体育协治：深化体育改革的一种理论解释与实践路径
2017-11-01陆在春王家宏
高 升，陆在春，王家宏
●成果报告 Original Articles
体育协治：深化体育改革的一种理论解释与实践路径
高 升1，陆在春1，王家宏2
采用文献资料法，以体育协治为理论分析工具，探讨深化体育改革的理论问题与实践路径。认为如今深化体育改革的实践，乃是对1993年改革方案未完成任务的延续，竞技体育的成功以及举办奥运会的外部效应，客观上搁置了本应面向社会和市场的体育改革。举国体制在竞技成绩的取得方面虽然多有贡献，但是这种体制也会让我国体育事业的发展受困于公权利益问题，强调行政工作与结果，而非侧重效率及受益的群体，造成各价值主体的利益不平衡。深化体育改革，必须走体育协治的实践路径。体育协治意味着积极培育体育改革与发展能力，不限于政府的权力统治、发号施令或运用权威，而是明确肯定在涉及体育的各个社会公共机构之间存在着权利依赖关系，政府的参与有助于体育治理过程中各利益主体的积极互动。体育协治的根基是实体化、去行政化的体育运行机制，其主要方向则是通过市场竞争规则的完善构建“公平竞争秩序”，协调体育系统中的利益冲突，不是政府的大包大揽，但也不是职业俱乐部或体育企业的无所不能和越俎代庖，要充分尊重和发挥行业协会在体育发展方面的核心专业能力。国家层面的体育行业协会，独立性建设是改革的关键路径；民间基层的体育行业协会，志愿性建设是发展的关键路径。
体育协治；体育改革；自治；法治
“十三五”时期，深化体育改革上升为国民经济建设和社会发展实践中的重大课题，这一轮体育运行体制深层次变革的迫切要求源于社会利益关系的深刻调整。把深化体育改革上升到国民经济建设和社会发展实践中的重大课题，意味着体育改革将是一场坚持市场导向社会利益关系的改革，意味着它将承载社会深化公共行业改革、推动资本等市场力量涌入体育领域等功能。也就是说，我国体育改革必然深化到以政府、市场主体、行业协会协调治理的战略上来。国家明确提出全民健身的战略目标和创新体育公共服务的宏大目标，具体确定了包括发展体育产业、足球改革、体育协会实体化运作、综合性赛事改革在内的诸多领域发展的实施举措，这也正是本命题立论的政策背景。
问题关键在于，在已经确立了市场经济的现实条件下，对应我国体育事业的体制缺陷的症结究竟在哪里？要怎么改？或者在更深层面，改革切入点又该如何选择？解决问题的关键治理方法和技术手段是什么？出路又在哪？这些问题，需要深化体育改革的实践探索，也需要理论界给予有效的回应。
1 中国现实：深化体育改革的回顾和反思
1.1 中国体育改革历程回顾
事实上，我国的体育改革是在20世纪80年代国家体委《关于体育体制改革的决定（草案）》颁布时就开始了。1993年，《关于深化体育改革的意见》就曾经明确要改革对行政力量的依赖，改变计划经济集中办体育的模式，建立依赖社会的、符合市场经济的体育运行机制[1-4]。2000年悉尼奥运会到2008年北京奥运会期间，奥运金牌奖牌成绩优异，举国体制优势显著，但随着体育强国目标的提出，体育改革的呼声再次响起。伦敦奥运会之后，深化体育改革便成为我国体育事业发展的一个核心议题。2014年10月，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》；2015年3月，国务院办公厅印发《中国足球改革发展总体方案》；2015年11月，全国行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组启动了第一批14个全国性体育协会与总局的脱钩改革试点工作，体育改革持续深化。
可以说，如今深化体育改革的实践，乃是对1993年改革方案未完成任务的延续，为什么横跨20多年的改革仍然举步维艰，很重要的一个原因便是竞技体育的成功以及举办奥运会的外部效应[5]。从悉尼奥运会到伦敦奥运会，金牌榜上的成绩让政府和体育职能部门对举国体制更加信赖，甚至依赖，举国家之力办好北京奥运会，也在客观上影响、搁置了本应面向社会和市场的体育改革。这种搁置，对体育事业发展的影响是深远的。从近些年来不断出现的运动员和协会之间的矛盾，以及俱乐部和运动项目管理中心之间的纠纷来看，举国体制在竞技成绩的取得方面虽然有贡献，使我国竞技体育取得了令世人瞩目的成绩，但是这种体制也会让我国体育事业的发展受困于公权利益问题，特别是拥有许可、审批、备案、年检等权力的公权体育组织机构的影响，相对强调行政工作与结果，而非侧重效率及受益的群体，造成各体育价值主体的利益不平衡，公权利益反而侵害服务对象私权利益[6]。
1.2 对现行举国体制的反思
（1）中国体育改革的标志性事件之一便是20世纪90年代“三大球”职业联赛改革，职业体育的发展、体育资源的市场化配置成为体育改革的热点。客观上，市场逻辑的确立，对于很多非奥运项目或小众项目来说是残酷的，由于其大众娱乐特性并不是十分突出，且受众有限，所以在市场开发过程中，其潜力是十分有限的。倘若在举国体制背景下，这些项目依靠财政就足以有机会获得金牌，但若任由市场决定其发展，则项目的生甚至都成问题。市场逻辑的逐步确立，最主要的就是体育向社会化、市场化方向的改革，对于那些比较有市场开发潜力的体育运动项目来说，改革条件具备，必然有极强的欲望脱离原有举国体制的束缚，相应地，该项目的行政管理机构就失去了对该项目发展的直接干预能力。所以，维护旧有举国体制模式的借口往往是市场弱势项目的生存，或奥运金牌的政治功能。毫无疑问，这绝不仅仅是经济利益的问题。职业体育总体上是一项高投入高产出的产业，但举国体制和奥运金牌则是一个高投入低产出的领域。所以，我国现有的体育治理方式，归根到底仍然是围绕“政绩”和“政治利益”进行的体育管理和体育发展模式[7]。由于科层体制下部门工作评价，“金牌”或“比赛成绩”是最重要的指标，所以只有维持一种经济利益方面高投入、低产出的治理方式，才是对行政机构实现该指标最有利的策略。
（2）运动员、教练员或裁判员等个体的利益开始出现分化，矛盾愈发激烈。田亮与中国跳水队、孙杨与教练、李铁与国家队领队等类似的事件，在中国体育发展进程中出现的愈加频繁。竞技体育的生态图景有着极强的金字塔特征，任何一项体育运动，能够给该运动带来巨大魅力和经济、社会价值的，往往是极少数的精英运动员、教练员或裁判员，换句话说，如果没有精彩的个体，体育不会有今天繁荣的景象。因此，个体权益的保障是现代体育的一个基本准则。那么，如何处理好这样一个生态图景中的个体关系呢？以往完全计划经济式的举国体制，实际上更倾向于一种“均贫”的模式，作为稀缺资源的冠军，虽然拥有冠军的荣耀，却不能获得和拥有极为突出的经济利益，一旦打破这样一种格局，势必会造成所谓“贫富差距拉大”。然而，这种贫富差距才是职业体育发展的常态，它实际上带来的是运动员、教练员、裁判员整体利益水平的提升。当前，我国体育正处在逐步市场化阶段，恰恰是不利于弱势项目、弱势个体的，市场化水平不高的运动项目（如举重、摔跤）运动员退役后的生活困境便是这一弊端的体现[8]。所以，在中国的竞技体育发展中，既有运动员退役后无法得到满意的补偿而付诸诉讼的，也有运动员意欲脱离现有体制而与管理部门发生纠纷的。利益诉求呈现分层化的趋势，且纠纷的激烈程度也在不断增加，孙杨、田亮和王治郅等与运动队的纠纷都是这方面的典型案例。
（3）业内企业，即市场主体的利益不能保障。业内企业实际上包含2类：一类是具有企业性质的职业体育俱乐部或球队；另一类是赞助体育赛事或俱乐部的赞助商。中国的一些体育项目虽然已经走过了20年左右的职业化道路，但是严格意义上，中国的职业体育只是局部的职业化。首先，职业体育联盟和该项目的体育协会、运动项目管理中心一直无法做到真正的“管办分离”。其次，职业俱乐部也带有浓重的国企色彩和政府背景。管办分离无法实现，那么具有行政性质的管理中心就在市场开发过程中扮演了“运动员”“裁判员”和“教练员”的三重角色[9-11]，各个俱乐部的利益难以有一个保障机制，相应地，赞助商在赞助俱乐部或联赛的时候，也会承担非常大的市场风险。而球队本身，由于对企业、政府的依附性较强，就无法成为世界主流的、以城市为依托进行发展的职业体育俱乐部，加上信息不对称，会使球队独自承担诸如更换出场城市的风险等现象。
（4）“人民大众”，即社会需要不能满足。人民大众的需求实际上是具有我国独特政治色彩的说法，很难界定人民大众这样一个群体究竟包含了怎样的主体，到底哪个主体又能够代表人民大众，这也是我国体育发展中强调的“公共利益”或“公共服务”一直无法落地的一个根本认识问题。在实际的体育发展过程中，金牌成为行政主体施加给人民大众的需求。但“公共”强调的是利益的“受益对象”。事实证明，举国体制和不符合市场逻辑的体育治理方式恰恰是大多数人付出成本，而少部分人成为“受益对象”的，假球、黑哨问题正是少数人牟利，而球迷则为此买单。
2 理论回应：体育协治的演变与界定
当下中国体育发展中出现的矛盾，根本上乃是如何处理政府与市场关系，如何看待公平与效率问题，如何在金牌战略和公共体育服务之间取得平衡。目前为止，理论界对深化体育改革的现实需求进行了诸多有建设性的回应，本文提出，体育协治是深化体育改革实践探索和理论回应的重要切入点之一。体育协治并非凭空产生，它与体育的统治、自治、法治都有密切关系，是体育的统治、自治、法治有序演变的必然结果。
（1）体育的“统治”意味着行政权力的支配性作用，实施主体是政府及其专门负责管理体育事务的行政机构。体育的“统治”主要以国家和地方的体育政策、发展体育的财政为手段，通过行政层级推进实施、执行与监督，完成国家发展体育的政治目标。现代社会，体育的“统治”和体育的“法治”密不可分，但我国体育法治建设历程较短，1995年才颁布了《中华人民共和国体育法》，相关法律法规（如《民法》、《合同法》等）虽然逐渐应用到体育纠纷案例中，但目前也尚无专业体育仲裁机构。中国体育的“统治”中，行政管理色彩还没有淡化，政府的服务功能还未能充分发挥。
（2）体育的“自治”是现代体育诞生发展过程中最重要的组织机制。体育自治本质上是指发展体育的主体乃是体育行业协会，体育的发展依赖的是行业协会的内部自治。但20世纪后半叶，体育和政治、经济、文化、教育、公共卫生等领域的关系愈加密切，社会利益关系的调整迫使各国政府都不得不将体育作为重要的政策工具或施政领域对待。虽然，还有国家没有专门的体育行政管理机构，但体育事实上已经成为各国、各地区公共治理的重要内容之一。也就是说，体育正趋于政府行政问题。然而，“自治”一直以来便是西方体育或体育组织的价值根基。所以，以权力或权威为中心来协调体育事务的政府行政形态，必然受到社会性、自治性极强的体育组织的抵触，体育行政始终面临信任危机、规范性危机等挑战。新制度主义理念和新公共服务的实践，政府的公共治理方式也在转变，政府愈加强调服务和监管，政府从“干预者”向“掌舵者”转变，即“行政参与型的体育管理模式”，而非严格的控制，而中国目前主要的体育自治困境则是行业协会的独立性、自治性受到行政力量的束缚。
（3）体育的“法治”，则是现代文明社会体育发展的一个基本框架。现实中并没有脱离法治的行业协会自治，也没有脱离法治的行政管理。体育的法治还意味着发挥市场在体育发展中的作用，法治本身是市场经济的内在要求；体育的法治是市场逻辑下体育的统治、体育的自治最有效补充。现代体育的市场化、产业化带来了体育垄断、电视传播权、运动员形象权、劳资合同与劳资谈判、体育博彩等法律性极强的议题。如果说，“统治”有助于调动行政力量和资本，维护公共利益，“自治”维护了体育组织的独立性，有利于保证公共利益与私人利益的协调，从内部化解了体育发展中的利益冲突，那么“法治”主要就是在市场逻辑逐渐确立的情况下，从外部对体育发展所衍生出的利益冲突进行管控和强制性解决。
体育协治是“统治”“自治”“法治”的交叉部分（见图1），体育协治是一种理想的体育管理方式，按照现代“治理理论”的观点，“统治”“自治”“法治”的协调，实际上包含了体育组织的自律、各方的有序参与和理性制衡、政府的公共服务与有力监督，出发点是形成长效机制，维护体育给全社会带来的公共利益。依据R.HOYE和G.CUSKELLY[12]的观点，这种治理方式就是体育协治，其本质更强调政府以何种身份、何种角色参与到体育的治理问题中。中国人民大学法学院杨建顺教授[13]曾提出“协治是理想的参与型行政”。
图1 中国现行的体育治理结构（左）与体育协治结构（右）对比
综上所述，体育协治是综合行政统治、行业协会自治、法治，涉及政府、行业协会、市场多个主体在内的一种体育治理方式，包含5个方面：（1）体育协治意味着一系列包括政府，但又不限于政府的体育机构和行为者；（2）体育协治意味着在为体育发展和改革问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；（3）体育协治明确肯定在涉及体育的各个社会公共机构间存在权利依赖；（4）体育协治意味着参与者最终将形成一个自主的网络；（5）体育协治意味着处理好体育改革与发展的能力，并不限于政府的权力，即不限于政府的发号施令或运用权威。
3 经验借鉴：体育协治的全球图景与国家经验
3.1 全球图景
在体育协治的讨论中，体育全球化是一个重要议题。任何一个国家或地区的体育治理都不可能只是针对自己国家、自己地区的特殊性展开，这是因为体育是一项全球性的人类活动，除了本地的体育事务，任何一个国家或地区的体育，都要和遍布全球的体育协会、体育联盟或体育赞助商、转播商发生关系，形成利益网络。这也是体育常常能够跳脱单一国家或地区行政力量和法律的重要原因之一。
然而，体育全球化也颇具争议。全球体育对体育世界来说不是万能的，体育要想实现无国界、繁荣、平等、民主以及有社会责任还有很长的路要走，全球化不能被理解成一个单独的驱动力。虽然期望，但还没有一个简单的全球体育协治方式。现实是，体育的治理通常反映了市场主导价值观或者市场逻辑的胜利，以及由此产生的困境：（1）很明显的迹象表明，体育正处在各种腐败行为的危机之中，如已经被曝光的奥运会申办、世界杯申办中都存在的寻租行为等；（2）体育协治发生在很多不同的层面上（地区、国家、区域、国际等），但是很少与国际司法或社会变革同步协调；（3）虽然欧美的体育发展模式还在持续的更新和进步，但是对于很多非西方的体育力量来说，要想在国际体育舞台上占有一席之地的同时，还能够坚持西方的法律精神、信仰、价值观和传统，本身是十分困难的。对于欧美发达国家以外的地区来说，如果继续坚持自身特征的经济社会发展模式以及体育发展模式，那么，可以预见的是，未来在世界体育交往中关于人权、性别、宗教等问题的纠纷一定还会持续存在。政治经济学视角下的南北关系在体育当中也是十分显著的，西方人的期望是最终遵循发达国家的体育议程。
可以说，一个全球性的、相互依赖的体育世界中，没有一个相应的全球性体育协治办法的条件下，那些先发国家是可以自由地追求自己的利益的，而不必、也很少真正去关注其他弱势地区。如欧盟2003年比较有争议的一项决策，计划增加欧洲足球俱乐部内非欧盟球员的数量，这一决策遇到一些反对声音，有些人就认为来自非洲、亚洲和美洲的球员加入欧洲足球俱乐部后，会威胁到欧洲本地足球人才的成长机会、薪酬水平，特别是影响到青少年足球运动的发展水平。可以看出，全球体育只有在一定范围内是现实的，当它威胁到本地区的利益时，一个国际性的或外部的有关足球运动员转会的规则就出现问题了。
国家体育行政部门和地方层级政府作为公共部门的代表，为体育的发展改革提供基本政策和经费，但同时要和不同类型的私人部门展开相互合作与支援。政府和行业协会（从国际体育组织到地方基层体育组织的逐层分布）隶属于2个完全不同的领域，行业协会主要提供体育发展的专业网络和专业技术、人才资源，是推进民众参与体育的重要社会根基。而连接政府和行业协会的重要载体就是以跨国公司和媒体为代表的这类私人部门，它们不仅是现代体育消费的直接产品的供给者，还是全球体育发展最重要的资本催化剂。全球体育协治图景，是一个开放的、自组织的系统，公共部门、私人部门缺一不可，同时，任何一方也不可能凌驾一切，独自提供体育产品和服务（见图2）。
图2 全球体育协治图景
还有一个问题要强调，即跨国公司在国际体育协治中所起到的特殊作用。跨国体育公司经常积极地参与到国际体育事务当中，并且常常能够逃脱一些规制行为，当然也会造成一些体育纠纷。而造成跨国公司这种行为选择的因素至少有2点要关注：（1）法律方面的限制，特别是在企业社会责任方面的限制不足，无论是国际法还是各国具体的法律，对跨国公司的行为限制相对来说都是较弱的；（2）跨国公司和一些政府之间的共谋，有些政府是有需要借助跨国公司的经济财富的，因此，就为跨国公司的游说活动创造了有利条件。跨国公司经常能够说服一些政府积极地申办大型的体育活动，或者干脆直接出资兴建资本密集型的大型体育场馆设施。跨国体育公司拥有宝贵的体育资源和经济资本，如果能够正确的利用，可能会给所有经营范围内的国家带来巨大的体育福祉，当然，如果投资方面存在不平衡的利益博弈，也会导致各种不利的纠纷。
从体育协治的全球图景可以发现，体育协治不仅局限于政府部门之间的活动，而是扩展到公共部门、私人部门之间的活动以及共同负担体育治理的责任。明确表达出：（1）政府并非国家治理体育事务唯一的权力中心，各种公私机构只要其行使的权力获得公众的认可，就可以成为在各个不同层面体育治理的权力中心；（2）在现代国家，原先由它独自承担的责任转移给公民社会，也就是各种社会组织和私人部门，且正在负担越来越多原来由国家承担的责任，如此一来，在体育事务领域，国家与社会间、公共部门与私人部门之间的界线模糊不清；（3）在体育治理与改革过程中，任何组织必须依靠其他组织，组织之间必须相互交换资源，协商共同的目标以达成目的，交换的结果不仅由各参与者的资源来决定，还由游戏规则以及交换的环境所决定；（4）体育协治网络涉及到政策社群和其他组织的形式以及在某个特定领域中拥有发号施令的权威，显示出公共部门与私人部门会形成体育治理的形式，体育行业协会、私人企业会在特定的领域中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任；（5）政府置身于体育协治的网络中，必须立足自身的改革，特别规范处理体育事务的运作机制。
3.2 国家经验
3.2.1 美国体育协治注重市场体系下的“自治”与“法治” 世界上有效的管理体制并不完全一样，美国式实施的市场化，苏联注重的的行政命令，英国和德国实施的混合制，无非是组织方式有别而已。美国在奥运会和职业体育领域都有比较成功的治理和实际效果。由于美国没有专门的管理体育事务的国家机构，美国体育事业的治理主要依靠非营利性组织、社区体育组织以及职业体育联盟。由于美国倾向市场机能取向，又是一个福利规模不大的福利国家，所以即便是利用非营利性体育组织，也多以商业化的运作模式为主，强调的是一种“国家-市场-民间社会”的发展模式，其主要特色是分散化、去科层化、民主化与自我管理等，并且属于一种私有的体育意识形态，包含商品化、市场化、外包、志愿主义等，主要诉求小政府、低福利支出的体育治理模式。
美国政府在治理体育发展这方面扮演的角色不仅仅是一个宏观层面的调节者，在法律层面，美国政府利用其制定大量的法律，充当着职业体育联盟、俱乐部、运动员、赞助商等诸多利益主体之间各种社会关系及纠纷的最高仲裁者的角色。具体而言，这些大量的法律、法规主要是税收（如管理俱乐部奢侈税、球员工资帽等）、版权保护（运动员及俱乐部、联盟的无形资产开发）、运动员资格明确（转会制度、参赛准入等）、移民法（主要针对转会和工作机会）、博彩法（主要针对体育博彩的合法性以及程序公正）以及电视转播权的法律规定等[14]。由于美国是一个联邦制国家，所以州与州之间的法律法规也大不相同。美国之所以能够依靠法律，而不是纯粹的行政力量治理体育，也得益于相关人才的支撑。目前，美国重要的职业体育联盟，核心业务的重要负责人几乎都是律师出身，他们常年和美国国会、联邦的司法部门以及行政机构打交道，针对反垄断法、劳工法、税法和版权法展开一轮又一轮的博弈。
3.2.2 日本体育协治中的“统治”“自治”与“法治”的协调 日本方面，也曾经出现过类似中国奥运战略的体育发展导向，20世纪末，日本奥委会实际上是日本竞技体育发展的实际规划者和执行者，他们从短期发展、中长期发展几个不同层面制定了一系列细致的竞技体育发展法案，将竞技体育人才培养作为重中之重。《关于面向21世纪的体育振兴策略》（1989年）和《体育振兴基本计划》（2000年）是其中的典型，《奥运会奖牌数倍增计划》（2000年）更是对日本竞技体育的重振起到了重大的影响[15]。
日本政府制定的体育发展方针有限“运动普及”，而后“精英提高”，且主要利用社区治理体育、发展体育。利用地方体育俱乐部，日本政府希望充当一个企业与运动组织媒介的平台，但由于日本经济的不景气，国民生活形态改变，日本中央与地方财政紧缩，便开始强调社区与家庭自助的体育治理思想。虽然强调民营化与市场机制，但日本政府的体育治理仍然强调公共责任的论述，日本的地方型体育组织，其主要运作模式是志愿者参与、以社会脉络凝聚、非营利组织倡议性等。
3.2.3 德国体育协治实施市场与行政混合治理 德国方面，体育发展是以体育俱乐部形式为主，更重要的是，俱乐部的成员结合荣誉志愿者制度，若志愿者通过对俱乐部做出贡献，不论是工作人员还是教练员都可以获得津贴，这是一般小型的体育俱乐部经营方式。定时举办俱乐部赛事，便会吸引较多观众，届时也会渐渐有赞助商出现，当俱乐部经费充足时，会提供经费给优秀的运动员，以提升运动表现。德国体育俱乐部的一大支柱就是政府减税补助，会员仅需缴纳较少的费用，企业若赞助体育俱乐部也可减税，俱乐部内服务的志愿者薪资不足某一数目标准，政府也给予减免税费的优惠。
综合来说，考量我国的社会文化背景，如果采取美国的资本主义政策模式，时空背景并不契合，因我国的体育市场还未真正成熟，而大力建设社区体育组织，引入企业经营的手法，政府从税费、补助方面着手，或者说一种介乎于德国和日本之间的做法。市场经济条件下，我国体育市场首先需要借助政府的权威力量界定和保护产权，可以这么说，哪里有市场，哪里就应该有政府，我国的体育协治必须以法治加强体育市场的基础，建立并维护体育市场公平竞争的秩序，营造和维护公平竞争环境，将其规范化、程序化和法治化，反对垄断和其他不正当竞争行为。政府实行外向型市场经济的同时，通过政策、发展规划、直接投资等方式实施有效控制，将会更具有可参考性。
4 完善路径：体育协治视角下深化体育改革的现实路径
4.1 实体化改革是重要的根基
首先，实体化意味着社会化，即1993年《关于深化体育改革的意见》提出的依赖社会的体育运行机制。现有举国体制管理下的运动项目发展，走的是一条非营利性路径，但却是封闭的非营利性路径，社会参与程度是较低的，主要是国家通过各级体育行政管理部门进行经费投入和行政管理。要实现体育协治，首先就要提高体育资源的开放性配置，真正的体育发展是建立在广泛的群众体育基础上，逐渐向上发展到精英的竞技体育的，而不是由体育行政部门全权负责群众体育、青少年业余体育训练和各级国家队的管理。社会化的体育管理方式是允许营利性行为的，而营利性行为并不是对体育资源的买卖那么简单，它是提高体育资源配置效率的有效途径。（1）社会化减少了很多不必要的行政审批事项，让群众参与体育活动更加纯粹，参与的群体也会更加广泛。中国足球人口数量少，不仅仅是足球基础薄弱的问题，其中还蕴含了注册、审批等行政环节的纠纷所导致的利益冲突。依赖社会的体育运行机制解除了很多审批问题引发的矛盾和羁绊，参与者的积极性也会大大提高。（2）体育社会化后，体育产品和服务的供给者将可以更多的考虑营利问题，对体育组织者来说具有很好的激励作用。体育社会化，实际上意味着群众体育事业的基础作用得到进一步的认可。《加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中很重要的施政基础就是“全民健身”的国家战略地位，群众体育是支柱作用，社会化的体育运行机制不仅能够壮大发展群众体育事业，也是未来竞技体育获得发展后劲的必然选择。
其次，实体化意味着去行政化。事实上，体育协会去行政化早就成为业界和学界关注的热点，只不过在达成共识和实际推进方面还有未尽之事。以当年国家体委将运动项目管理中心从机关划出的做法为例，本意是使其成为独立的社团法人，但改革的不彻底让它们仍然是国家体委的直属事业单位。所以说，如果体育协会和体育行政管理部门仍然维系着“一套人马两块牌子”的现状，那么这种运行机制难以称得上是真正的实体化改革，也会影响体育改革的深化、体育事业的可持续发展。从足球改革、足球篮球的职业联赛发展状况看，如果行政力量大包大揽，那么其结果恰恰是管不好也管不过来。可以从非常现实的人员编制问题来分析，在一些县级单位，体育行政部门的编制往往不足10人，体育事业如今早已成为社会各系统融合发展的产业部门，牵涉到诸多方面，如果全部都交给政府行政力量来管理，力不从心是必然的。现在很多赛事或者大型体育活动，名义上是体育协会办，但其实仍然是体育行政管理部门换个牌子在依靠行政力量推进。因此，去行政化还有很长的路要走，还有很艰难的问题需要解决。但至少，依靠行业自律的各种评估、赛事应该交给社会中介力量，特别是民间体育协会去办。政府要做的是公共服务、制定标准和市场监督，切不可既当“运动员”又当“裁判员”。
4.2 市场化改革是主要的方向
2014年10月，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。表面上，该政策的出台带动了全国范围的体育产业热度，但从深层次看，该政策的效应还有更大的空间。《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中除了将体育看作是一项产业内容外，更是提到了转变体育发展方式、全民健身战略地位、体育行政方式改革等诸多内容，所以从根本上，发展体育产业暗含了深化体育改革的多层内涵。体育产业既是工作内容，又是工作方式和发展方式。
既然以体育协治作为深化体育改革的基本治理方式，那就意味着通过市场机制提供体育公共服务，也就意味着必须接受市场运作的基本原则——自由竞争。自由竞争的基础是公平，体育的竞争则包含赛场内的“竞赛”和市场中的“交易”。因此，要实现体育协治，需要坚持“公平竞赛”和“公平交易”2个基本原则，其基本思路应当是通过市场竞争规则的完善，构建“公平竞争秩序”，协调体育系统中的利益冲突。
首先，维护“公平竞赛”，保证体育的内生利益。公平竞赛精神是体育领域一个重要的概念，代表了体育的核心价值和内生利益，也是众多体育组织所希望达到的理想。在体育的世界，失去了公平性的竞赛，便是失去了体育竞赛的重要精神，而赛场上公平竞赛的落实，可以表现在无异议地接受裁判的判决、不使用不择手段的方式获取胜利、自我尊重不投机、尊重对手、尊重裁判。公平竞赛就要规范竞赛场上的各种角色，包括运动员、裁判、教练，甚至收看竞赛的观众，都需要遵守公平竞赛的规则。因此，竞赛中规则的存在，便是为了确保公平精神的落实。问题是，这些为了确保公平竞赛的规则，是否就能担保公平竞赛的精神呢？在现今复杂的体育世界之中，答案是否定的。因为离开赛场，公平竞赛将有很多灰色地带，甚至是裁判都有无法监管的情况。这些在赛场外，影响公平竞赛的因素有很多，如富裕地区与贫穷地区的训练资源差距，体育用品赞助单位研发的更好地用于特定选手使用的装备，运动员使用最贵的药物来保持体能等。因此，关于公平竞赛精神的讨论要从赛场内外2个层面来进行。
其次，维护“公平交易”，保护体育的外生利益。体育世界的公平交易，是基于一种供需关系的强调，也就是说围绕着成立交易的供给者和需求者这对交易相对人而展开的一种关系。公平交易可以看做是公平竞争在市场层面的一种表现，此时的竞争不是比赛的胜负，而是在市场上以较有利的价格、数量、品质、服务或其他条件，争取交易机会之行为。公平交易的对立面实际上是指体育市场处于无竞争状态，或者具有压倒性地位而排除其他竞争者。
如前所述，如今所面临的是一个全球化和具备了市场逻辑的体育世界，体育的性质已经不是过去单纯的业余体育，甚至可以说，很多体育项目已经形成了一个独特的市场，追求着诸多外生利益。因此，有必要厘清市场逻辑下体育的组成要素，以及各要素的地位与性质。
要坚持“公平竞争”和“公平交易”2个原则，其基本思路应当是通过市场竞争规则的完善构建“公平竞争秩序”，协调体育改革中的利益冲突。这一思路的出发点依然是我国正在逐步建立的体育发展市场逻辑。无论是赛场上，还是市场体系内，只有竞争或者说良性竞争才是保证我国体育事业走向繁荣的最有效手段。然而，良性竞争从来都不是自发的，是需要外部力量介入，从而塑造起真正的良性竞争并进行维护。
如2015年体育总局取消了亚运会、奥运会贡献奖的评选，对全运会等全国综合性运动会只公布比赛成绩榜，不再分别公布各省区市的金牌、奖牌和总分排名。虽然期间经历了“乌龙事件”，但是取消奖牌榜的做法还是引起了人们极大的关注。而这份关注恰恰是源自于长久以来社会对“行政介入”的诟病。事实上，无论取消还是不取消奖牌榜，只要有全运会，奖牌榜就会一直存在，哪怕它不是表面上的。由于和政绩有关，全运会所代表的是各个地区行政部门对体育资源的行政垄断，更何况这种垄断的最终目的还是行政业绩。所以，全运会这项赛事，可以说是行政力量干预体育资源自由流动、体育发展主体自由竞争的典型，体育部门的自发改革面临巨大的挑战。
对于处在转型期的我国体育事业而言，竞争规则的完善就是在根本上建设和维护体育发展的市场逻辑，促进体育多元功能的实现。既然深化体育改革，或者说是体育发展方式的转变，最主要的束缚和阻碍是公权利益冲突，而防治公权利益冲突需要综合治理。（1）强化体育行政部门的公共财政职能，满足社会的体育公共需要，明确各级政府在体育事业方面的法定支出目录，积极推行体育部门预算；（2）加强公共立法，保证体育和其他职能部门间的协调沟通，防止部门利益的冲突，毕竟现代体育的性质决定了未来体育事务绝不是一个单一职能部门就能解决的；（3）健全监督协调体系，建立一个权威监督体系，可以对体育职能部门的行政行为进行有效的监督和规范，防止利益的部门化取向。
在此基础上，政府需要做的便是提供一个相对自由的竞争环境，提供统一的竞争规则。只有竞争，才是体育事业繁荣的最有效手段之一，从我国体育改革的现实要求来看，建立市场竞争机制就是允许竞争自由，以及不断引入竞争，通过市场竞争来推动体育资源配置的效率和体育事业繁荣。
4.3 行动建议：各方在完善中国体育协治方面的改革路径
4.3.1 政府及其体育行政管理部门的改革路径 简政放权，明确政府和社会的事权划分，真正实行管办分离，政府把不应该承担的职能交给事业单位、社会团体和中介组织。进一步深化体育领域的体育行政管理改革，精简与合并职能模糊不全的机构，把重心放在社会管理和市场监管上，重点解决各运动项目管理中心和行业协会“一套人马两块牌子”的顽疾。实际上，这种具有管办混杂的官民二重性，也是体育改革路上的制度障碍。同时，涉及到体育系统事业单位人员岗位转换也要解决。国家体育总局和地方体育部门要不断完善体育发展长期规划和短期战略，围绕全民健身、体育产业、青少年体育工作中的投融资、运作税费、资讯服务、专业人才培养等方面做好公共服务。健全各运动项目的行业标准，完善法律规章，做好监管工作。从薪酬到晋升，从培训到规划，从职务调整到再教育，都可发挥政府及其体育行政管理部门的功能。
4.3.2 行业协会的改革路径 国家层面的体育行业协会，独立性建设是改革的关键路径。行业协会的改革必须保证其能够自主创业、自我发展，实行自治性管理，政府则负责决策、拨款和调控，制定具体目标、标准等，也就是说，由行业协会具体运作，政府负责监督。行业协会独立性的基础是“经济独立”，政府应该给予资金资助和税收优惠。行业协会则应寻求与各运动项目管理中心的脱钩，加强自身建设，特别是自身造血功能的强化，整合民间基层协会、俱乐部、各级学校队伍，成立联合会，以“专业的人做专业的事”，积极扩大协会覆盖面，深入市场努力培育体育参与人群、体育消费群体和潜在的体育后备力量。
民间基层的体育行业协会，志愿性建设是发展的关键路径。体育协治不是全部事务交给企业、俱乐部，是让政府、企业、社会组织在市场中协调运行。如足球人才的培养，需要的是国家的三级训练体系，还是职业俱乐部和职业联赛，还是教育部门的校园足球运动，或者大量社会性的民间足球协会？从国外的经验来看，民间的行业协会是重要的基石，配合校园社团、国家队训练体系和职业俱乐部的金字塔培养体系是基本模式。民间自发的体育行业协会得不到国家的扶持，无法壮大并产生积极影响，志愿性得不到体现。扶持民间基层的体育行业协会，就要通过财政资金的引导示范作用，鼓励在市场中经受住考验的社团，而不是将财政资金直接作用在职业体育俱乐部等市场主体上。
4.3.3 市场主体的改革路径 体育不仅是产业、是生意，也是事业。体育协治需要完善的市场化保障体系，成熟的职业体育发展体系，绝不是政府的大包大揽，但也不是职业俱乐部或体育企业的无所不能，切勿越俎代庖，要充分尊重和发挥行业协会在体育发展方面的核心专业能力。职业体育俱乐部或体育企业以利润为行为导向，应该发挥此类市场主体的灵活性，在场地设施、赛事宣传报道、后勤保障、科技创新等多方面，以战略合作伙伴或赞助商、供应商的身份全方位的介入，实现我国体育事业的多元化协治。
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Sports Governance：A Theoretical Explanation and Empirical Analysis on Deepening the Sports Reform
GAO Sheng1，LU Zaichun1，WANG Jiahong2
（1.School of PE，Anhui Normal University，Wuhu 241002，China；2.School of PE，Suzhou University，Suzhou 215000，China）
Based on the sports governance process，literature was reviewed to discuss the theoretical problems and practical approaches of sports reform.That today's practice of deepening the reform of the sport is a continuation of the unfinished task of the 1993 reform program.The success of competitive sports and the external effects of hosting the Olympic Games，objectively shelved should be oriented to the social and market sports reform.Although the national system in the athletic achievements to obtain more contribution，but this system will make our sports development trapped in the interests of public rights，emphasizing the administrative work and results，rather than focusing on efficiency and benefit groups，resulting in various unbalance of interests of sports value subject.It is suggested that there is inter-dependence among all the sport organization.Government is beneficial for the positive interaction.The basement of sport gover⁃nance is the entity and de-administration mechanism.Its main direction is through the perfect competition rules to build fair competition order，coordinate con⁃flict of interest of sports system.It is not government-for-all，not sport enterprise-for-all，but the social association as the core.And the key path for the reform of sport association is dependence built for country，volunteerism built for gross root.
sports governance；sports reform；autonomy；rule of law
G 80-05
A
1005-0000（2017）02-099-07
10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2017.02.002
2017-01-20；
2017-03-19；录用日期：2017-03-20
国家社会科学基金项目（项目编号：16ZDA225；11BTY030）
高 升（1969-），男，安徽定远人，教授，博士，研究方向为体育管理学；通信作者：王家宏（1955-），男，江苏苏州人，教授，研究方向为体育教学理论与实践、体育现代化和体育产业。
1.安徽师范大学体育学院，安徽芜湖241002；2.苏州大学体育学院，江苏苏州215000。
