财政性存款缴存管理存在的问题及对策

孙姣

【摘要】财政性存款是金融机构缴存人民银行存款的重要组成部分，是央行基础货币的来源之一。但伴随着金融制度的变迁和改革力度的加大，财政性存款管理的难度在不断加大，财政性存款缴存中的问题亦时有发生，对其加强管理与监督迫在眉捷。

【关键词】准备金 财政性存款 问题

一、财政性存款缴存制度政策回顾

1984年，中国人民银行独立行使中央银行职能，同年10月，人民银行《信贷资金管理办法》首次提出“财政性存款”和“一般存款”的概念。并在银发（1984）第257号中要求各专业银行将其吸收的财政性存款100%划缴人民银行。1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》（国发（1986）1号），再次以法律的形式授予人民银行对准备金缴存办法、缴存比例的制定权和调整权。1998年，人行再次对财政性存款的缴存范围进行了重新规定，之后虽然人民银行陆续对各商业银行财政性存款的缴存范围进行了多次调整，但其缴存方式和时间等规定一直没有改变。从对金融机构的检查中发现，各金融机构对于财政性存款的存放的账户主要包括3类：一类是专门用于核算中央下拨的低保金、养老金、退耕还林等而开立的专户资金；另一类主要是为核算行政事业性收费、罚没收入等非税收入资金而开立的专户；此外各商业银行、农村信用社核算的待报解款项等也为其中常见的一类。

二、目前存在的问题及分析

从检查中发现，各银行财政性存款漏缴问题较为普遍。主要表现在：一是问题普遍，大多数被查机构不同程度存在漏缴财政性存款问题，检查发现问题账户较多；二是将具有财政性资金性质的存款账户列入一般存款科目核算，是金融机构逃避全额缴存采用的主要方法；三是涉及账户资金主要是社保资金、扶贫资金、医保资金以及非税收入等，由于现存制度的缺陷性，导致大量财政资金游离于缴存范围之外，具体原因分析如下：

（一）监管层面

1.科目设置较多且不统一。对于财政性存款的科目名称、核算内容等，监管层没有明确文件规定，目前仅仅依据其科目说明规定缴存科目范围，且不同银行科目差异较大、较多，造成基层人员工作难以明确识别；

2.非现场监督难以保证其准确性。对于机构缴存或调整财政性存款人民銀行主要是依据各银行上报的财政性存款旬末余额表和月末日计表，并且报表主要是人工手工填写，从准确性和可靠性来说都无法保证，并且有的机构报表报送完全不规范，这样很容易造成少缴、漏缴情况，也给基层工作人员造成很大不便；

3.处罚制度体系不完备，内部各监督部门缺乏科学合理的协调机制。虽然银发[2004]302号文件中明确规定了货信部门对准备金缴存进行管理和处罚，但在执法实践中，基层人员对于违法行为的处罚办法难以界定，使得基层人民银行在实际工作中难以把握，且各个监管部门缺乏协调监管机制，使得财政性缴存款的监管出现了“谁都能管，谁也不管”得局面。大大削弱了执法的规范性、及时性和严肃性。

（二）金融机构层面

1.缴存范围难以界定清楚。同一类收入在不同财政级次下性质不一，容易造成基层银行机构办理财政性存款缴存时分辨不清，这样造成金融机构以多种方式占用财政性存款；

2.缴存基数核定方法不科学。据金融机构反映，旬末一般是财政性存款余额的最高值，所以使用每旬末余额数不能科学表现银行机构此旬的财政性存款，容易造成财政性存款多缴的情况；

3.对缴存的财政性存款仅计付手续费不合理。根据银发〔2003〕44号的规定，对没有代理国库业务的银行来说，央行每年按照其缴存的财政性存款日平均余额的0.5‰对其计付手续费，但对于银行来说，收入的手续费难以抵充这部分资金所支付的利息，难免会造成机构为弥补损失而想尽办法来漏缴财政性存款。

三、解决财政性存款缴存问题的建议

（一）准备金内控制度不健全现象，建议尽快修订新的缴存管理办法

虽然人总行自1984年来先后多次对准备金缴存范围进行调整，但是，存款准备金管理规定散落在相关的法律、法规和通知文件中，没有统一的规整，相关文件由于年代太久，也不便查证，并且随着经济不断发展，新成立金融机构越来越多，对于科目划分很难判断，加之基层央行货信部门人员更换频繁，工作交接过程文件的遗失、工作衔接不流畅、遗漏等难免给监管工作造成一定困难。且随着金融业务的发展和变化，人民银行对于金融机构准备金缴存的规定没有做出相应的更替，特别是金融机构因系统版本升级、业务发展变化等原因调整或变更会计科目时，与人民银行现行规定产生矛盾，使存款准备者金管理工作造成一定困难。

（二）加强金融机构会计核算管理，完善监管协调机制

一方面要不定期对金融机构进行现场联合检查，加强对其报表的审查工作，确保其按正确的科目对财政性存款进行缴存。另一方面，要加强各基层央行人员的跨区域联合及交换检查，加强基层央行的互相学习。在存款准备金管理方面，基层人民银行货币信贷部门负责组织管理监督和处罚工作，营业部门负责每日准备金账户管理工作，会计部门负责缴存范围的审核工作，当发生欠缴、漏缴行为的时候，货信部门很难第一时间发现，这样的监管难以进行有效管理和对货币政策实施效应的适时分析，建议各监管部门要建立联席会议制度，加强沟通，形成监督合力。

（三）完善财政性存款的法律效力

目前，对于欠缴、漏缴准备金的行为，有多种处罚办法，但具体针对财政性违法的条文完全是空白的，仅仅是依据金融违法行为处罚办法对于未按照规定缴存财政性存款予以处罚，且其效力位阶低于法律、行政法规，并且，各法规对于处罚情况表述的范围比较大，大家的理解不一时，也会对处罚造成不同的看法，加大了自由裁量的使用度，对准备金管理工作造成了较大难度，所以，建议监管部门应尽快出台相应的管理细则，细化处罚内容，避免为金融机构逃避财政性存款缴存创造机会，确保处罚办法的可操作性，以便更好的落实政策的实施及保护好存款准备金缴存的严肃性，为更好的维护好区域金融发展创造坚硬的基础。

参考文献

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