江西省公安机关开展三公经费审计实践

■刘 雯

江西省公安机关开展三公经费审计实践

■刘 雯

江西公安审计部门根据公安部审计局统一部署，从2015年开展三公经费审计以来，秉持“厉行节约、反对浪费”的原则，通过开展专项审计与日常审计相结合的方式，严把三公经费审计关口，较好地发挥了公安审计“啄木鸟”作用。开展三公经费审计之初，江西公安审计部门在如何开展审计工作方面还存在许多困惑，几年审计实践以来，三公经费审计已成为各级公安审计部门日常审计关注的重点。

三公经费，是指公务接待费、因公出国（境）费、公务车辆购置及运行维护费。我省公安机关在开展三公经费审计工作中，不仅仅审计这三方面的内容，还把会议费和培训费纳入审计内容，本文所说的三公经费包括上述五项内容。

一、公安机关开展三公经费审计中存在许多困难

1.审计标准不清晰。三公经费数据通过查阅会计资料可以汇总得出，但没有评判数据是否符合节约的标准。有的费用不好定性为某类经费，例如同样是餐费发票，有的可能属于公务接待，有的可能属于误餐费，如何评判缺乏直接有力的定性标准。

2.审计工作量很大。有的三公经费根据经费来源分别列支，例如账面“三公”经费好查好看，数据可以从账上直接获取，而业务经费、专项经费、特费等经费来源中也涉及三公经费支出，有的可能计入不同的账套。有的数据可以直接从会计科目累计数中得出，而有的数据却不能直接得到，例如公务接待费，有的列入“接待费”科目，有的列入“差旅费”，有的列入“办案经费”，审计人员需从各个科目中剔除出来并加以分析判定是否属于三公经费范畴后计总；有的单位三公经费不仅计入本单位账上，也有可能计入下属单位账上，这些都增加了审计人员的工作量和工作难度。

3.审计问题难发现。一方面是审计人员自身业务素质低，没有熟练掌握三公经费的概念、管理使用标准，无法从会计资料中正确归集三公经费数据，从而发现三公经费使用中存在的问题；另一方面是审计难点的客观存在，导致审计问题难发现。

4.审计问题难定性。公安机关执法办案的特殊性，导致会计报销凭证不能真实全面地反映经济活动，例如公安机关在办理大案要案时，由于工作需要客观存在乘坐飞机头等舱、入住豪华酒店、宾馆宴请等现象。这些案件侦办时间一般较长，会计报销凭证很多，而且由于案件的保密性，一些情况还不能如实反映，审计部门审核这些会计凭证时，不能简单地定性审计发现问题。

5.审计意见建议难写。例如国内行政单位关于招待费列支标准太低，还是上个世纪规定的不得超过本单位公务费预算标准的2%，现实中各单位的接待费都远远超出这个标准。审计发现这类问题后，依据现行低标准得出的结论，要提出切实可行的审计意见建议十分困难。

二、三公经费审计存在困难的客观性

三公经费审计中存在诸多难点，笔者对此做了一些粗浅的研究，认为三公经费使用中存在诸多问题，具有客观性，是我国财政经费多年管理使用累积出来的痼疾，各部门各单位在应对三公经费公开、管理、使用等要求时，客观上会存在各种各样的问题，方方面面都需要一个适应的过程。

（一）三公经费公开起步于2010年

2010年3月23日，国务院常务会议决定向全国人大常委会报告中央财政决算时，将三公经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，最晚的时间期限是截止2015年。中央部门、各省陆续公布本单位三公经费数据。例如江西省已制定了三公经费公开时间表，2013年省级和各设区市及20%的县（市、区）本级财政开支中的三公经费将全面公开；2014年公开范围扩大到50%的县级财政；2015年全省全面公开。

（二）社会公众对三公经费公开后的反映

各省陆陆续续公开自己的三公经费，例如据网络上报道，江西省2013年省级三公经费预算总额67934万元，其中，因公出国（境）费用3646万元、公务接待22007万元、公务用车购置及运行维护42281万元（其中公务用车购置10462万元，其余是租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费）。公务用车相关费用是大头，占比六成多。

社会公众面对各省公布的三公经费数据，反应不一，例如公布的数据比较简单，没有公布各单位在职人数；没有公布“三公”支出占整个行政支出的比重和占财政拨款的比重；没有公布各项支出的明细情况；未能体现增减状况等；还有未公布的单位等。

面对这些情况，网络上可以百度专家学者对此的解读以及完善建议：

——北大教授王锡锌认为，在公开“三公”经费的问题上存在概念不清晰、标准不统一的问题，还有很大提升空间。

——中国人大教授朱大旗表示，“三公”经费公开不透彻说明了《预算法》迫切需要修改，现行《预算法》并没有规定政府部门公布“三公经费”的条款。“三公经费”需要严格地编制预算，统一公开标准，接受公众监督。

——中央财经大学财政学院副院长李燕指出，评价“三公”经费是否合理，就是要看绩效，也就是花尽量少的钱，办尽量多的实事。

——江西财大熊小刚博士认为应建立相应的问责机制，包括两方面：一是不按时公开，将要受何种处罚要明确；二是要确定“三公经费”预算红线，严重超支，就要惩罚。

——财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，加强预算审计是约束“三公”经费的重要抓手。

笔者收集以上这些情况，想说明当下三公经费公开已是必然要求；三公经费目前公开的情况还不尽如人意；三公经费呈下降趋势是必然现象；社会对公开三公经费的要求越来越高，国家加强资金管理的要求越来越高，公开透明主动接受监督的意识要随之增强，总之一句话“三公经费管理公开正在路上”，公安机关开展三公经费审计是时代的要求；遇到各种困难更是在所难免。

三、江西公安审计部门开展三公经费审计做法

江西公安审计部门在开展三公经费审计工作中面对种种困难，冷静分析、沉着应对、大胆实践，做到先期试点、集中学习、统一部署、同时推进。

（一）先期试点。在开展全省范围三公经费审计工作前，公安厅布置三个设区市“摸着石头先过河”。试点单位采用多种方法扎扎实实全面铺开审计，先试点、再详查、最后详查与抽查相结合，只要审计工作做得扎实，一定会审出影响、审出效果。

（二）集中学习。

一是公安厅审计处梳理一系列法律法规，例如《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《因公临时出国经费管理办法》、《中央和国家机关差旅费管理办法》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》、《因公短期出国培训费用管理办法》、省里相关规定等，把这些规章制度整理出来，做到手中有粮心中不慌，有了金刚钻才能揽瓷器活。收集这些规定，既方便审计人员认真学习规章制度，同时也是做好审计工作的标杆尺子。

二是组织全省公安审计人员集中培训学习。培训中请专家讲授三公经费审计知识；请试点单位介绍审计经验以及注意事项，做到充分沟通交流，答疑解惑。

（三）统一部署。省公安厅制定统一的审计方案，明确审计内容、审计对象、审计范围、审计时间、审计重点、审计方式、审计表格、审计报告格式等，保证全省公安机关三公经费审计工作规范进行。

（四）同时推进。全省公安机关三公经费审计工作历时几个月，由于准备充分，进展十分顺利。

四、江西公安审计部门开展三公经费审计的经验体会

开展三公经费审计工作需要讲究方法，必须结合本地实际因地制宜，除遵循正常的审计程序、审计方法外，尤其要注意：

1.做好前期调研。了解本级财务管理模式、核算方式、局直单位（财政单列单位、下属单位、内部食堂等有收支的单位，可能存在分散“三公”经费开支的单位）、审计时间是否充分，领导层面的请示汇报、审计人员的安排、具体审计方案审计分工等等。

2.梳理本单位现有制度。梳理本单位现有的各项内部财经管理制度，看看现行财务管理制度特别是关于“三公”经费的管理制度是否有；是否符合中央、省、市、县的精神；是否制定的比较规范、具体、可操作性。这样做是为了达到审计的作用：一方面制度不完善，在审计结束后就能提出对已经不符合当前制度规定的各项费用开支标准及时进行修改或修订的建议，建立起体系完善、开支标准明确、风险防范、能有效执行的内部控制制度；另一方面可以通过审计达到宣传厉行节约反对浪费的目的，让被审计单位明白了解“三公”经费管理使用的标准。

3.审计进驻前布置被审计单位做好自查。宣传动员、造气势、被审计单位通过自查可以梳理本单位的基本情况，方便我们总体认识把握情况，也能从中理出一些审计重点。

4.界定好审计标准。有些标准不清、不好界定的项目，可以事先明确审计标准，例如针对餐费发票、针对车辆过桥过路费这样一些在理解上有分歧的项目界定审计标准，既方便审计人员清楚审计标准，也使被审计单位明白审计界限，保证审计双方不会产生认识上的差异。

5.善于归纳总结、拔高角度提出审计建议。例如审计发现某单位车辆开支比上年高出150%多，计算出数据后还可以作进一步分析，了解数据超高的原因，从而发现管理中的漏洞，针对审计问题提出改进完善的审计建议。

江西公安审计部门已把三公经费审计从开展专项审计转为日常审计，即在开展经济责任审计、经费保障审计、特费审计、绩效审计等工作中，把被审单位、被审对象的三公经费情况纳入审计范畴。通过全省各级公安审计部门的共同努力，三公经费开支数据逐年下降，“厉行节约、反对浪费”的意识已在全省各级公安机关普遍树立。

（作者单位：江西省公安厅）