1000多个设施蔬菜基地提供实时技术服务和全程化指导，从东海之滨到西北边陲，从黑土粮仓到井冈山革命老区，均能第一时间接受蔬菜之乡的远程农业技术指导服务。这不仅有效的保证了农产品的质量、丰富了百姓的餐桌，还极大的提高了农民的收益。

随着消费水平的提高，单纯的物质消费已无法满足日益增长文化消费需求。传统的农业，仅局限于提供农产品，已不能满足消费结构的转型升级。因此，发展农业应注重挖掘农业的生态、生活、文化等功能。发展农村旅游、养生等，以满足中高收入群体的个性化、差异化消费需求。例如山东蓬莱国家农业科技园区大力发展葡萄酒特色产业以及休闲观光农业，建设生态小镇，其中马家沟村成国家3A级旅游景区。

（四）加速市场化，提高生产要素配置效率

应大力改革农村土地产权制度、住房制度、社保制度、金融制度，赋予农民更多财产权利和要素经营权，促进农业适度规模经营发展，提高生产要素市场化配置能力。

美、澳、加等国的农产品具有很强的国际竞争力，很大原因是规模经营、成本低。美国为67公顷，加拿大为109公顷。中国农民种粮成本越来越高。小麦、水稻、玉米为例，1995年至2011年平均每亩产出量仅增长29.1%，但其投入成本却增110.2%。这就形成了国家“托市”收购的粮食价格。这种价格明显高于进口粮食价格。