独立公投来袭，西班牙和伊拉克还好吗？

谢奕秋

2017年秋天，在伊拉克库尔德地区和西班牙加泰罗尼亚自治区（首府巴塞罗那），两场闹得沸沸扬扬的独立公投在不到一周内陆续亮相，赚足了眼球，满足了当地政治家的弄权欲望，却也透支了国民的感情，留下了一地鸡毛。

正如离婚不是单方可以决定的事，除非有出轨、家暴等情形可诉诸法庭判决，主权国家的一个部分也无权单方面以独立公投的形式实现分离，除非它曾属于该国的殖民地或遭受过该国的武力摧残，发生了人道主义危机，例如科索沃。

从世界范围内的政治实践来看，强行以独立公投的形式从母国单方面脱离，已经越来越难以成功了。克里米亚2014年3月通过独立公投，单方面从乌克兰分离出去，迄今没有得到多数国家认可，哪怕它已经加入了俄联邦。更不用说，混战中的顿涅茨克和卢甘斯克，仍被公认属于乌克兰了。

疏还是堵？

2016年初才当选加泰罗尼亚自治区主席的普伊格蒙特宣称，自己只是想追求苏格兰人那样的公投机会。然而，他可能因“滥用公款”举行公投而被逮捕。

3年前的苏格兰独立公投，给不少人一个错觉，以为在中央政府反对地方独立的情况下，地方上可以随意操作公投程序。其实，苏格兰公投是英国卡梅伦政府事先批准的，其用意就在于以苏格兰民意（民调一直显示统派占优，只不过投票前有些反常）及早“浇灭”当地独派政党支持者的热情。

事实上这一策略也奏效了，苏格兰选民投“统一”票的比例，要高出“独立”票10个百分点。之后独派政党党魁辞职，该党也在今年6月的大选中丢掉不少国会议席。

像苏格兰这种“上面允许投，自己没过线”的情节，加拿大主要说法语的魁北克省1995年也上演过。当时“独立”票差一点就过半了，比较惊险，但还是没过。从那以后，魁独分子就像泄了气的皮球。加最高法院、议会也不再给他们机会了。这种先“疏”后“堵”的方式，可谓一劳永逸解除了后患。

魁北克、苏格兰这类动真格的公投，历史上并不多见。在政治、军事决定国界的年代里，独立公投更多是走一个形式。苏联解体带来了一大批国家独立，但这些国家的独立公投往往并不受关注，因为上层精英已经达成了解体苏联的共识；反之，那些不是原加盟共和国的小地方，如南奥塞梯、纳戈尔诺-卡拉巴赫、德涅斯特河沿岸，即便办了公投且事实独立，也得不到国际承认。

冷战结束后，真正能独立出来且获得国际承认的非前苏联国家，有波黑、厄立特里亚、东帝汶、黑山、南苏丹等少数案例。

波黑在欧共体支持下强行公投独立后，引发了当地塞族人的武装反叛，打了三年半的波黑战争，共有20万人死亡；最后议和，以一国两个实体（波黑联邦、塞族共和国）的方式实现了共存。

其余几个国家公投独立时，基本上都得到了原来所属国家的谅解。比如，厄人阵与埃塞人阵并肩作战，1991年推翻埃塞俄比亚独裁政权，然后各自建政；独裁者苏哈托下台后，1999年印尼新总统同意饱受战乱的东帝汶（九成多居民信天主教）选择自治或脱离印尼；2005年苏丹南北议和，进入6年过渡期，期满后南苏丹公投独立，得到祝福。

如果一个地方的独立是国际“合意”的结果，独立公投的赞成率就不重要。反之，如果国际上普遍不支持，那么即便公投独立赞成率达97%，也会在程序上被各种挑刺。比如说违宪、存在军事干涉、信息不透明、组织混乱、缺少辩论、无法核实结果等等。

西班牙和伊拉克最近的地方独立公投，国际上普遍不支持，国内又不合宪法，基本上就是自弹自唱的闹剧，所以采取“堵”的方式总体没错，但更重要的还是争取民心。伊拉克库尔德地区公投结果—有效投票率72%，将近93%的有效票支持独立，显示了局部的民意依归。这是巴格达方面要正视的。

结构性困境

西班牙加泰罗尼亚自治区独立公投，与伊拉克库尔德地区独立公投，看起来诉求差不多，但两个地方在国家架构中的地位很不一样。

西班牙王国是个单一制多民族国家，地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征。而伊拉克是个联邦制国家，各成员单位先于联邦国家存在，宪法承认库尔德联邦地区现有的权力。

同样是下辖4个省，库尔德自治区有20多万自己指挥的内部安全部队，而加泰罗尼亚不仅没有准军事部队，连警察控制权也在公投前一周被上收，无法维持正常的投票秩序。所以，10月1日加泰罗尼亚公民投票不可能像9月25日库尔德地区公投那样顺利，甚至会因投票所大楼被“封锁”而无法投票。

虽然主体地位有高低，但两地面临的司法障碍是一样的。加泰罗尼亚于9月6日通过的确定公投日期的法律，被宪法法院要求“暂时搁置5个月”；伊拉克最高法院则下令库区“暂停筹办”9·25公投，直到法院审查完相关违宪控诉。马德里方面恫吓，参与非法公投的742名市镇长若不出席庭审，将被逮捕；巴格达方面则威胁，所有参与公投程序的伊拉克公务员，都将面临公诉方的起诉。

两地公投的命运也早已注定：因违宪而不被国家承认。而这在两地已不是第一次。2005年伊拉克新宪法颁布实施时，库尔德自治区就搞过独立公投，以98.98%的压倒性多数通过。2014年11月，加泰罗尼亚举行过一次独立公投，80.7%赞成完全脱离西班牙独立，但投票率只有40%左右。

在其他障碍方面，伊拉克库区是边界没有划定，在许多库尔德人为主的省份与联邦政府存在管辖权争议。而且，土耳其、伊朗、叙利亚等周边国家境内，都存在大量的库尔德同族。虽然他们的政治立场不一，甚至彼此厌恶，但外界通常视他们为一体，担心出现“大库尔德斯坦”。因此，哪一方库尔德人有独立要求，另外几国一般都会协同围堵。而整个库尔德地区深处内陆，一旦周边国家封锁边境，石油等重要出口物资无法外输，就形同死局。

加泰罗尼亚紧挨法国和地中海，地理上自成一体，不担心被封锁，可一旦独立也就自动退出欧盟和欧元区，想重新加入就没那么容易了。如今，除了决定脱欧的英国，大多数欧盟国家拒绝支持“加独”。对欧盟出口占加泰罗尼亚出口额的65.8%，如果被征收高关税，对其农业和制造业打击太大。

动机和代价

就重启独立公投的动机而言，伊拉克库尔德人并不单纯，除了有将自治区升格为共和国的冲动，更在于将“石油印钞机”基尔库克纳入库尔德版图—这次公投不限于自治区，而开放给同意参加公投的基尔库克省。

另外，库尔德自治区被联邦政府“中断”财政拨款太久，导致它欠外国石油公司和承包商巨额款项，被欠薪的公职人员也抱怨连天。自治区主席巴尔扎尼面临换届因素，试图以公投造势“背水一战”。

巴尔扎尼曾表示，公投之后，库尔德政府会用一到两年，跟伊拉克官员探讨边境划界、自然资源分割以及宣布独立的时间表。这样，原本已超期留任的巴尔扎尼还能延任一段时间。而如果解决欠薪问题，他还可以在换届选举中有更大布局。

但是库区自身的问题，影响了巴尔扎尼对大局的判断。当前“伊斯兰国”战争甚至在伊拉克都还没结束，在叙利亚则因争夺东部油田而可能烂尾，国际社会（除了以色列）并不希望他此刻来“横插一竿子”。即便“伊斯兰国”已是只“死老虎”，土耳其总统埃尔多安和伊朗教士政权也不好惹。再说，伊拉克库区一旦独立建国，伊拉克什叶派政权失去制衡，将更加倒向伊朗，这是美国不愿看到的，也是华盛顿在表态时偏向巴格达的原因。

至于加泰罗尼亚人，虽然抱怨本地区的文化和语言得不到尊重，但重启独立公投主要是出于经济利益考量。

加泰罗尼亚是西班牙最富饶的自治区之一，以16%的人口贡献了西班牙19%的税收收入，出口额占西班牙1/4，甚至享有超过一半的创投资金。但长久以来，自治区只收到远低于自己贡献数额的财政拨款，而且当地金融业的翅膀也被西班牙在国债市场上的糟糕表现束缚。当地人认为一旦独立，可摆脱西班牙分摊在自治区身上的722亿欧元债务（2016年数据），省掉向中央政府每年约160亿欧元的纳税。

但加泰罗尼亚人也应该想到：当地生产的很多商品都运往西班牙市场，与西班牙之间“国界”的建立，将导致双方在就业和财富上的损失，而军队、外交机构和央行的设置，都将给“新国家”带来负担。

现实中的博弈

各种限制条件摆在面前，博弈者自身的主观能动性，对事件进展也有一定影响。

库尔德公投之前，伊拉克总理阿巴迪责令库区交出过境点、机场的控制权，还以库区“偷窃”石油并“非法出口”为由，要求其他国家不要进口库尔德石油。同为什叶派掌权的伊朗，随即做出有力的配合，除了与伊拉克、土耳其联名谴责公投外，还停飞了往返伊拉克库区的航班，关闭了与伊库区接壤的边境，在两伊边境搞大型军演。

公投之后，伊拉克议会责成联邦政府恢复对基尔库克等地油田的控制。而如若土耳其真的采取所需的“一切步骤”，比如关闭经土耳其海港出口的伊拉克输油管道，可能引起伊库区经济动荡；昔日的“安卡拉代理人”巴尔扎尼，说不定会被“变革运动”等反对党撵下台。

但这盘棋有一个突破口，就是普京。伊拉克库区的基尔库克省长在公投后宣布，与俄罗斯的石油合作不变。那么，因为俄对叙政府有很大影响力，假如土耳其封锁边境，伊拉克库区可寻求俄罗斯协助，经叙利亚对外出口石油。所以，普京和巴沙尔会否为了石油利益而得罪土耳其和两伊，才是关键。

再看西班牙。捍卫君主立宪制的首相拉霍伊（代表“中右”人民党）已经展示了雷霆手段，但似乎到了下面就成了“拳头打棉花”，因为独立的意愿是自下而上产生的，不全是自治区官员在操弄。

公投前几周，中央政府停止了向加泰罗尼亚拨款，而自治区重新任命了税务机关，以示经济分离。为控制地方预算，中央政府9月20日逮捕了自治区经济部官员等14名高官；当天巴塞罗那就有4万人上街抗议，之后碼头工人还罢工让国民警卫队无法按时出动。几天内，中央政府查封了近千万张选票，自治区的基层组织又分发了上百万张选票。

因10·1公投不设投票率门槛，一旦赞成票过半，加泰罗尼亚政府宣布独立，西班牙可能会关闭该自治区政府。但马德里对加泰罗尼亚的压制也激起了逆反心理，使得上街抗议渐成常态，哪怕巴塞罗那8·17恐袭造成了上百人死伤。所以，有西班牙高官建议：采取“模拟公投”形式，给独派一个发声渠道。

目前看来，无论伊拉克库区还是加泰罗尼亚，都无法保证独立后可获得更好的治理，而且两地内部的权斗也相当激烈。在这个呼唤自治和包容但主权仍是至高原则的时代，独立公投就像是“被用作武器的鸡肋”，貌似一投就灵，实则欲速不达。