农民工市民化社会公正机制探析

摘 要：当前农民工市民化既面临着前所未有的机遇，同时也存在诸多困难，必须政府、企业、社会、农民工各主体形成合力共同推动。提升农民工市民化的博弈能力，构建公正的利益平衡机制；在初次分配领域，坚持按贡献分配的原则，在再分配领域建立公平的分配机制；基于农民工弱势地位，构建致力于提高其造血功能的补偿机制。

关键词：农民工市民化 利益均衡 公平分配 补偿

2013年中央城镇化工作会议提出城镇化的首要任务是推进农业转移人口市民化以来，国务院和有关部门加强顶层设计，积极推进。2014年制定了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，确定农业转移人口市民化目标任务；2015年调整城市规模，出台户籍制度改革的文件；2016年出台《居住证暂行条例》，推动基本公共服务全覆盖等等。通过一系列文件的颁布，农民工市民化的顶层设计基本完成，下一步的关键是要将中央精神落地，推动农民工市民化取得重大突破和决定性成功。这就需要构建农民工市民化社会公正机制，保证农民工的平等发展权。

一、农民工市民化利益均衡机制

利益均衡是社会和谐的基础，利益失衡必将带来社会的失序和动乱。构建农民工市民化利益均衡机制，首要的是保证农民工在政策决策、城市管理和工资议价中的话语权利。实践中在有关农民工市民化的政策制定、城市管理乃至工资议价中农民工处于缺席或失语的境地。以相关政策的制定为例。现有关于农民工的政策主要由政府决策部门在吸纳专家学者意见的基础上予以制定。这种政策制定的程序和方法带来诸多问题。一方面，决策主体单一且主要不是直接利害关系人，使得决策缺乏民主性，制定出的政策难以保证执行；另一方面，专家学者或者常于理论建构，或者只对部分地区或部分主体信息有一定的掌握，故而依赖专家意见作出的决策缺乏严格的科学性。科学的政策必须建立在充分掌握相关信息的基础上，而不是闭门造车。英国福利专家N·巴尔曾就中国社会保障政策的制定提出要有 “充分的数据”的建议。在他看来，“如果没有可靠的信息采集，就不可能制定有效的政策。” [1]充分而可靠的数据只有至少在搜集所有相关利害关系人的信息和诉求之后才能得到，否则，制定的政策或者只能满足局部的需要，或者因为追求理想化而脱离实际。

1.一般来说，完整的利益均衡机制应涵盖政策的制定、执行和监督等环节，具体包含权利保障机制、诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、评价监测机制等五个部分。 [2]结合我国农民工市民化的实际情况，重点要确立各相关利害关系人特别是农民工的利益主体地位，并确保其利益表达渠道的畅通。

2.首先，建立一个包括国家、地方、企业和农民工在内的多元参与主体结构是实现农民工市民化社会公正的主体条件。在多元参与主体结构中，国家显然要扮演非常重要的角色。国家的价值取向是社会秩序与稳定，农民工市民化既是经济问题，也是重大的政治问题，因此，在农民工市民化问题上，国家应该秉持积极的态度，扮演好其重要的组织协调者和最终决策者的角色。国家首先要考虑农民工的利益，这既是维护农民工基本权利的需要，也是制定农民工市民化政策的要义。同时，国家还必须考虑农民工的相对方——政府和企业的利益。一方面，国家的方针政策主要依赖于地方得以落地，地方对农民工市民化政策的态度和积极性决定政策落地的程度。同时，国家和政府在事权和财权的分配上也存在一定的利益冲突；另一方面，国家发展经济要依靠企业主，并需要培养中产阶级或者先富起来的阶层，并保持这个阶层不断壮大，故而，政府还必须保证企业主的合法合理的利益。[3]

3.其次，保证各方主体利益表达的通畅。构建农民工市民化社会公正的利益均衡机制的关键就是建立一个开放的沟通行动系统，让利益关涉各方的利益诉求得到充分表达，并通过特定的平台进行公开的辩论或争论以实现利益的相对一致。为此，国家要让相关利益各方都能走进政府的决策部门并实际参与政策决策过程。企业主、农民工的利益代表者能够进行双方的利益信息交流；地方政府通过这个渠道可以表达地区利益；国家在各方利益信息充分获得的基础上进行宏观统筹，设计对各方利益都有保护、伤害尽可能小、在短期内操作性强的政策。

构建农民市民化社会公正的利益均衡机制尤其要注意保障农民工的参与权和利益表达的通畅。一般而言，农民工的利益表达有制度化表达和非制度化表达两种方式。实践中制度化利益表达远不能满足农民工的需要，建立制度化的利益表达渠道势在必行。一方面，从农民工的角度来说，充分利用现有体制内的社会组织和成立各种专门性或综合性的农民工自治组织作为利益表达的载体，向政府决策部门、执行管理部门和企业传达自己的利益诉求。另一方面，就决策和管理部门而言，在涉及农民工重大利益问题上要通过建立听证会、恳谈会、意见征求等制度主动征求农民工的意见和建议，听取他们的心声。

最后，建立多层次的利益均衡机制。农民工维护自己权益，争取利益最大化必须全程参与利益分配的决策、执行和监督等过程。整个过程中农民工与不同主体之间有着不同的矛盾和关系，包括农民工-决策部门-地方管理部门-企业之间、农民工-城市管理部门-企业之间、农民工-城市管理部门、农民工-企业之间的矛盾与关系等，针对以上不同的关系，要建立不同的利益协调机制。

二、农民工市民化公平分配机制

公平的利益均衡机制是农民工充分表达诉求，为自己争取利益的重要手段和保障，具有典型的程序公正特点，但程序公正并不必然带来结果的公正，因此，还必须建立农民工市民化公平分配机制，确保农民工获得与市民平等的发展权。一般来说，实现社会公平分配的主体可以是市场、政府和各种盈利机构和非盈利机构，在不同的分配领域该三种力量发挥着不可替代的作用。初次分配领域主要依靠市场机制进行分配，再分配领域政府发挥主导作用，第三种力量是一种非制度性的补充分配。农民工市民化的公平分配机制主要包括前两者。

1.初次分配领域坚持按贡献分配原则。初次分配领域参与分配的主体包括劳动者、企业和国家三方，其所得分别表现为工资、利润和税收。遵循市场规律，初次分配主要根据要素在生产过程中的贡献来对企业和劳动者进行分配。我国实行的按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度体现的就是按贡献分配的原则。实践中，由于国家、企业和劳动者力量对比的不同，客观上存在着分配不均等的现象。总的来说，相对国家和企业而言，劳动者收入占比份额偏低并呈下降趋势。根據国家统计局的数据，上个世纪九十年代初以来劳动报酬占比份额总体持续下降，从1995年到2007年，劳动报酬占比由51.4%降到39.7%。与此同时，资本所得则从36.3%提高到46.1%，提高近10个百分点，而政府仅生产税净额占比就由 12.3%提高到14.2%。[4]学者张车伟、赵文将雇员经济部门与自雇经济部门分开核算，得出2014年劳动报酬占比仅为31%，而资本所得占比达36%，间接税占13%，自雇经济部门收入约占20%。并认为，造成劳动报酬占比下降的主要原因在于农业转移人口的出现。[5]劳动报酬占比过低，是当前我国贫富差距持续拉大，社会公正问题凸显的重要原因，也是农民工市民化的重要障碍。构建农民工市民化社会公正机制必须在初次分配领域提高劳动报酬比重，体现劳动力的价值。一方面，政府要制定合理的税收标准，避免与民争利，并通过提高最低工资标准来增加初次分配中农民工的所得，使其工资报酬与其对产出的贡献相匹配；另一方面，鉴于劳动者的议价能力总体上低于资本方议价能力可能是我国劳动报酬份额长期低于公正的基准劳动报酬份额的一个重要原因 4[6] ，故还需建立政府、企业和工人代表参与的工资协商机制，增强劳动者议价能力，提高农民工劳动报酬比重。同时，面对企业不签订劳动合同、延长劳动时间、拖欠工资等行为农民工自身要积极通过法律途径维护自己的权益。endprint

2.再分配坚持公平的原则。初次分配领域按贡献分配原则体现效率优先的价值取向，由市场机制决定农民工的工资和企业的利润分配，必然带来收入差距的扩大。因而，必须运用有效的财政政策，充分发挥税收、社会保障和转移支付等对收入分配的调节作用，达到公平分配的目的。

首先，农民工的主体是受雇于用人单位的产业工人，针对初次分配领域劳动报酬占比过低，而资本所得和国家税收比重过高的问题，通过税收制度改革，提高包括农民工在内的工薪阶层所得税起征点，促进更多的农民工进入中等收入水平，对低收入农民工实施税收减免政策，保障其基本需要的满足，同时，提高资本所得税，降低国家税收比重。

其次，当前农民工的社会保障体系远不完善，相较于市民有很大的差距。总体来看，费率高、保障不力、转移接续困难成为农民工社保积极性不高的主要原因。充分发挥社会保障的社会稳定器作用，必须提高费率，加强法律保障，实现全国统筹。

最后，农民工和市民在基本公共服务享有上的不公成为学界关注的重点，甚至有学者直言农民工市民化就是要实现基本公共服务的均等化。当前在农民工及其子女的教育、就业培训、医疗卫生、养老服务、社会救助、住房保障等基本公共服务上农民工与市民都有较大的差距，必须充分利用政府的转移支付助力农民工基本公共服务的均等化。

三、农民工市民化补偿机制

公正的基本含义始终是得所应得。完整的得所应得必然包括对未得所应得的补偿。农民工现象和群体是未得所应得的产物，主要由于制度和政策等外在因素的剥夺，农民工成为社会性弱势群体。实现农民工市民化就必须遵循矫正正义的原则对农民工进行补偿。

构建农民工市民化补偿机制需要明确补偿的目的和基本原则。农民工弱势地位的本质是获取利益能力的相对低下，因此对农民工的补偿不是简单的资金或物质的帮助，而是通过为其提供资金、知识、技术、机会及其他必要资源的支持， 提高农民工的造血机能，促进农民工建立自我发展机制，进而提升其获取利益的能力。

对农民工的补偿要坚持适度性原则。他山之石，可以攻玉。美国在上个世纪 60、70年代以来实施的肯定性行动计划可以为我们提供经验和教训。该计划旨在通过倾斜性公共政策和法律消除弱势群体在就业和教育领域受到的歧视和不公平待遇。该计划的实施取得较好的社会效果，但却引起白人的抗议和关于“逆向歧视”的争议。反对者认为配额代表制使原本不符合条件的人得到了录用或提升，侵蚀了维持一个健康的民主制度所需要的品德、认同和习俗，并构成对无辜者的“逆向歧视”。[7]美国的肯定性计划的负面作用提示我们在对农民工这一弱势群体进行补偿时要遵循适度性原则，不能将群体标签化，以歧视反对歧视。

首先，对农民工及其子女的教育补偿。相对于市民而言，农民工及其子女在教育活动中获取和占有教育机会、教育资源和教育权利方面处于相对不利境地，该状况影响到农民工就业能力的提升，并可能造成农民工弱势地位的代际继承。对农民工的教育领域利益分配进行适度“倾斜”，可以通过教育机会和教育资源的再分配，增进农民工及其子女的教育利益，缩小因社会政治经济等原因所导致的结果差距，促进其改善生活机遇和向上流动。[8]对农民工及其子女的教育补偿形式既有对农民工及其子女教育进行的资金补助，更重要的是针对农民工子女的学业困难、教育融入困难等进行有针对性的帮扶。尤其要注意发挥社会组织的作用，由社会组织通过政府购买的方式，具体实施对农民工子女的学业和融入的帮扶。

其次，就业补偿。农民工获取利益能力低下与其就业劣势不无关系。就业劣势直接导致初次分配中农民工的不利地位，并严重影响农民工市民化的意愿。有学者研究表明，只有50.5%的农民工有市民化意愿，49.5%的农民工并无市民化意愿。[9]影响农民工市民化意愿的最重要因素就是就业，农民工根据过往的就业经验和对自身能力的判定对市民化后的就业前景并不看好导致意愿的低下。因此，推进农民工市民化必须对其进行就业的补偿与扶持。一方面通过职业培训，提高其就业能力；另一方面，取消劳动力二级市场，帮助农民工获取就业信息，进行就业指导，同时，对特定职业放宽进入条件并给予其特殊保护和援助。

民工是社会转型期一个特有的、过渡性现象，具有鲜明的中国特色。当前，实现农民工市民化迎来前所未有的机遇，也面临诸多挑战。最根本的就是要改革现有的利益分配格局，保护农民工平等的发展权，这就需要构建农民工市民化社会公正机制体系。唯有如此，才能在发展中实现农民工作为阶层的消亡，使农民工现象和群体真正成为历史。

参考文献：

[1] [英]N·巴尔.2002，福利国家经济学：对中国社会保障制度建设的一些建议[J].国外社会科学，2002，（3）.

[2] 但云聪.构建和谐社会应当建立完善的利益均衡框架[J].江南论坛，2007，（2）.

[3] 张慧霞.社保制度的建设：多元利益的博弈———从农民和农民工的参保行为反思社保制度的建设[J].保险职业学院学报，2008，（6）.

[6] 王展祥， 龔广祥.劳动报酬份额偏离程度分析———基于劳资议价能力的视角经济评论[J].2017，（1）.

[5] 张车伟，赵 文.如何实现居民收入增长[J].北京：劳动经济研究，2014，（6）.

[4] 张照侠.劳动报酬占比对收入不平等的影响研究———基于产业结构转变的视角[J].经济问题探索，2015 ，（ 5）.

[7] 谢治菊，李小勇.美国肯定性行动计划及其对我国弱势群体政策的启示[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.

[8] 衣华亮.教育公平实现中弱势群体利益补偿机制的政策分析[J].阅江学刊，2009，（10）.

[9] 王晓峰，温馨.劳动权益对农民工市民化意愿的影响——基于全国流动人口动态监测8城市融合数据的分析[J]. 人口学刊，2017，（1）.

作者简介

汪琼枝（1974-），女，湖北仙桃人，北京建筑大学副教授，博士，从事马克思主义政治哲学和思想政治教育研究。endprint