租售并举时代，土地供求格局是否“变天”？

闵杰

城市土地紧张，农地利用低效，是此次在13个城市农村建设用地上

建租赁住房试点的两个背景。而此前推出的租售同权，为这次试点提供了制度保障。

但农地的“小口子”入市，能在多大程度上改变城乡土地的供求格局，尚待观察

越来越多的迹象表明，在“租售并举”的时代，一些沿袭多年的土地供应格局和模式，可能真的要“变天”了。

从国有建设用地看，自2016年11月北京首个自持地块成交以来，全国共有7个城市先后推出租赁用地。随之改变的是，土拍模式从过去的“竞拍地价”，变为竞拍“自持面积或保障房面积”。

民众参观北京市规划模型。租赁用地的推出，将给中国房地产市场带来深远的影响。

集体建设用地也面临重大调整。8月28日，国土部、住建部宣布，北京、上海、广州、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、佛山、肇庆、成都13个城市，将首批试点利用集体建设用地建设租赁住房，主要供给新市民。这意味着，长久以来，集体土地不能建设住宅供应城市居民这条泾渭分明的界限，将被打破。

过去几个月时间内的密集决策，尤其是一系列土地新政，或将带领中国房地产市场进入一个全新的租赁时代。

自持地块多地开花

在“租售并举”政策指引下，各地正发力租赁土地供应。

一些重点城市陆续公布了2017～2021土地供应计划。其中，租赁用地或住房的供应计划都被纳入其中，并且开始占据越来越重的分量。

北京宣布，未来五年将提供1300公顷土地用于租赁，占整个土地供应计划的21.7%，可建设约50万套租赁住房。这1300公顷土地中，大约1000公顷来自集体土地。上海计划建设70万套租赁住房，占地1700公顷，其中41%的土地来自专门的租赁住房用地。

广州宣布建设15万套租赁住房，占地825公顷，其中20%是纯租赁住房用地。深圳表示，将提供110万套租赁住房，与其他城市不同的是，深圳租赁住房的土地来源更为多样，除了专门的租赁住房用地供应外，还计划收储一些城中村的农民自建房;并且规定，从2017年8月起，以招拍挂方式出让的商品住房用地，必须以不低于规划面积20%的比例配建自持租赁住房。

各城市解决租赁住房的方式，也呈现了一些不同的区域特点。而作为土地全部国有化、不存在集体土地的深圳市，则计划用收购的方式，由国有住房租赁企业收储不低于10万套房源，总体储备100万套（间）村民自建房或村集体自有物业。

上海和杭州在推出租赁地块的同时，还附带有吸引人才的考量。上海在7月首次推出了位于浦东张江和嘉定的土地，要求开发商必须100%自持70年。8月23日，上海市土地交易市场再次发布挂牌出让四幅租赁用房土地，分别位于古北、陆家嘴滨江、花木、漕河泾四个核心商务区的精华地段。此外，上海还将静安区市北高新板块的两幅商业用地调整为租赁住房用地。上海拿出的租赁用地，要么位于高科技产业园区，要么位于城市的核心区域。在上海土地资源稀缺的当下，此类租赁用地的释放能够有效解决上海吸引高端人才的居住问题。杭州市则提出，2017 年 9 月底前，推出人才专项租赁住房用地进行试点。

土地自持是今年土拍市场的一项重要变革。北京最先试水，从2016年11月至今，已经成交了4块须由开发商100%自持的地块。其中，三块位于海淀区永丰基地，一块位于大兴区黄村镇兴华大街。中粮、首创、天恒、万科、中铁等地产商成为这些地块的持有者。

今年夏天之后，越来越多自持地块开始集中入市，多地开花。6月5日，杭州主城区竞拍三幅宅地，三家竞拍成功的房企自持比例达到41%、36%和36%。6月6日，万科以总价25.31亿元拿下广东省佛山市一块5.5万平方米的地块，要求100%自持70年。

链家地产研究院院长杨现领对近期的自持地块供应进行了系统研究。他梳理发现，自2016年11月北京首个自持地块成交以来，全国共有北京、杭州、天津、佛山、上海、广州、苏州7个城市先后推出租赁用地，区域集中在京津冀、长三角和珠三角这三大城市圈，供应量前三为北京、杭州、天津，土地面积分别为120.31万平方米、60.86万平方米和34.97万平方米。

目前全国已成交的自持或纯租赁用途的租赁用地共计62块，279萬平方米。杨现领预估，以45平方米一套估算，这些土地预计可提供6.2万套租赁住房供应。

“要求自持一方面是政策向租住市场倾斜的导向，一方面是为了进一步控制地王的产生。” 杨现领告诉《中国新闻周刊》，因为在这种模式下，当土地价格达到上限后，拍卖会进入竞自持比例环节。

这种土拍规则最早的提出者和实践者都是北京市。2016年9月，北京就出台相关规定，提出了“控地价、限房价”的土地出让方式。随后，在当年10月出让的四宗土地时，采用了一个新的竞买规则：在竞价达到合理土地上限价格后，将竞报企业自持商品住房面积。企业自持的商品住房将全部作为租赁住房，不得销售。如果出现“以租代售”或者变相销售的，企业将被纳入黑名单，取消其参加招拍挂的资格。

新的土拍方式，很快被其他城市借鉴。比如，在今年6月2日，南京挂出11幅地块，同时取消土地竞拍摇号，改为竞争保障房建设面积。6月5日，天津北辰顺义道熔断地块再次挂牌出让。竞买方式要求，竞买人在接受75亿元挂牌起始价和配建50000平方米棚户区改造安置商品房的条件下，采用直接竞报自持住房建筑面积，不再竞报土地价格。

从过去“竞拍地价”转为竞拍“自持面积或保障房面积”，用意很明确，除了鼓励建设租赁住房，也希望抑制“房价随地价上涨”的预期。

不过，在杨现领看来，这种方式表面上控制了地价，但实际效果可能并不理想，“这会逼得开发商把自持成本尽可能地压缩，或分摊到销售住宅部分，但结果是地价并没有变低。再加上房价设了上限，一些算不过来的账都需要由企业自己承担，长此以往，企业会失去拿地的动力。”

从“快周转”向“慢持有”转变

“自持地块”和“竞自持”土拍模式，作为一种新的游戏规则，势必改变地产商长久以来习惯的拿地和开发模式。

不少业内人士都认为，这种模式下，放缓了房企资金运作速度，限制了开发商回收现金流的節奏，给地产商的运营模式带来全新课题和挑战。

在杨现领看来，对开发商最大的挑战是，地价成本仍然过高，以目前竞自持的地块而言，盈利非常困难。

他对《中国新闻周刊》算了一笔账，以北京为例，目前4块100%自持的地块楼面价均在25000元/m2以上，假设建安成本3000元/m2，运营成本粗略按50000元/m2，各种税费按照17%计算，以周边链家自营的自如品牌的租金水平来算，想要实现回本要超过25年，甚至有的地块能到50年。

不过，也有特例。比如，上海最早推出的两块租赁地块，最终竞得者分别是上海张江（集团）有限公司和上海嘉定新城发展有限公司，两家公司都是国企，总价和楼面价都远低于市场价格，楼面价仅为5569/平方米和5950/平方米。

“由政府以极低的地价定向出售给特定的国企，则几年内可以实现盈利。”杨现领告诉《中国新闻周刊》，以前述公式计算，嘉定和张江地块回本期分别为9年和6年，已经非常接近现在市场上包租形式为主的长租公寓企业回本期。

不过，对于大多数民营开发商来说，很难享受到这种“红利”，在拍下自持土地的时候必须精打细算。

融信地产目前在上海、广州和杭州都拿下了自持地块。融信地产一位不具名的负责人告诉《中国新闻周刊》，布局自持地块最主要的考虑因素，是一二线城市旺盛的租赁需求。

除了广州有一块地，自持占地55%外，在其他城市出于成本收益的角度考虑，自持占比并不高。上海地块自持比例为1.53%，杭州地块自持占比4.35%。

“在核心地段拿地，算过来账的基础上，适当可持有一定比例自持产品。”前述融信地产负责人对《中国新闻周刊》分析，融信对自持地块运营方式有几个方向的考虑，包括自持运营、委托运营和资产证券化，“整体成本投入来说差距不大。盈利模式上，前两者主要依靠租金收益，后者依靠资产证券化方式退出。相对来说后者的方式更适合开发商，但是由于目前缺少立法和制度支持，资产证券化尚不成熟。”

对于回报周期的测算，该负责人表示，如果通过优质运营商的运营，按照5%的回报率，大约需要20年回收成本。资产证券化相对来说会更快，只要出租率和租金达到目标，就可以一次性退出。

随着整个房地产政策围绕“租售并举”的转向，一些嗅觉灵敏的地产商已经开始试水角色转变，由开发商转向“房东”，最典型的模式是开发长租公寓。

从市场上看，目前长租公寓领域市场运营主体主要有五类：互联网创投类、开发商类、中介类、酒店类、地方国家队。2016年以来，万科、龙湖、旭辉、远洋等少数排名靠前的房企，先后进入长租公寓领域。

杨现领对《中国新闻周刊》表示，长租公寓作为一项新业务，对习惯短周期开发、资金快速周转的地产商而言，面临诸多挑战。首当其冲的是，租赁行业要求较长的运作周期，以轻资产的整租模式为例，互联网类的公寓投资回收期多在3～5年，开发商类的公寓在装修和家具设施上投入更高，投资回收期在6～7年居多;如果为自持物业，投资回收期保守估计也要10年以上，部分一线城市如北京甚至达到20年。相比之下，地产行业单个项目的运作周期通常在2～3年，而开发商最重视的拿地到开盘这一环节，比如碧桂园、龙湖等可做到半年左右，1年即可实现资金回笼。

在他看来，租赁地块要求开发商由“快周转”向“慢持有”转变，对开发商的资金实力和进入门槛提出了更高的要求。目前参与主体多为全国性大房企，但盈利模式上仍存在诸多不确定性，目前多以抢占市场为主。

相对于不少地产商的小心翼翼，龙湖集团已经开始雄心勃勃地全面进军长租公寓市场。“我们的布局是，今年在16个一线和领先二线城市，到2017年底，将开业超15000间。”龙湖旗下长租公寓品牌冠寓总经理王俊英告诉《中国新闻周刊》，目前冠寓的战略是迅速占领市场，“三年内不考虑盈利问题。”

事实上，为了避免过重的资产负担，龙湖目前选择从轻资产入手，一般是对租赁十年以上租约的物业进行改造，后期会在自持地块上建设长租公寓，加大重资产的比重。

“冠寓的动态投资回收期是五到六年，轻资产毛利率是35%以上。”龙湖集团副总裁韩石曾对外表示，长租公寓中期的目标是，数量突破五万间，到2020年租金收入超过20亿。

“租金收入占总收入的比重，未来是要逐年下降的，未来要不断扩大生态化运营收入的比重。”冠寓市场推广部负责人邵俊告诉《中国新闻周刊》，未来的盈利模式中，要将城市里年轻人消费的商业机会不断融入长租公寓中。

“过去地产卖的是产品，现在公寓卖的是生活。” 邵俊说，传统的租赁市场存在很多痛点，比如黑中介、服务差、无法择邻而居，而消费升级后的长租公寓，不仅强调舒适、安全、便捷，更强调社群生活和最大化地调用城市资源，“现在的公寓，都要打造成青年人居住、交流和消费的入口，这跟传统的二房东不一样，二房东做不了这个事情。”

杨现领研究发现，相较中小规模的公寓运营商，地产公司的重资产模式虽然面临投资回收期的难题，但也有不少优势。比如，一些大地产商背靠上市集团，多元的融资渠道和品牌优势可以拿到更低成本的资金，可以承受更长的投资回收期。

另一方面，由于越来越多的招拍挂要求商品房地块配建一定比例的租赁住房，未来将会产生大量的商品房、租赁住房和商业配套结合的城市综合体。长租公寓的年龄层以20～35岁间的年轻人为主，消费、创新、创业意愿更强，可以激发综合体内更多元化的商业、服务和商务配套业态，所产生的消费大数据也是开发商的重要资源。

而相较轻资产模式，自持地块的最大优势在于可以拥有房产证，从而使房产证券化（REITs）成为可能。开发商可以通过成功的经營运作，使得自持的公寓实现增值，再转让给第三方，实现资产的收益。

不过，面对“租售并举”的政策转向，不同地产商的战略选择并不相同。

前述融信地产不具名负责人对《中国新闻周刊》表示，推进租售并举的长效机制，能改变房地产市场诸多不合理的现象，有利于市场健康平稳发展。但融信目前并没有进行业务转型的打算，仍坚持地产开发为核心业务，另一方面也会根据国家政策适时调整战略，保持一定的灵活性。

而龙湖则明确将长租公寓业务新增为和地产、物业、商业并行的四大主航道业务之一。“在全国地产商中，龙湖是第一个坚定的把长租公寓作为和地产业务并重的地产商。” 邵俊坦言，在集团内部，长租公寓业务，从战略上已经和地产业务是平行的，没有孰重孰轻，绝对是战略级业务，而不是试水级业务。

在他看来，这种坚定，来自于顺势而为。一方面，随着消费升级，新一轮居住新风口已经出现，“未来，每五个人中就有一个租房客，这是龙湖综合了各种大数据算法得出的结论，而不是随便说说。”

另一方面，作为地产商，他们敏锐地发现，国家推进“租售并举”的执行力度比较大，“一些城市的住建部门，为了落实租售并举的政策，都是到现场办公。”邵俊坦言，多种趋势，已经让龙湖非常坚定地相信，租住市场是非常重要的长线业务，并且对整个房地产市场能起到结构优化功能，“绝不是为了抑制房价而打出的一张临时牌。”

集体土地入市开了“小口子”

为了加快构建“租售并举”的住房体系，近几个月，从中央到地方，不断有各类政策密集推出。除了国有土地部分动作频频，让很多人意外的是，集体土地也迅速加入了租赁市场。

8月28日，国土部和住建部下发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，决定在北京、上海等13个超大或大城市先行试点。

该方案核心内容是，“试点城市村镇集体经济组织，可自行开发运营，也可通过联营、入股等方式，建设运营集体租赁住房”。

改革的背景不难理解，在2013年，中共十八届三中全会《决定》就提出了改革目标，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

在这个大方向下，近五年来，集体土地入市开展了一系列探索，比如，全国多个试点地区开展存量集体建设用地使用权挂牌出让、“两权”抵押（即承包地经营权和农民住房财产权抵押）、改革征地模式（缩小征地范围以及提高补偿标准）等。

不过，改革的节奏并不尽如人意，集体土地和国有土地，仍然是泾渭分明的两个市场，绝大部分集体土地入市仍然绕不开“征地”这个环节，距离真正的同地同权仍有很多路要走。

这次的集体土地租赁房试点，给很多人带来了希望。至少从表面上看，13个试点城市的集体建设用地，可以绕过“征地”环节，直接建设租赁住房，甚至可以提供给城里人居住。

但在中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英看来，这项改革试点对城郊土地利用的基本格局不会有大的影响，更不会如一些评论所言，对中国农村建设用地管理制度改革有关键性意义。

“这项改革是对地方关于深化土地制度改革要求的一个积极回应。”党国英告诉《中国新闻周刊》，但从集体土地入市的角度看，只是一个小口子，谈不上重大突破。

“如果改革了集体土地必须收归国有才能用于非农建设，实现同地同权同价，这才是改革的大口子。”党国英认为，集体建设用地用来建租赁房，准确说是土地功能的调整，“原来只能建工厂、大棚，原则上不让建住宅，这次允许建租赁房，但仍然禁止建可售的商品房。”

在他看来，如果从土地改革的突破价值看，集体土地能上市、实现同地同权同价，这个突破意义最大。其次是，不上市但允许建设可售商品房。再次才是目前的集体土地用于建设租赁房。“即使没有当前这个政策，但在现实中，很多城乡结合部，租赁房已经广泛存在了，而且量还很大，只不过都是由农民自建。”

“现在的政策，更准确说是一种追认。”党国英告诉《中国新闻周刊》，从20世纪80年代开始，在珠三角地区，就已经出现了农民利用宅基地建设公寓对外出租的现象。随着城市化进程加快，不仅在珠三角，在全国范围内，几乎每个“城中村”都存在由农民自发建设的租赁公寓，已经提供了大量的租赁住房，地方政府基本采取“不支持”“不鼓励”“不干预”的态度，而这一次的政策，也让曾经的“灰色地带”变得更加明晰。

另一个更紧迫的现实是，在很多大城市，国有土地供应紧张和集体土地散乱低效、无法集约利用的矛盾越来越突出。一边是大城市供地完成率连年下降，一线城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期长，倒逼房价上涨;一边却是城中村和城乡结合部有大量闲置低效、违法使用的集体土地，乱象丛生且农民无法享受土地溢价红利。

很多人期待，改革之后，会有很多成本低、体量大的集体土地逐渐进入市场，改变地价持续上涨的预期，甚至最终影响高房价“软着陆”。

在链家地产研究院院长杨现领看来，改革之后形成的总体供应量是会增加很多，但实际形成有效供应的可能有限，一方面是流转机制过程繁琐和不透明，另一方面在租赁市场热门区域的用地还是有限的。

“以北京为例，根据北京国土局公布的集体土地征收及农用地转用地块信息，2016年至今约有2187公顷，这些地块主要分布于郊区，城六区仅占四分之一，其中有15%是在丰台区，而像海淀、朝阳这样的租赁热门区域，仅有不及5%的比例。”杨现领告诉《中国新闻周刊》，集体土地建设租赁房对房价的实际影响有限，“对不少刚需群体来说，租房只是过渡，他们最终会进入到买卖市场，只是可能推迟几年而已。”

党国英对试点最终能释放多少集体土地用于租赁持谨慎态度。他认为，在被选中的试点城市的郊区农村，集体经营性建设用地虽然数量较大，但大多已经被占用，真正闲置的建设用地很少。动用农民宅基地开发租赁住房的可能性不大。一些地方有可能通过解除旧的用地合同，释放出一些土地，但释放多少土地会受到废约成本及新投资回报高低的影响，有很大的不确定性。

另一个关键问题是，这次试点，是否意味着村集体掌握了土地供应的主动权，村集体可否在符合规划的前提下，自主决定是否入市？从目前模式来看，几乎没有这种可能性。

目前，各个城市每年的土地都是“计划供应”，政府牢牢控制着供应量。以北京为例，2017年～2021年，北京计划供应住宅用地6000公顷。其中，集体建设用地1000公顷，约占六分之一。这意味着，北京市仍将集体土地供应纳入供地计划。本质上，供地节奏和供地规模，都由政府把控。

“政府的态度经历了不想管-不得不管-主动管的过程，将会使更多大的开发企业参与到村集体用地的经营开发中，无疑会提高这类区域的规划建设水平和管理能力。”杨现领对《中国新闻周刊》表示，北京首次将集体土地供应纳入年度供应计划，而深圳更是把长期以来存在的城中村逐步纳入到住房供应管理体系内，“官方开始承认其在住房供应市场中的地位，本身即是一种进步。”

需平衡更复杂的利益链条

集体土地建设租赁住房，此前也曾放过一些小口子。

国土资源部土地利用司有关负责人日前就《试点方案》的解读中提到，此前的个别试点可追溯到2012年，《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》中规定：“对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，确需利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点的，按照‘严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求，由省级人民政府审核同意试点方案并报我部审核批准后开展试点。”

此后，北京、上海等地都做过类似尝试，北京力度相对较大，在平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体建设用地试点，计划建设1.28万套租赁房。

在北京模式中，试点的集体建设用地，严格按照国土部文件中“封闭运行”的要求，都用于建公租房，按照保障房系统分配、管理，属于建在集体土地上的公租房。

不过，此次两部委的《试点方案》并没有明确，未来租赁房会继续采取“封闭运行”的管理模式，还是会选择开放式的市场化租赁模式来运营。

在覆盖人群上，《试点方案》提出，“以满足新市民合理住房需求为主”。“试点方案没有区分，房子是租给外来农村人口，还是也可以租给城镇户口的人群，这是聪明的做法。”党国英对《中国新闻周刊》表示，不应该限定租给什么人，只要是低收入者都应该被覆盖。

在党国英看来，走出灰色地带的集体建设用地租赁房，不能再停留在过去散、乱、差的状态，要有长远考虑，“房屋建筑设计要有长远打算，更多地考虑家庭使用的需要。”党国英对《中国新闻周刊》说，以后的农村人口中，独自外出打工人员的比例会逐步缩小，举家进城的情况会越来越多，类似“筒子楼”的房屋建筑将不能满足他们的需要。

另一方面，要尽量避免集体出租房经营与农民出租房之间的过度竞争，要确保农民自己的住房出租收入减少后，能从集体经营收入分配中得到补偿，甚至有所增加。

在杨现领看来，村集体建设和运营租赁房，需要强化“专业能力”。“从村集体的角度，自身并不具备造房、招租、运营等能力，最终还是要引入专业的公寓企业来合作建设，村集体只提供土地或现有房屋，收租金和分成的模式。”他认为，在监管方面，虽然流转环节简化了，但一定要有完整的备案和监测体系，建设官方的租赁和监管平台，是很重要也很必须的一项手段。

在监管方面，《试点方案》特别明确，租赁房不得“以租代售”，意在和“小产权房”划清界限，完全没有对“小产权房”网开一面之意。

“集体建设用地租赁试点不等于小产权房交易合法。”杨现领对《中国新闻周刊》表示，集体建设用地租赁住房试点，目的是为了构建购租并举的住房体系，稳定房地产市场，这和“小产权房”是两个概念。

此次《试点方案》也为以后形成长效机制留有期待。比如，其中提到，“要形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。”在项目规范化运营方面，要求试点项目要配备医疗、教育等公共设施，并且探索承租人获得基本公共服务的权利，特别是要探索健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。

在杨现领看来，这波红利会给村集体和农村人带来重大机遇，农民将成为大批租赁房的股东，长期享受集体土地带来的红利，但背后涉及比国有土地更为复杂的利益链条，需要厘清。

“集体土地合法租賃后，租户的合法权益，租购同权如何真正实现，这其中各环节利益链条上的个体和集体的利益平衡，有待政府形成良好的监管机制和市场验证。”杨现领说。