基于耕地保护视角的建设用地集约利用成效评价——以福建省为例

易志辉,杨荔阳,林 斌,范协裕,邱龙霞*

(1.福建省国土资源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市国土资源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建农林大学资源与环境学院,福建 福州 350002)

基于耕地保护视角的建设用地集约利用成效评价
——以福建省为例

易志辉1,杨荔阳2,林 斌2,范协裕3,邱龙霞3*

(1.福建省国土资源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市国土资源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建农林大学资源与环境学院,福建 福州 350002)

基于耕地保护内涵，以生命周期理论为指导，采用基于AHP法的物元模型，进行福建省建设用地集约利用成效评价。研究结果表明：福建省省级层面建设用地集约利用成效呈中等水平，用地规模挖潜和盘活潜力有提升的空间；市级层面建设用地集约利用成效多数呈良好和中等水平，沿海市域建设用地集约利用成效高，内陆市域建设用地利用相对粗放；县级层面建设用地集约利用成效空间分布差异性显著，其集约利用水平与建设占用耕地比例、批地供地率、闲置土地处置率和供而未用土地处置率等评价指标相关。据此，提出3点针对性建议：(1)提高建设用地集约利用水平，挖潜盘活建设用地;(2)完善用地审批系统，落实耕地占补平衡;(3)研究耕地价值补偿机制，提高占用耕地成本。

耕地保护；建设用地；集约利用成效；物元模型

当前我国正处在经济发展转型、城市规模迅速扩张以及建设用地需求不断上升的阶段，城市土地粗放利用问题普遍存在，城市建设占用耕地规模不断扩大[1-4]，耕地后备资源匮乏，多数城市面临着经济增长和耕地保护的双重压力[5]。因此，耕地保护与建设用地集约利用的协调与双赢成为国内外的研究热点之一。国外已有将城市土地集约利用理念应用于城市规划、土地持续利用等方面的成功经验[6]。国内学者多侧重于建设用地集约利用的评价内涵研究，从人口、经济、社会、生态效益、管理等角度构建评价指标体系[1,7-11]，而基于耕地保护视角和土地生命周期理论的建设用地集约利用成效评价研究尚未有先例。建设用地集约利用评价方法主要有熵权TOPSIS模型、障碍度模型、AHP法、物元模型、灰色关联分析、动态度模型、隶属度分析、主成分分析法等。其中，物元模型除了可以对评价对象进行综合定量评价外，还可以从单因子角度解释各评价指标与总体结果的定量联系，同时，可根据关联度值对评价结果是否可向经典子集区域转化作出解释，已被广泛采用。生命周期理论目前已被引入土地管理模式中[12-13]，用于阐述土地由耕地到建设用地转化过程中的“批、供、用、补、查”等土地管理业务环节及其过程效率。基于此，本文从耕地保护内涵出发，以生命周期理论为指导，研究建设用地集约利用成效评价指标体系的构建，并综合采用层次分析法和物元模型，分别以福建省市域和县域为评价单元展开综合评价，研究耕地保护视角下的建设用地集约利用成效评价，为缓解耕地保护与建设用地扩张的双重压力提供一种新的思路。

一、研究区概况

福建省地处中国东南沿海，东与台湾地区隔海相望，东北与浙江省相邻，西、西北与江西省接壤，西南与广东省毗连；属亚热带季风气候区，气候热量丰富、湿润多雨；境内地形地貌错综复杂，山地丘陵多，平地少，素有“八山一水一分田”之称。全省坡度小于15°的土地面积约295万hm2，占土地总面积的23.8%，集中了全省97万hm2的耕地和39万hm2的建设用地，是城镇化、工业化发展的主要承载空间，同时也是农业主产区，建设用地发展空间与农业生产、生活空间重叠度高,适宜建设的土地空间狭小。“十二五”期间，全省年均建设用地在1.7万hm2以上，新增建设用地指标有限，建设用地供需矛盾加剧[14]。同时，建设用地布局不合理，单位土地产出率较低，土地闲置和粗放利用现象不同程度存在，且城镇建设用地增长的同时，农村居民点用地不减反增[15]。

二、研究方法

(一)指标体系构建

1.基本内涵。建设用地集约利用,是指在符合法规、政策、规划的前提下，通过城市建设用地存量挖潜、结构调整、布局优化来降低建设用地消耗和增加对土地的投入，以期不断提高城市建设用地利用效率和效益。根据“批、供、用、补、查”土地生命周期理论(图1)，土地业务基于年度土地调查更新数据，依据土地利用总体规划进行土地用途管制，并根据规划进行项目建设报批，涉及土地征收、储备、供应与出让，而后通过土地登记归于地籍。每一个环节均贯穿着耕地保护主线，土地利用总体规划优先保障耕地保有量，建设用地审批确保集约节约用地和耕地占补平衡，土地执法过程中耕地违法占用是其重点核查内容。从耕地保护视角上看，建设用地业务与耕地保护是对立统一的。一方面，为了保证城市发展与经济建设需要，地方行政部门必须保证土地的供应，主要体现在土地规划、土地供应等方面；且随着城市用地的扩大，城市建设占用耕地与耕地资源稀缺之间矛盾尖锐。另一方面，建设用地集约利用评价与监管是耕地保护工作的重要内涵，进一步提高建设用地集约利用成效可在保障用地需要的同时减少对耕地资源的占用。因此，有必要在土地供应监管、土地利用成效、管理效率和执法效率等方面对建设用地集约利用成效进行考核。基于此，以耕地保护为出发点，本文从用地保障、用地效率、用地效益、用地绩效等4个方面出发，构建建设用地集约利用成效评价指标体系。

图1 土地生命周期理论

2.基本原则。建设用地集约利用成效评价的基本原则包括以下3个方面：(1)综合性原则。耕地保护的核心内涵是耕地总量动态平衡，包括数量、质量、品质、空间、时间等5个方面，是一项综合性评价。耕地资源具有自然和社会两种属性，建设用地集约利用涉及经济社会属性。因此，基于耕地保护视角的建设用地集约利用成效评价必须全面考虑生态、社会、经济和环境的驱动因素，采用综合评价模型进行分析，才能作出科学、正确的评价。(2)现势性原则。科学获取具有现势性、真实性、准确性的评价指标数据，对评价结果的科学、正确与否十分重要。因此，在构建评价指标体系时，应从当前已有的土壤、生态、社会、经济和环境调查资料，以及国土资源基础数据库中，科学选取可获取的、具有现势性的指标数据。(3)可操作性原则。评价指标体系应具有可操作性，包括3个方面：一是数据资料的可获得性，即数据资料尽可能通过查询已有数据库和查阅相关年鉴获得，或者基于现有资料加工整理获得；二是数据资料可量化，即可以用具体数据或具体文字来分级描述具体指标的情况；三是指标设置尽可能少而精，能够反映评价的主要目标。

3.指标体系构建。基于上述目标和原则，本文构建了基于耕地保护视角的建设用地集约利用成效评价指标体系(表1)。具体包括：(1)用地保障指数，反映用地保障的能力和水平，指数值越高，用地保障程度越高。以规划保障指数为二级指标，由规划指标保障率、规划修改比例和建设占用耕地比例等3个三级指标组成。(2)用地效率指数，反映土地资源供应和利用的效率以及土地承载社会经济总量的能力，是正相关指标。以供应利用指数为二级指标，由批地供地率和供地使用率等2个三级指标组成。(3)用地效益指数，反映土地利用的经济效益，是正相关指标。用地效益包括社会效益、生态效益和经济效益等3个部分，本研究主要从经济效益角度出发。以经济增长耗地指数为二级指标，由单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量和单位地区生产总值耗地下降率等2个三级指标组成。(4)用地绩效指数，反映土地的管理绩效，是正相关指标。以用地管理指数和地产市场指数为二级指标，其中，用地管理指数由闲置土地处置率、供而未用土地处置率、闲置土地占当年新增建设用地比重、城市存量土地供应比率等4个三级指标组成，地产市场指数以城乡建设用地增减挂钩率为三级指标。

表1 建设用地集约利用成效评价指标权重及排序

(二)数据来源与评价数据库建立

以2015年为评价时间点，以福建省行政区划图为评价单元底图，依据选取的指标体系，抽取福建省用地审批系统、土地整治系统、土地利用规划系统、土地市场动态监测监管系统和年度土地变更调查数据库等与评价指标相关的数据字段，对缺失的数据进行汇总并重新获取以保证数据的完整性，利用SPSS软件中的回归分析等模块对获取的指标值进行分析，并剔除异常值，最后采用GIS空间关联手段，获取评价指标的基础数据字段，通过字段运算得出评价指标数据，建立评价单元空间与属性数据库。

(三)基于AHP的物元模型评价方法

本文采用基于层次分析法(AHP)的物元模型评价方法，通过每个评价单元的综合关联度来反映同一等级地块的差异，同时分析单因子关联度来反映影响地块的限制因子及其限制程度，进而对评价对象提出差别化措施。在经过数据标准化等预处理后，评价流程的关键步骤包括以下4个方面。

1.节域与经典域确定。物元分析理论扩展了模糊数学中的隶属度函数概念，将关联函数的逻辑值域(经典域)从{0，1}扩展到(-∞，+∞)，使得对物元对象的讨论从“属于”和“不属于”的定性描述中扩展为定量化的描述，根据各评价指标对建设用地集约利用成效的影响程度不同，本文将市域和县域建设用地集约利用成效评价等级分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级等4个等级。

经典域子集合的确定是物元模型划分评价等级的主要工作。本文在参考已有研究成果及专家意见的情况下，综合利用ARGGIS软件中的空间分析和地统计方法，根据数据分布特征，采用频数直方图中的数据拐点作为经典域划分的依据，经典域和节域的取值范围如表2所示。

表2 建设用地集约利用成效评价指标经典域、节域的取值范围

2.指标权重确定。本文首先采用专家打分法对各层次的元素进行比较判断，确定相对重要性，进而利用AHP法确定各个评价指标的权重(表1)，具体流程如图2所示。

图2 评价指标权重确定流程图

3.关联度计算与等级确定。关联函数是描述物元与特定经典域的量化工具，是计算关联度的工具，取值范围为(-∞，+∞)。单因子关联度Kj(νi)计算公式如式(1)所示[16]：

(1)

(2)

式(1)和式(2)中，νi表示指标量值；h表示全体评价等级；Xji表示经典域区间；aji和bji分别表示描述指标关于各等级经典域区间的上下限值；Xhi表示节域区间；ahi和bhi分别表示描述指标关于各等级节域区间的上下限值；Kj(νi)表示待判物元R0关于等级j的关联度(i=1，2，…，n；j=1，2，…，m)；ρ为距离函数，表示特征值与有限区间的距离；ρ(νi，Xji)表示νi与待判物元R0经典域区间Xji的距离；ρ(νi，Xhi)表示νi与待判物元R0节域区间Xhi的距离。

计算单因子关联度后，以加权求和的形式计算综合关联度。待判物元关于等级j的综合关联度Kj(Hi)是单因子关联度Kj(νi)的加权和，计算公式如下[16]：

(3)

其中，Wi表示各个评价指标的权重。

4.结果判定。物元模型的特色之一就是将评价结果的综合关联度扩展到(-∞，∞)上，并且不同取值具有不同的意义。根据式(3)，若Kj(Hi)=maxKj(Hi)(j=1,2,…,m)，则评价指标νi属于等级j，取值规则如表3所示。

表3 物元分析结果评判表

三、建设用地集约利用成效结果分析

福建省省级建设用地集约利用成效呈Ⅲ级水平(表4)，综合关联度为0.021>0，符合Ⅲ级标准，但符合程度不高，有提升转化的空间。根据其评价单因子关联度水平，鉴于福建省“八山一水一分田”的土地利用现状，建设占用耕地比例、批地供地率、闲置土地处置率、供而未用土地处置率和城市存量土地供应比率均呈Ⅲ级水平，拉低了全省的集约水平。

从市域建设用地集约利用成效来看(表4和图3)，市域单元综合关联度介于-0.247和0.051之间，宁德综合关联度最大(0.051)，平潭综合实验区综合关联度最小(-0.247)。根据评价结果，待判物元没有处于Ⅰ级水平的市域。Ⅱ级水平的市域主要集中在东南沿海区域，福州、厦门、宁德和莆田等4个沿海地市，以及内陆地市三明的综合关联度介于-0.229和0.051之间。其中，仅宁德综合关联度大于0，符合Ⅱ级水平的评价标准；而福州、厦门、莆田和三明等4个地市的综合关联度均小于0，与Ⅱ级水平的评价标准符合度不高，但有向Ⅱ级水平提升和转化的空间。漳州、泉州、龙岩和南平等4个地市，以及平潭综合实验区处于Ⅲ级水平。其中，泉州综合关联度大于0，符合当前建设用地的集约利用水平；而漳州、龙岩和南平等3个地市，以及平潭综合实验区的综合关联度均小于0，其建设用地集约利用水平相对泉州而言，提升空间较大。

表4 福建省建设用地集约利用成效评价综合关联度

图3 福建省市域建设用地集约利用成效评价等级图

从县域建设用地集约利用成效来看，县域单元综合关联度介于-0.373和-0.022之间，所有待判物元综合关联度均小于0，但均介于-1和0之间，说明评价单元对所处水平的评价标准符合度不高，可以通过所参与的评价指标进一步改进，转化为各自单元所处水平。其中，综合关联度高值为周宁县，低值为鲤城区，值越大，则与该单元所评价的结果符合度越高。由图4可知，处于Ⅰ级水平的县(市)面积占全省81个参评县(市)土地总面积的11.42%，共有16个县(市)建设用地集约利用成效处于Ⅰ级水平，占全省参与评价县(市)总数的19.75%；处于Ⅱ级水平的县(市)面积占全省81个参评县(市)土地总面积的40.57%，共有30个(县)市建设用地集约利用成效处于Ⅱ级水平，占全省参与评价县(市)总数的37.04%；处于Ⅲ级水平的县(市)面积占全省81个参评县(市)土地总面积的34.83%，共有21个县(市)建设用地集约利用成效处于Ⅲ级水平，占全省参与评价县(市)总数的25.93%；处于Ⅳ级水平的县(市)面积占全省81个参评县(市)土地总面积的13.18%，共有14个县(市)建设用地集约利用成效处于Ⅳ级水平，占全省参与评价县(市)总数的17.28%。从县域建设用地集约利用成效评价等级的空间分布情况来看，不同集约利用成效水平的县(市)评价物元空间分布具有分散性和随机性。福建省中部内陆县(市)和东部县(市)集约利用成效水平较好，中部三明地区的建宁、泰宁、宁化、明溪、将乐、清流、永安、尤溪、三元和大田等呈片状分布，建设用地集约利用程度较高；东部沿海的莆田和厦门集约利用成效较好的县(市)也呈片状分布，而宁德和福州建设用地集约利用程度较高的县(市)则呈环状分布；两翼的漳州、南平和龙岩地区一带的县(市)集约用地水平有待进一步提高。其中，集约利用成效处于Ⅰ级水平的县(市)空间分布集中在福建省中部轴线上，厦门和宁德地区的Ⅰ级水平的县(市)在空间上以中轴线呈对称分布；集约利用成效处于Ⅱ级水平的县(市)则沿中部向两翼呈片状集聚分布；集约利用成效处于Ⅲ级水平的县(市)主要为龙岩和南平的山区县(市)；集约利用成效处于Ⅳ级水平的县(市)空间分布则较为分散，其集约利用水平与建设占用耕地比例、批地供地率、闲置土地处置率和供而未用土地处置率等评价指标相关。

图4 福建省县域建设用地集约利用成效评价等级图

四、基于耕地保护视角的建设用地集约利用对策

建设用地集约利用成效评价结果表明，建设用地规模挖潜和盘活具有较大的可操作空间。福建省年度土地变更调查数据显示，2015年末全省耕地总面积133.63万hm2，人均耕地面积仅0.034 hm2，人地矛盾突出。因此，在最严格耕地保护制度的日常态势下，采取基于耕地保护视角的建设用地集约利用措施是适用于当前社会经济发展与耕地保护的双赢策略。

(一)提高建设用地集约利用水平，挖潜盘活建设用地

集约用地的最终目的在于提高城市空间的利用水平，水平方向盘活和挖潜存量建设用地，提升批准用地使用效率；垂直方向向地上和地下要空间，提高单位用地的集约利用水平。因此，建立行业用地单位标准和容积率标准是提高不同类型用地集约利用水平的有效途径。在批地供地初期，省级国土部门要严格按照设定的行业用地标准进行用地审批，鼓励用地项目业主单位在标准范围内进行开发建设，设置达标等级并依据等级给予相应的阶梯税费优惠率，在补充耕地开垦项目安排或用地审批阶段给予排队优先特权；对于用地集约达标的县(市)政府，给予用地审批优先或相应的指标优待等。同时，省级政府部门负责制定标准和落实最终用地指标，市级政府部门负责安排项目用地和落实优先权利，县级政府部门负责项目用地的具体执行，并从“批、供、用、补、查”土地生命周期出发，省、市、县三级联动，监管建设用地的集约利用动态过程。

(二)完善用地审批系统，落实耕地占补平衡

严格控制建设占用耕地，对建设项目占用耕地的可行性和必要性进行深入研究与评估，按照相关法律法规进行程序审定。完善用地审批系统，与耕地质量等级数据库关联，实时反映建设占用耕地的数量与质量等级；同时，对接补充耕地质量等级数据库，遵循“占水田补水田”的原则，实时选取并划定数量不减少、质量不降低的补充耕地，形成补充耕地质量分布图，将其地理坐标数据返回到土地整治系统进行数据库更新；在条件允许的情况下设定监测样点，进行耕地质量定点监测，将耕地占补平衡制度落到实处。耕地占补平衡由省级政府部门落实，县(市)政府部门进行异地耕地占补平衡，因此，省级政府部门下达任务指标时，要优先考虑集约用地达标的县(市)，给予一定的指标核减作为奖励措施。在异地耕地占补平衡执行过程中，占用耕地指标与补充耕地指标直接进行交易，以商品的形式一次性完成交易；而耕地指标补充方通常为经济较为落后的山区县(市)，探寻将耕地交易指标作为一种股份媒介，让耕地补充方长期受益，这是沿海较发达县(市)反哺内陆山区县(市)的一条有效途经。

(三)研究耕地价值补偿机制，提高占用耕地成本

当前的耕地占用补偿制度是基于现实生产力的角度，按照产量的倍数进行耕地征用补偿，体现了耕地的经济价值，该方法直接且方便操作，但并不能全面反馈耕地的内在价值。部分学者从耕地产能的角度，基于耕地理论产量进行耕地折算系数研究，用于指导耕地占补平衡工作；部分学者从耕地的生产能力、社会保障能力、生态价值等方面进行耕地价值研究，力求更为全面地反映耕地价值。开展耕地价值补偿机制的研究，有助于科学界定耕地的征用价格和合理确定耕地流转的费用水平，科学测算农村或农民包括耕地在内的不动产价值总量，推进耕地资源使用权合理流转、耕地资源持续利用和农村社会稳定[17-18]。在耕地价值补偿机制研究的基础上，提高建设用地占用耕地的单位成本，促使用地单位在考虑成本的基础上，采用占用丘陵山地或者盘活存量用地替代占用耕地，从而间接提高建设用地集约利用水平。

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(责任编辑： 林安红)

Intensiveutilizationeffectevaluationonbuildinglandfromtheprospectiveofcultivatedlandprotection

—TakingFujianforexample

YI Zhi-hui1, YANG Li-yang2, LIN Bin2, FAN Xie-yu3, QIU Long-xia3*

(1.FujianCenterInformation,DepartmentofLandandResources,Fuzhou,Fujian350001,China;2.LandandResourcesInformationCenterofPutiancity,Putian,Fujian351100,China;3.CollegeofResourcesandenvironment,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Using the AHP-based matter-element model, intensive utilization in Fujian building land (IUBL) evaluation is carried out based on the connotation of cultivated land protection and life cycle theory. The result shows that IUBL is medium level in Fujian and there are rooms for excavating the potentials of land use scale and efficiency. On the city level, most of the cities in Fujian are in upper and middle level. The coastal cities are better in particular. Differences of IUBL in spatial distribution are found among the counties in Fujian. It depends on several evaluation factors such as the occupation rate of build land to cultivated land, the rate of area of approved build land to total supply area of land, the disposal rate of unused land and disposal rate of supplying but not for using land. Three countermeasures are proposed: (1)improving the intensive utilization in building land and excavating potential existing building land; (2)improving the land using approval management system and implementing the cultivated land requisition-compensation balance regulation; (3)studying the value compensation operating mechanism for cultivated land and increasing the cost of cultivated land occupation.

cultivated land protection; building land; intensive utilization evaluation; matter-element model

F301.24

A

1671-6922(2017)05-0043-08

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.007

2017-08-01

福建省科技厅产学研重大专项(2017N5006)；福建省国土资源厅项目(2016350104000235)；莆田市国土资源局项目(2016350104000228)。

易志辉(1984-)，男，工程师，硕士。研究方向：国土资源信息化与GIS工作。

*为通信作者。