浅谈土地储备中政府为了公共利益的需要征收国有出让工业用地怎样补偿的问题

李丹

随着社会经济的发展，政府经常会为了公共利益的需要征收国有出让工业用地，各地国土资源部门常用的补偿方式就是按照该宗地的取得成本加上开发成本与资金利息对其补偿，其理由说是按照当地的规定“涉及到政府为公共利益或公益事业需要收回（或收购）的国有土地，应对拥有该土地使用权人予以补偿，其补偿标准为土地使用权人取得该宗土地成本、开发成本的费用和资金利息组成”。并说这种补偿方式合情合理。

但笔者认为当地国土部门的做法值得商榷，其具体原因有以下几个方面：

首先，不管是《物权法》、《土地管理法》还是《房地产管理法》，都规定了国家为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋和土地，但应给予补偿，只是没有明确规定补偿标准，也就是说，当地政府可以为了公共利益的需要征收朋友的土地。

其次，在补偿的时候按照什么标准补偿的问题。要弄清这样一个问题，首先要看这种旧城区的工业用地拆迁补偿标准适用法律。

1、《物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，

依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。这里就明确指出了，依据法律规定的权限和程序亦即有权征收的政府按照合法的程序就可以征收土地、房屋及其他不动产，当然也就包括旧城区的工业用地。

2、《土地管理法》规定“为公共利益需要使用土地的；有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应对土地使用权人应当给予适当补偿”。

3、《房地产管理法》第六条“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法”。

4、《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定了“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，适用本条例”。第二十二条规定，“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿”。第二十三条规定，“除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式”，第二十四条规定， “货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。

也就是说，不论是否是为了公共利益需要，只要城市建设需要拆除房屋及附属物，都适用该条例。而无论是否公益事业用地，其目的就是为了城市建设城市建设，因此，旧城区的工业用地上的房屋及附属物拆迁就适用于《城市房屋拆迁管理条例》。

综上所述，不论政府是否为了公益事业的需要，在拆迁赔偿时，对该宗土地的补偿应按照该宗土地的市场价格评估确定而不是按照该宗地的取得成本加上开发成本与资金利息。当地的规定与《物权法》、《房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规的规定相悖。

第三，对土地和房地产来说，其价格除了遵循一般商品的价值规律外，还有其特殊的方面，在拆迁补偿时还应考虑。

1、土地具有明显的权利价格特征：（地价的构成公式，地价=土地取得成本+开发成本+税费+资金利息+利润+土地增值收益）。从该公式看出：一般商品都是人类劳动的产品。而房地产的物质构成中包含土地在内，原始土地本身是非劳动产品且都有地域性和社会属性，而其价格是地租的资本化，只有加工在土地上的劳动才能以社会必要劳动时间来计量，因此，房地产不完全是劳动产品，房地产价格也不完全是社会必要劳动时间决定的。如前所述，房地产价格只能说基本上是房地产价值的货币表现。由于土地是稀缺资源，不能再生，因而土地价格受到供求关系的影响特别大，市场需求的无限性和土地供给的有限性，必然拉动地价上涨，由此影响到房地产价格也呈现出长期上升的趋势。

2、作为房地产价格基础的价值具有特殊性

从总体上看，房地产价格的基础仍然是价值，基本上也是房地产价值的货币表现，但又有其特殊性。

在这里之所以说是“基本上”，是因为房地产价格的形成与其它一般商品的价格形成相比，有着不同的特点。房地产价格是一个复杂的经济范畴，既包括土地的价格，又包括房屋建筑物的价格，房与地是不可分割的统一体，房地产价格是这个统一物的价格。房屋建筑物是人类劳动的结晶，具有价值，这与一般商品价值的形成是相同的。但是土地是一种特殊商品，却不完全是劳动产品，一方面，原始土地是自然界的产物，并不包含人类劳动在里面，其所以具有价格是因为土地垄断引起的地租的资本化，而地租实质上就是土地使用者为使用土地而向土地所有人支付的费用，反映了土地的自然资源价值、空间区位价值。

3、土地与房地产价格具有特殊的形成机制

土地与房地产价格受需求量变动的影响特别大。一方面是其自然与位置的唯一性和个别性使每一宗土地与房地产都是唯一的，不可能因某宗其价格上升就大量生产一模一样的商品，因而任何一宗土地与房地产的供给都是缺乏弹性的；另一方面，其建设周期长和地域性的特点，也使供给有明显的滞后性，在一定时期供求关系不可能随时调整，一旦供过于求或供不应求，都要经过相当长时间（短则一、二年，长则三、四年至十数年）才能调整过来，土地与房地产商品的供给弹性小，因而其均衡市场价格（指市场供给和市场需求相平衡时的价格）的形成主要是由需求量的变动所决定的。当需求量增加，供给量不能相应增加时，价格便呈现出上升趋势。

4、土地与房地产价格总水平具有上升趨势

一般商品的价格随供求关系的变动而上下浮动，总趋势是随着劳动生产率的提高，单位产品成本的降低而趋于下降。而一个城市或地区的地价与房地产价格总水平，虽然受供求关系影响会出现周期性上下起伏，但从一个较长时期看却呈现出上升趋势。主要是因为土地的稀缺性和供应量的有限性，需求拉动地价上升，同时，城市基础设施建设的展开，增加在土地上的开发成本也使土地不断增值，地价上涨必然引起房地产不断升值。此外，一个城市或地区地价与房价还同经济发展水平密切相关，随经济发展和收入水平提高，区域环境不断改善，也使地价与房价相应上升。综合上述因素，从长期发展趋势看土地与房地产价格总水平趋于上升，这是同一般商品价格所不同之处。

第四，就宗地本身的补偿而言，其补偿价格应由市场评估价格决定，而不是按照取得成本加开发成本加资金利息。如果在正常情况下，如果市场价格高于取得土地的取得成本加开发成本加资金利息，那么政府就侵犯了被拆迁任的的合法权益；而在特定的市场情况下，如受国家招商引资和工业市场不景气的影响，工业用地的市场价格往往低于甚至大幅低于土地的取得成本与开发成本，如川东某市，其工业园区，土地取得成本加上片区开发成本达到52万元/亩，而工业用地的市场出让价格才20万元/亩。如果按照这种标准赔偿就会导致国家利益蒙受巨大损失。

所以，不论是从法律法规，还是从遵循市场，坚持客观、公正、公平的原则来看，在土地储备中，不论政府是否为了公共利益的需要，对国有出让工业用地都应坚持按照市场评估价格补偿，对于拆迁导致企业搬迁、停产或者其他原因造成的损失同样可以单独赔偿，与土地补偿并不矛盾。