税收执法风险剖析与防范

■付华安 万斌勇

税收执法风险剖析与防范

■付华安 万斌勇

随着社会经济的发展和依法治国的推进，市场主体利益呈现多元化趋势，纳税人维权意识明显提高，外部监督显著增强，税收行政执法所面临的环境异常复杂，税收执法风险也随之增加。近年来，出现某些税务机关和执法人员的不作为、滥作为，税务行政争议呈现扩大化趋势，涉诉案件逐年增多，执法人员受到法纪监察和责任追究的情况时有发生，如不加以认真解决，必将影响税收事业的长远发展。因此，研究税收执法风险发生的规律，准确评估和处置风险，有效地防范税收执法风险的发生，已成为税务机关和税务人员所面临的一项重要课题。

一、影响税收执法风险的因素

近年来，随着税收征管的科学化、精细化、规范化、信息化的逐步深入，税收执法的手段也日臻完善。然而，在新形势、新情况下，也呈现了一些新的税收执法风险因素。

1.基层税源税收征管发生变化。“营改增”以后，税源结构发生了变化，税款清缴力度不够，金税三期系统中的房产、土地等数据不准确，部分土地因历史遗留问题等客观因素影响，使用多年仍未纳入正常管理;有的纳税人注销后仍继续经营，后续经营行为日常监管不到位。

2.企业经营交易行为隐蔽、难掌控。上市公司上市的税收筹划，目前没有必须上报税务机关的硬性规定，导致基层税务机关信息掌握不及时，跟踪管理滞后;企业股权转让环节未及时通报，交易价格不透明，中介鉴证机构大多根据企业意见出具报告，管理监督力度弱化，出具报告的独立性和客观性受限。

3.征管手段跟不上企业经营发展新情况。电子商务、物流快递等新业务快速成长，催生了新税源，如何借助现有手段对这些新兴行业和产业进行管理，需要税务机关创新思维、积极探索。在实践工作中，各类投资咨询公司有的主营借贷业务，获取利息收入，有的吸收公共资金进行贵金属投资或进行理财再投资获取投资收入，不同行为对应的税收政策不同，公司管理不规范，税收管理遇到许多新问题，且涉税信息交流传递滞后、征管信息不对称。

4.税收执法轻程序重结果。部分基层一线执法人员，法治思维意识不牢，基层执法随意性仍存在，不同单位之间在税收执法标准、程序、文书使用和处罚裁量方面存在不一致问题，调查取证手段和方式有漏洞，搜集证据资料针对性不强，执法依据不规范、不完整，应告知纳税人的事项未及时告知，文书档案不规范不严密，部分案卷证据资料不充分。

二、税收执法风险分析

税收执法风险来自于两类因素，一是非主观行为，是税务干部在不知不觉中出现的，容易受到忽视，往往是出了问题自己根本就不知道，是相对不好控制的；一类是主观故意，主要表现在一些税务干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公，执法腐败，以权谋私，这类风险“险”在明处。在税务机关内部和外部税收执法风险表现如下：

1.税务管理缺位。地税部门从之前“征、管、查”三分离的税收征管体制到目前“征、管、评、查”的新型税源管理模式，在提高工作效率、加强内控管理方面收到了比较显著的成效，但是过分强调分工，导致了税收征收、管理、评估、稽查部门各自为政，整个税收征收管理流程脱节、执法管理缺位，甚至出现该管的不愿管，想管的管不了，管理缺手段，过分重服务，稽查面太小，事后监督走过场等现象，致使纳税人总体上违法成本过低，形成税收执法风险。

2.少数执法人员素质不高。当前一些税收执法人员或多或少还存在业务水平不足、职业道德观念淡薄、风险防范意识薄弱等自身素质不足的情形，态度不认真，执法欠规范，律己不严，疏于防范，监督不力，执法过错难以避免，这些也直接制约着其执法风险的高低。

3.税收法制环境尚不健全。税收执法需要良好的税收法制保障。且前，综合性、基础性的税法尚未完全健全，缺少“税收基本法”、“税务机关组织法”等基础法律规范，使得税收执法缺乏完善、严密的税收法律体系的支撑。此外，税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。

4.发展地方经济与依法治税仍难统一。在“一票否决”的经济计划完成考核面前，刚性的经济任务指标弱化了刚性的税收执法，在主、客观因素上促成了税务执法乱作为与不作为现象的出现。有的部门将发展地方经济与依法治税目标对立起来，为了招商引资，抢拉税源，搞活地方经济，过分强调税务机关的组织收入职能，为加快地方经济发展，而干预税收执法。

5.其他部门管理缺失弱化带来不利因素。如办理工商登记时虚假验资，将会给税务机关在办理税务登记、一般纳税人认定、政策性审批等诸多环节中，造成错误性导向，诱发执法风险。又如高新技术企业的虚假认定将使税务机关在税源管理、办理政策性减免时面临执法风险。

6.客观环境下税务人员失职导致的执法风险。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，为了招商引资，搞活地方经济，擅自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，容易形成执法风险。如部分纳税人申请虚假停业，税收管理员未进行实地核查即核准从而造成偷逃税款而应承担的责任；纳税人申请停业税务机关未按规定结清税款、滞纳金、罚款或未按规定收存其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。纳税人申请办理注销时，税务人员未按要求清算税款、滞纳金、罚款或未按规定收缴其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。还有，税务人员对逾期未申报的纳税人不采取法定的催报催缴程序从而造成税收流失应承担的责任；税务机关或税务人员违反规定提前征收或延缓征收税款，或未按照国家规定的税收征管范围和税款入库预算级次将税款及时、足额入库，存在积压、挪用、转引税款行为而应承担的责任；对采用核定征收方式征收税款的税务机关或税务人员未按照规定的程序核定应纳税额，或核定的应纳税额与实际应征税额明显偏低造成税收流失应承担的责任；对纳税人欠缴的税款未按规定进行催缴，或未按规定采取相应的税收保全和强制执行措施从而造成税收流失应承担的责任。

7.税务检查面临的风险。检查时未按法定程序进行检查，如未出示检查证或未下达税务检查通知书，未按规定履行被检查人陈述、申辩告知义务，或收集的证据来源不合法、手段不合法以及违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施等而应承担的责任；在检查实施和法律适用方面主要是对违法行为定性错误、事实认证错误或错误理解法律条文从而造成税收流失应承担的责任；对下达的《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》涉及的各项税款、滞纳金和罚款未按规定组织入库从而造成税款损失。部分税务执法人员不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误。有的是因为税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。

三、应对税收风险的对策与建议

防范和化解税收执法风险，有利于稳定税收执法队伍，有利于各项税收工作的开展，保障税收执法安全，并有利于保障税收征管质量，确保政令畅通，各项税收方针政策及规章制度都得到很好的落实，促进执法人员增强工作责任感，做到尽职尽责，遵纪守法。

1.拓宽信息获取渠道，提高涉税信息的真实性。对税制缺陷和税收政策漏洞，基层税务部门要多做调查研究，积极提出对策，用适当的方式推动税制和政策不断完善。一是健全信息共享机制。发挥地方政府的协调作用，积极构建综合治税领导小组，通过加强与工商、住建等单位联系，实现涉税信息共享。二是深化第三方涉税信息应用。加强涉税数据分析研究，按类归集整理出有效信息，做好第三方数据质量管理，提高数据的真实性和可用性；定期进行数据比对和筛查，通过分析预警，及时发现差异，提高税源管理的针对性。三是做好税收风险防控。依托第三方数据信息，加强比对分析，确认风险等级，做到应对举措分级处理，及时堵塞征管漏洞。

2.明晰风险岗位职责，完善各项风险应对机制。根据总局下发的相关制度要求，将税收管理权、征收权、稽查权彻底分开，克服传统税务管理制度的弊端，进一步深化税收管理制度。一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险；在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。二是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险；要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。三是加强纳税评估和纳税辅导，使企业能够通过补税纠正违规；健全预警机制，定期对管辖纳税户的纳税情况进行评估，发现偷逃税及其他异常情况，立即向稽查部门反映，由稽查部门严肃查处。

3.加强税法宣传力度，提高纳税人的遵从度。在税收执法活动中，我们要做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持。加大曝光涉税典型违法案件力度，扩大影响，提高社会依法纳税意识。要切实增强服务意识，优化纳税服务，继续完善政务公开制度，降低纳税成本，努力构建和谐地税，才能有效保障税收执法的顺利进行。

4.风险管控与优化纳税服务同步推进。强化互联网运用，优化服务内容，科学设定纳税人细分标准，推动纳税服务向个性化、专业化发展。科学分类控管对象，优化征管资源配置，坚持风险管控与优化税收执法环境同步推进。同时，风险管控与建立内外协作联动机制同步推进。在系统内部，以税源管理专业化架构为基础，进一步强化数据管理应用，严把数据采集关口，下大力气核实清理现有数据。实现评估、稽查、征管、纳税服务等岗位实时联动，软件互通。注重发挥法律顾问作用，及时从法治角度，对税收执法行为进行规范，对相关风险实行评估。在系统外部，加强沟通协作，实现涉税数据信息的及时、有效传递，深入挖掘潜在涉税信息，有针对性开展风险核查。

5.加快税收立法步伐。首先，尽快出台税收基本法，通过税收基本法来统领各税实行实体法、税收程序法以及税收法律与其他法律的关系。其次，提升税收立法级次。进一步修订和完善现有税收法律法规，将各税种的单行条例上升到法律层级，真正建立起以税收基本法为主导，税收实体法与税收程序法并重的税收法律框架。再次，要加强规范性文件管理。一是要严格执行税收规范性文件制定管理规定，平衡配置税务机关职权责任和纳税人的权利义务，明确执法人员的作为或不作为。二是要探索建立涉税规范性文件听证制度，并坚持规范性文件集体审议制度，凡是对纳税人具有普遍约束力的规范性文件，均须提交审理委员会集体审议，以推进决策管理的科学化和民主化。三是要坚持规范性文件定期清理制度。将近几年来制定的内部管理规定全面进行梳理，着手解决税收规范性文件制定管理中存在的权限不明、程序不规范、内容欠缺合法性和科学性等问题，防止税务机关自己制定的内部规定来作为司法部门认定税务人员渎职犯罪的依据。四是要完善并执行政策信息评价反馈机制。探索建立涉税规范性文件及管理办法，实施效果评价制度，促进税收管理制度体系的进一步完善。

6.全面导入风险管理理念。从目前基层干部对执法风险的认识来看，普遍具备了一定的风险意识，能够认识到执法工作中极易发生风险，但对岗位执法风险的认识不够完整，化解和处置风险能力不强。基于对税收执法风险现状的认识，我们认为风险虽然无处不在，但是可以发现其内在规律，是可防可控的，具体的执法风险管理目标是：整合部门资源，统一协调运作，逐步建立对执法风险的识别、动态评估、分类处置、监督反馈的风险防范工作机制，加强对执法风险的动态预警和处置，有效识别和评估税收执法各环节的各种风险，有效提高税务机关和执法人员处置和应对执法风险的素质和能力，有效预防和降低各类税收执法风险事故发生的概率和损失。

7.建立税收执法风险处置机制。首先，要加强税收执法风险评估的制度建设，系统的梳理出税收执法风险的要素和风险来源，找出风险监控点，明晰风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用方式，确保长期的、动态的跟踪。其次，建立风险评估模型。基于案例分析税收执法风险的表现形式和形成原因，找出风险形成的规律，一方面估计风险发生的可能性或概率，另一方面估计风险发生所产生的后果，建立起风险指标体系，区分不同的风险级别，风险发生的概率，进行不同风险度警示。其次，经核实，提出消除风险建议，发布解除风险预警。对重要的执法风险，通过印发《税收执法风险防范指南》予以重点管理；对已经基本消除的执法风险，转为日常管理。

（作者单位：进贤县地方税务局）