环境影响登记表备案制度存在的问题与对策

吕倩茹?尚顺民?和宝军?祝建平

【摘 要】 文章以西安市莲湖区建设项目环境影响登记表备案情况为研究对象，针对莲湖区登记表备案现状进行分析，探究莲湖区环评登记表备案存在的问题，提出了健全环评登记表备案的对策建议：规范登记表内容填写，实行备案预审及明确管理权限，增加环评管理人员并實行专人管理制度，建立共同监管新模式，快速完善诚信系统，加大处罚力度。

【关键词】 西安市莲湖区；环境影响评价；登记表备案；行政效能

为解决企业投资项目核准存在的前置审批手续繁杂、效率低下问题，2014年12月国务院办公厅发布《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》，提出精简前置审批事项，只保留规划审批、用地预审（用海预审）两项前置审批，仅对重特大项目将环评审批作为前置条件。2016年国务院发布的《企业投资项目核准和备案条例》（国务院令第673号）更是将环保审批前置取消，将工作重心从事前审批转向事中、事后监管。对一般建设项目，环评审批不再属于前置程序，且与项目核准实行网上并联办理，这在很大程度上简化了环评审批程序，提高了审批效率，有利于加快项目核准的速度，从而拉动经济增长。

各地环保部门也采取了一系列措施优化环评审批程序。自2017年1月1日起，《建设项目环境影响登记表备案管理办法》开始施行，大幅度简化环评审批程序，实行宽进严管，对于只要填写环境影响登记表的建设项目，办理登记备案即可，无需办理环评审批手续，实现“一站式”网上备案，有效的压缩了手续办理时限。但由于刚开始实施，在制度落实及系统管理方面仍存在一系列问题与实际状况不相适应，监管存在的压力和问题仍然突出。

一、莲湖区环评登记表备案现状

莲湖区的登记备案建设项目多以餐饮、娱乐为主，就餐饮业来说，2017年5月份数据显示，约有各类餐饮服务业3000余家；2017年1月至5月备案统计数据显示餐饮、娱乐业新增登记表备案140家，与2016年同比增加了8.3倍（见图表1）；同时餐饮业及娱乐业引发的环境污染、环保纠纷投诉也成为热点，2017年1月至5月餐饮、娱乐相关投诉占所有投诉的19.7 %，与2016年投诉同比增加了3.7%（见图表2）。由于经营者法律意识淡薄以及环评备案系统的缺陷导致有些环评备案内容及实际情况不符，企业经营者普遍存在经营无序、决策盲目、法律意识淡薄等问题，导致政府部门难以监管，引发群众投诉不断增加，生活幸福指数无法保证。

二、莲湖区环评登记表备案存在的问题

1、企业备案填写缺乏约束

由于备案系统对备案内容没有任何限制，同时监管部门权限较小，只能指导群众如何登陆网站，及告知其备案流程，无权删除出现错误的备案信息。因此企业随意性比较大，出现了电话号码用*号代替、地址不详、甚至一家泡馍馆的投资就有1亿元等明显错误。另外有些单位同一地址，同一法人，同一单位名称存在多次备案，给分局统计及监管带来很多麻烦。同时还存在虚报和瞒报现象，建设单位私自将报告表降低为登记表备案，曾发现10万平米的房地产项目也作为登记表项目在网上申请备案。

2、备案后出现问题难以监管

《建设项目环境影响登记表备案管理办法》要求企业按照相关法律规定进行填报，实际上是有些单位不符合法律要求，比如（选址）烟道在居民楼下、与敏感区距离不够等情况存在，却也通过了登记表备案，其他相关部门见到备案文件后也颁发了相关的证照，企业则开始营业，当监管人员在监管过程中发现问题后更是难以处理，因为选址是硬性条件，一旦企业在此地址设立就很难去整改，除非搬离，这将给企业造成很大损失，也给监管部门带来很大的监管压力，容易激化社会矛盾。

3、环保执行力量不足

以莲湖环保分局为例，分局共有执法人员20余人、审批人员3人，管理全区近5000家餐饮、娱乐等相关企业，其中还不包含工业和房地产业建设项目，而且大多环评管理人员身兼多职，以目前备案数量来看，管理人员明显心有余而力不足，对备案企业信息核对、信息管理、备案监管很难做到监管到位。

4、政务服务过程中信息共享不足

尽管 “莲湖政务服务网”整合了网上政务平台，但是由于缺乏自上而下的政务信息大数据支持，“信息孤岛”问题依然存在，信息不能共享，各部门互动较为困难。

5、企业虚假信息难以遏制

一是一般备案的企业都是小型企业，法律意识淡薄，缺乏社会诚信意识。二是根据《环评法》的规定，如果建设方提供虚假信息，则其必须承担相应的法律责任，并将其纳入诚信体系中。然而，诚信体系目前尚未成熟，即便成熟，建设方可以提供虚假填报人、虚假法人，逃避责任。这样一来，诚信体系也无法真正遏制虚报、瞒报的现象。

四、健全环评登记表备案的对策建议

全面深化建设项目环境影响评价审批制度改革，完善网上建设项目备案服务环境，持续深化“互联网+建设项目备案”，全面改造提升建设项目备案系统，实现实体监管与网上备案平台融合发展，形成线上线下功能互补、相辅相成的放管新模式。

1、规范登记表内容填写，建立统一数据库

一是升级网站规范填写，提高填写门槛。企业备案应该在法律、法规限制范围内进行填写，对本身不符合环保法律、法规的企业在备案时系统应设有硬性条件对其填写内容进行限制。二是在企业进行备案之前由网站人员进行后台信息初审，信息初审通过后将企业名称录入备案系统，之后企业方能通过备案系统进行备案。三是建立统一数据库，一证注册。个人或企业使用个人身份证或企业组织机构代码证注册终身ID，并由政府建立大型数据库一证办理，减少群众重复填写次数，加快行政效能，同时可根据ID信息一次查询哪些手续未办全，直到该项目所有手续齐全尚可开业经营，有力的加强监管力度，并解决各部门之间手续互为前置的推诿现象，提高行政效能。

2、实行备案预审制度，明确管理权限endprint

一是增加备案系统企业名称录入功能，在企业进行备案之前由环保部门对企业选址、环保设施等进行预审，如果该企业复合相关环保法律、法规，由环保工作人员将企业名称录入备案系统，然后由企业进行自行备案，同时企业在系统备案时应该将地址、法人，电话进行条件限制性填写。二是赋予环保人员相对管理权限，对于信息有明显错误且无法联系到当事人的情况，不经当事人申请则可及时予以删除，并在网上公示。

3、增加环评管理人员，实行专人管理

一是以目前环保形势及备案制度实行速度，为适应现在的发展形势，应该加强对环评监管人员的培训，同时实行专人专管，增加管理人员力量。二是实行环评备案、审批、验收专人管理。由于审批人员不仅有审批的职责，同时需要与监管人员相互沟通，移交工作，相互配合做好事中事后监管工作。如果审批人员入驻政务大厅，则造成两地工作，沟通困难，加大工作的难度，因此在不增加人员的情况下，需要保证审批人员可以利用大数据系统，在网上及时调阅经营者信息，并通过平台要求经营者提供相应的图文资料。这样办事人员可以不受空间限制办公，解决人员不足的问题。

4、建立共同監管新模式，营造良好市场秩序

针对执法人员力量不足的情况，应完善随机抽查事项清单、检查对象名录库、执法检查人员名录库和抽查工作细则，建立健全双随机抽查摇号系统，强化部门之间联合监管，加快实现“双随机、一共开”监管全覆盖。各行政部门之间建立监管平台，随时抽查，互通有无，共同监管，打破以往“各自为政”的局面，更好的履行监管职责。

5、快速完善诚信系统，加大处罚力度

一是在备案系统增加环保诚信系统或者社会诚信系统，对于谎报、瞒报的企业纳入诚信系统并与个人征信系统、企业征信系统联网。二是由于备案的企业都是小企业，法律意识、诚信意识还比较淡薄，应根据实际情况加大处罚力度。备案情况与个人征信系统、企业征信系统相连接后，尽快实现个人、企业征信双覆盖，努力扩大个人、企业两个征信系统的覆盖面，搜集非银行信息，包括个人身份、住址、个人的房屋登记、汽车登记、欠费情况以及住房公积金情况，企业的财务报表等。全方位、立体的了解申报个人及企业情况，减少雇佣社会闲散人员冒充企业经营者逃避法律责任的现象。如果出现虚假信息、违反法律法规非法经营的现象，立即与经营者的信贷、出行及各种社会福利挂钩，更为严重者取消其终身经营权，对违法行为严惩不贷，降低守法成本，提高违法成本。

切实转变“重审批、轻监管”的现象，将环境影响评价建设项目备案打造成为效率最高、服务质量最优、监督管理最有力的简政放权事项，将有力地促进我国经济社会健康可持续发展。

【参考文献】

[1] 《中华人民共和国环境影响评价法》.

[2] 环境保护部令（部令 第41号）《建设项目环境影响登记表备案管理办法》.

[3] 国办发〔2014〕59号《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》.

[4] 环境保护部办公厅函（环办函[2015]389号）《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》.

[5] 《陕西省大气污染防治条例》.

【作者简介】

吕倩茹（1983-），硕士研究生，就职于西安市环境保护局莲湖分局.

尚顺民（1964-），西安市环境保护局莲湖分局局长.endprint