关于加强政府法制系统法治机关建设问题的思考

许田

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全 面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。各级政府法制系统机关是各级政府的重要职能部门或办事机构，机关党员干部尤其是领导干部是党和国家的执政骨干，是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，是依法执政、依法行政的主体，应成为主动运用法治思维和法治方式推动改革发展稳定的表率，成为带头遵守法律、坚持依法办事的模范。因此，研究如何加强政府法制系统法治机关建设有着十分重要的理论和实践意义。

一、法治机关的内涵与意义

法治机关是指依照法治的原则、精神实施行政管理与服务、管理机关内部事务的机关。“法治机关”意味着机关严格依法履职尽责、依法办事，对外业务和内部事务都实现法治化、规范化，在“规则自治”的模式下运行。法治机关是权责法定的机关。要求机关履职尽责必须于法有据，依法进行，做到法定职责必须为、法无授权不可为。法治机关是运行规范的机关。无论是在对外实施行政管理还是对机关内部事务的管理上都要做到严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，实现机关各项工作法治化、规范化。法治机关是公开透明的机关。对外办事依据、条件、要求、程序和结果要公开透明，决策、财务运行等也要公开透明。法治机关是廉洁高效的机关。国家机关是履行法律赋予的公共管理职责的公共部门，应通过自身的良性运行实现法律设定的价值目标和公共服务使命。合理成本下公共产品的高效输出，是公共部门应然的追求。而国家机关的公共性决定了它的公益性、非营利性，私利化则是对国家机关本质属性和法律的悖离，是公权力的异化。因此，廉洁是法治机关必然的标签。

二、政府法制系统法治机关建设存在的问题

为开展如何加强政府法制系统法治机关建设的研究，我们就法治机关建设的内涵及任务、法治建设的经验做法、法治机关建设中存在的问题以及如何加强和改进法治机关建设等问题对安徽省蚌埠、宿州市政府法制办及相关部门进行了专题调研。调研显示，各单位对法治机关建设十分重视，主要采取加强机关内部工作制度建设、完善机关重大决策机制、编制机关权力运行流程图、强化权力监督，严格落实党风廉政建设责任制、加强党员干部法治培训等方式进行法治机关建设，成效明显。但同时也存在一些弱项和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）法制机构和队伍建设相对薄弱。法制机构健全和必要的专业人才队伍是推进法治机关建设的前提基础和组织保障。调研显示，省、市级政府法制机构基本健全，专业人才队伍相对较好，县区级基层政府法制机构设置和人员配备相对薄弱，自上而下呈逐级递减的态势。表现在：少数市直机关没有设立专门的法制科室；多数县区直部门无独立的的法制科室；有的虽然有法制科室，但层级低，人员多兼职，不固定；基层政府法制机构工作人员存在年龄偏大，难以适应推进法治工作的职责和任务要求。

（二）领导干部的法治意识和依法办事的能力不高。推進法治机关建设关键在领导，领导干部特别是一把手法治意识和依法办事能力的高低，在一定程度上反映和决定这个单位对法治建设的重视程度和这个单位法治机关建设的水平。调研显示，少数领导干部对法治建设的认识不够深刻，对单位法治机关建设重视不够。在实际工作中，部分领导干部还不善于运用法治思维和法治方式去处理问题、化解矛盾、推动改革发展，依法行政的意识能力有待进一步加强。

（三）行政行为不够规范。行为合法规范是法治机关建设的重点和难点。调研显示，在决策、执法的过程中或多或少存在着超越法定权限、不遵守法定程序、不履行法定职责等问题。如在文件制定中，违法设定行政处罚、行政审批、行政强制、行政收费，违法增加公民、法人和其他组织义务；在招商引资中，为招商项目开所谓的“绿灯”，违规制定优惠政策；在执法中，多头执法、选择性执法、不文明执法等现象时有发生，等等。

（四）制度设计和落实标准不高。调研显示，制度不健全、质量不高、落实不到位是普遍存在的问题。如有的规范性文件只是抄袭上位法，内容空泛，针对性可操作性不强；有的未能随上位法修订而及时调整，造成适用上的冲突；有的为了部门利益，在规范性文件中变相设定和实施行政审批，等等。

三、进一步加强政府法制系统法治机关建设的对策建议

（一）抓好制度建设与落实。要从体系化的角度进一步建立健全机关各项工作制度，并严格按制度办事。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为政府及其部门重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，提高决策的科学化民主化法治化水平。加强和改进政府立法制度建设，健全政府立法专家咨询制度，完善公众参与政府立法机制，增强政府立法的公开性、透明度。

（二）健全权力监督机制。加强党内监督机制，特别是领导班子内部的监督。坚持贯彻落实民主集中制，充分发扬党内民主，使领导班子内部形成讲学习、讲政治、讲正气、讲民主的良好风气。加强廉政建设，严格落实党风廉政建设责任制。加强对党员干部的教育管理，加大监督工作力度，充分发挥纪检监察和群众监督的作用，从源头上预防和治理腐败问题。同时，要加强制度落实的检查监督，增强制度的执行力，通过各项制度的有效落实，不断推进法治机关建设。

（三）加强法治教育和培训。要加强机关党员干部群众的法治教育与培训，特别是领导干部法治教育与培训，引导和培养他们树立、养成法治思维习惯，带头遵法学法守法用法，自觉依法用权、依法办事，弘扬法治精神，把法治作为一种行为习惯和生活方式，夯实法治机关建设基础。

（四）建立法治机关考核标准。建议国家或省级层面出台相关规定，明确法治机关建设标准和考核指标，指导各单位开展法治机关建设。法治机关考核指标至少应包括以下内容：一是机关工作人员特别是党员领导干部能够带头尊法守法，熟练运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾、推动改革发展；二是机关决策、执法、服务以及内部事务管理能够严格依法规范进行；三是各项制度建设要有针对性可操作性，且制度能够得到有效执行和落实。